Entscheidungsstichwort (Thema)
Überzahlung von Kindergeld
Beteiligte
Az: 10 RKg 4/92 … Klägerin, Revisionsklägerin und Revisionsbeklagte |
Deutsche Bundespost POSTDIENST |
Tatbestand
G r ü n d e :
I
Die Klägerin ist bei der beklagten Deutschen Bundespost beschäftigt. Sie erhielt ab 1. Juni 1978 für ihre beiden Kinder Thomas (Th.), geboren 1964, und Andreas (A.), geboren 1972, Kindergeld.
Im Jahr 1983 gewährte die Beklagte der Klägerin ein Kindergeld von insgesamt DM 120,--/Monat. Im Mai 1984 erhielt sie eine Nachzahlung für 1983 von 12 x DM 30,-- = DM 360,--, somit insgesamt DM 480,--. Ihre Nettobezüge ohne Kindergeld betrugen damals weniger als DM 1.000,--. Durch einen Eingabefehler wurde der Klägerin der Nachzahlungsbetrag von DM 360,-- neben dem laufenden Kindergeld von DM 120,-- jeden Monat weitergewährt, und zwar auch über den Monat Februar 1986 hinaus, als das Kindergeld um DM 70,-- gekürzt wurde, da Th. im Januar 1986 seine Ausbildung abgeschlossen hatte. Bis zum 31. Dezember 1987 entstand so eine Überzahlung von DM 15.480,--; erst Ende 1987/Anfang 1988 bemerkte die Vorprüfstelle der Beklagten den Fehler.
Mit Schreiben vom 27. Mai 1988 hörte die Beklagte den Bevollmächtigten der Klägerin an. Am 22. Juli 1988 teilte sie der Klägerin und ihrem Bevollmächtigten unter dem Bezug: "Kindergeld; hier: Regelung einer Überzahlung" (nochmals) die Höhe der Überzahlung mit, die sie zurückfordere; der Klägerin wurde jedoch "letztmalig" eine Frist zur Äußerungsfrist "zur Regelung der Überzahlung" gesetzt.
Den Widerspruch wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 12. Mai 1989 zurück. Der Rückforderungsanspruch gründe sich auf § 50 Abs 2 Sozialgesetzbuch, Zehntes Buch (SGB X).
Die Klage blieb ohne Erfolg. Auf die Berufung der Klägerin hat das Landessozialgericht (LSG) den Bescheid der Beklagten vom 22. Juli 1988 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 12. Mai 1989 insoweit aufgehoben, als die Beklagte überzahlte Kindergeldleistungen für die Zeit ab 1. Februar 1986 zurückgefordert hat. Das Schreiben der Beklagten vom 22. Juli 1988 stelle einen Verwaltungsakt dar, da diese hierin die Rückforderung ausdrücklich angesprochen und begründet habe. Diese bestehe für die Überzahlung bis einschließlich Januar 1986 auch zu Recht, da die Klägerin die Rechtswidrigkeit der Zahlung aus grober Fahrlässigkeit nicht erkannt habe; für diese Zeit hielten sich auch die Ermessenserwägungen der Beklagten innerhalb der Grenzen des ihr eingeräumten Spielraums. Dagegen erweise sich der Rückforderungsbescheid für die Folgezeit als rechtswidrig. Insoweit treffe die Beklagte ein Organisationsverschulden, das dem Verschulden der Klägerin nicht nachstehe und das sie nicht habe unbeachtet lassen dürfen, ohne die Grenzen des Ermessens zu verletzen.
Gegen das Urteil haben beide Beteiligten die vom LSG zugelassene Revision eingelegt.
Die Klägerin rügt die Verletzung der §§ 45 und 50 SGB X. Der von der Beklagten geltend gemachte Rückforderungsanspruch setze die Aufhebung des das Kindergeld gewährenden Grundbescheides voraus; diese ist nicht erfolgt. Aber auch die Voraussetzungen einer Rückforderung ohne Verwaltungsakt erbrachter Leistungen lägen nicht vor. Das Schreiben der Beklagten vom 22. Juli 1988 könne nicht als der nach § 50 Abs 3 SGB X erforderliche schriftliche Verwaltungsakt angesehen werden. Auch sei die Handlungsfrist nach § 45 Abs 4 Satz 2 SGB X nicht gewahrt. Der Klägerin sei im übrigen keine grobe Fahrlässigkeit vorzuwerfen. Schließlich leide die Entscheidung der Beklagten über die Rückforderung auch schon für die Zeit vor Februar 1986 an einem Ermessensfehler. Denn das erhebliche Organisationsverschulden treffe die Beklagte auch schon in dieser Zeit.
Die Klägerin beantragt sinngemäß,
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das Urteil des Landessozialgerichts Baden-Württemberg vom 14. November 1991 abzuändern und das Urteil des Sozialgerichts Stuttgart vom 28. März 1990 sowie den Bescheid vom 22. Juli 1988 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 12. Mai 1989 auch insoweit aufzuheben, als das bis Januar 1986 überzahlte Kindergeld zurückgefordert wird. |
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Die Beklagte beantragt sinngemäß,
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das Urteil des Landessozialgerichts Baden-Württemberg vom 14. November 1991 abzuändern und die Berufung in vollem Umfang zurückzuweisen, |
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hilfsweise, |
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die Sache an das Landessozialgericht zurückzuverweisen. |
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Sie rügt eine Verletzung des § 39 Abs 1 des Sozialgesetzbuches - Allgemeiner Teil - (SGB I) sowie des § 103 des Sozialgerichtsgesetzes (SGG). Das LSG habe die Regeln über die gerichtliche Nachprüfung des behördlichen Ermessens verletzt, indem es Inhalt und Grenzen behördlicher Ermessensausübung verkannt habe. Die Beklagte habe alle maßgeblichen Umstände, insbesondere das Verschulden der Beteiligten, in ihrer Ermessensentscheidung berücksichtigt. Aus dem vorliegenden unstreitigen Sachverhalt könne ein grobes Organisationsverschulden der Beklagten nicht geschlossen werden.
II
Der Senat hat nach Lage der Akten entschieden, da zum Termin keiner der Beteiligten erschienen ist (§ 126 SGG).
Die Revision der Klägerin ist begründet; hingegen war die der Beklagten zurückzuweisen.
Im Gegensatz zur Auffassung der Vorinstanzen sind auf die Anfechtungsklage (hierzu im folgenden unter 1) die angefochtenen Bescheide in vollem Umfang aufzuheben (hierzu im folgenden unter 2).
(1) Die Anfechtungsklage (§ 54 Abs 1 Nr 1 erste Alternative SGG) war die richtige Klageart, da das Schreiben der Beklagten vom 22. Juli 1988 jedenfalls seit Erlaß ihres Widerspruchsbescheides vom 12. Mai 1989 als Verwaltungsakt anzusehen ist. Hierbei kann offenbleiben, ob es allein nach seinem Erklärungsinhalt als Verwaltungsakt zu qualifizieren ist. Denn es ist spätestens mit dem Erlaß des Widerspruchsbescheides zum Verwaltungsakt geworden, da ihm die Beklagte - als Widerspruchsbehörde - diese "Gestalt" gegeben hat (s § 95 SGG).
Der Senat folgt insoweit der auch vom 7. Senat (BSG vom 12. Februar 1980, BSGE 49, 291, 292 = SozR 4100 § 145 Nr 1) sowie in ständiger Rechtsprechung vom Bundesverwaltungsgericht (BVerwG vom 26. Juni 1987, BVerwGE 78, 3 ff; BVerwG vom 17. März 1982, Buchholz 454.4 § 69 Nr 3 S 3; BVerwG vom 6. Dezember 1978, BVerwGE 57, 158, 161; BVerwG vom 12. Januar 1973, BVerwGE 41, 305, 307 f) vertretenen Auffassung, daß ein Widerspruchsbescheid aus einer schlichten Willenserklärung einen Verwaltungsakt machen kann. Er schließt sich demgegenüber nicht der an dieser Rechtsprechung (vor allem durch Renck, BayVBl 1988, 409 und NVwZ 1989, 117) geäußerten Kritik an, zumal im vorliegenden Fall nicht zu entscheiden ist, ob diese Grundsätze auch dann Geltung haben, wenn Ausgangs- und Widerspruchsbehörde nicht, wie im vorliegenden Fall, identisch sind.
(2) Entgegen der Auffassung der Beklagten besteht jedoch keine Rückzahlungspflicht der Klägerin, auch nicht lediglich für den Überzahlungszeitraum von Juni 1984 bis Januar 1986, wie vom LSG angenommen. Denn die Beklagte ist in den angefochtenen Bescheiden zu Unrecht von einer Rückforderung nach § 50 Abs 2 SGB X ausgegangen. Diese Vorschrift regelt die Erstattung von Leistungen, die "ohne Verwaltungsakt zu Unrecht erbracht worden sind".
Das überzahlte Kindergeld wurde der Klägerin jedoch nicht ohne Verwaltungsakt gewährt. Vielmehr lag in der Auszahlung des - überhöhten - Kindergeldes sowie dessen Ausweisung als "Kindergeld" in den ihr monatlich ausgestellten Bezügemitteilungen ein Verwaltungsakt (§ 31 SGB X). In der Rechtsprechung des Bundessozialgerichts (BSG) ist anerkannt, daß auch in der Auszahlung eines Geldbetrages nach entsprechender hoheitlicher Entscheidung die Bekanntgabe des zugrundeliegenden Verwaltungsakts gesehen werden kann (BSG vom 14. Dezember 1982, SozR 5870 § 20 Nr 3 S 3 zum Kindergeld, BSG vom 16. September 1986, SozR 2200 § 182 Nr 103 S 219 zum Krankengeld). Auch andere Leistungsträger als die Beklagte lassen der Gewährung des Kindergeldes keine förmlichen Bewilligungsbescheide vorangehen, sondern sehen dessen Auszahlung - ggf in Verbindung mit seiner Ausweisung auf einer Gehaltsmitteilung oder ähnlichem - als Bekanntgabe des "in anderer Weise" erlassenen (§ 33 Abs 2 Satz 1 SGB X) Verwaltungsakts an (vgl für die Bundesanstalt für Arbeit - Kindergeldkasse -deren Runderlaß 375/74, SGB X DA 68.21 und 68.31 sowie für die Dienststellen der unmittelbaren Bundesverwaltung die Durchführungsanweisung 17.210 (2) laut dem Gemeinsamen Rundschreiben BMJFFG/BMI vom 30. Oktober 1990 - BMJFFG - 512-2862-005, BMI - D II 4-221972/1). Den Erlaß eines schriftlichen Verwaltungsakts schreibt das Bundeskindergeldgesetz (BKGG) lediglich bei Ablehnung eines Antrags oder Entziehung des Kindergeldes vor (§ 25 Abs 1 BKGG).
Dann aber muß (anders als wenn, zB bei einer Doppelzahlung, mehr gezahlt wird, als ein förmlicher Bescheid vorsieht) auch in der Auszahlung eines zu hohen Betrages die Bekanntgabe eines entsprechenden - wenn auch materiell falschen - Verwaltungsakts gesehen werden. Denn für die Auslegung einer behördlichen Äußerung als Verwaltungsakt kommt es nicht auf das von der Behörde Gewollte, sondern auf das objektivierte Empfängerverständnis an. Ob die Erklärung einer Behörde als Verwaltungsakt zu qualifizieren ist, richtet sich danach, wie der Empfänger diese Erklärung bei verständiger Würdigung nach den Umständen des Einzelfalles zu deuten hatte (BSG vom 25. August 1982, SozR 5755 Art 2 § 1 Nr 3 S 6; BSG vom 20. Juni 1962, BSGE 17, 124, 126 = SozR Nr. 1 zu Art 2 § 1 AnVNG; vgl BVerwG vom 26. Juni 1987, BVerwGE 78, 3, 4; BVerwG vom 12. Januar 1973, BVerwGE 41, 305, 306; Entsprechendes gilt auch im Zivilrecht für die Qualifizierung einer Äußerung als Willenserklärung: BGH vom 7. Juni 1984, BGHZ 91, 324, 329 f). Der objektivierte Erklärungsinhalt einer - wenn auch durch einen Eingabefehler verursachten - Auszahlung als Kindergeld in Verbindung mit der Ausweisung jenes Betrages in der Bezügemitteilung ist die Erklärung der Behörde, daß Kindergeld in jener Höhe gewährt werde. Dies gilt auch dann, wenn diese Erklärung mit dem materiellen Recht nicht übereinstimmt. Eine andere Beurteilung könnte allenfalls dann naheliegen, wenn der Fehler eine Deutung als Kindergeld unter jedem möglichen rechtlichen oder tatsächlichen Gesichtspunkt von vornherein ausschließt (zB Zahlung von DM 1.000.000,--). Eine derartige Fallgestaltung lag hier aber nicht vor. Im Gegenteil betont auch die Beklagte in ihrer Revisionsbegründung, daß Kindergeldbeträge von DM 480,--/Monat durchaus vorkämen. Ebenfalls offenbleiben kann, inwieweit diese Grundsätze dann anzuwenden sind, wenn eine Privatperson den Rechtsschein eines Verwaltungsaktes gesetzt hat (Nicht[verwaltungs]akt; vgl BFH vom 7. Juli 1978, BFHE 125, 347, 349). Denn im vorliegenden Fall steht außer Streit, daß die Überzahlung im Bereich der Beklagten veranlaßt wurde.
Auf dieser Grundlage erweist sich der auf § 50 Abs 2 SGB X gestützte angefochtene Bescheid der Beklagten als rechtswidrig. Denn eine Rückforderung überzahlter Sozialleistungen, die auf einem begünstigenden Verwaltungsakt beruhen, setzt entweder nach § 45 iVm § 50 Abs 1 SGB X die vorherige Rücknahme des bewilligenden Verwaltungsaktes voraus oder nach § 38 iVm § 50 Abs 5 SGB X - im Falle einer offenbaren Unrichtigkeit - den Erlaß eines Berichtigungsbescheides. Die Beklagte hat jedoch mit dem angefochtenen Bescheid ausdrücklich nur die Erstattung des überzahlten Kindergeldes geltend gemacht; die in ihrem Ermessen stehende Rücknahme oder Berichtigung des bewilligenden Verwaltungsaktes hat sie unterlassen. Ihr Bescheid kann auch nicht dahin ausgelegt oder umgedeutet werden, daß er zugleich eine Aufhebungs- oder Berichtigungsentscheidung enthält. Denn er führt - in der Gestalt des Widerspruchsbescheides - ausdrücklich aus, daß die Rückforderung nach § 50 Abs 2 SGB X erfolge. Diese Vorschrift regelt aber die Erstattung von Leistungen nur, soweit diese ohne Verwaltungsakt erbracht worden sind.
Der Senat schließt sich insoweit der Auffassung des 3. Senats (im Urteil vom 10. März 1987, SozR 1300 § 50 Nr 15 zur Rückforderung von Krankengeld, s auch das Urteil des 11. Senats vom 24. Februar 1987, SozR 1300 § 50 Nr 14 S 25) an, daß bei einer derartigen Fallkonstellation die Geltendmachung einer Rückforderung keiner Auslegung dahingehend zugänglich ist, daß hierin auch die Rücknahme des leistungsbewilligenden Verwaltungsakts zu sehen ist. Nichts anderes gilt für die Berichtigung einer offensichtlichen Unrichtigkeit iS des § 38 SGB X. Bei einer ausdrücklich auf § 50 Abs 2 SGB X gestützten Rückforderung geht die Verwaltung nicht von einem leistungsbewilligenden Verwaltungsakt aus und kann folglich auch nicht seine Aufhebung gewollt haben. Allenfalls bei einem Rückforderungsbescheid nach § 50 Abs 1 SGB X mag weiterhin (im Anschluß an die frühere Rechtsprechung des BSG: BSG vom 22. März 1979, BSGE 48, 120 = SozR 4100 § 152 Nr 9 mwN; vom 13. Juni 1984, SozR 1500 § 144 Nr 25) die Auffassung gerechtfertigt sein, daß in der Geltendmachung einer Rückforderung regelmäßig die entsprechende Rücknahme des leistungsbewilligenden Verwaltungsaktes zu sehen ist, insbesondere dann, wenn die Verwaltung ihren Willen zum Ausdruck bringt, an dem Bewilligungsbescheid nicht mehr festhalten, ihn also beseitigen zu wollen (vgl BSG vom 19. März 1974, BSGE 37, 155, 157 = SozR 4600 § 143 f Nr 1). Auch das Erfordernis der Schriftlichkeit für Bescheide, die Kindergeld entziehen (§ 25 Abs 1 BKGG), spricht gegen eine allzu großzügige Auslegung der angefochtenen Bescheide.
Ebensowenig ist eine Umdeutung der von der Beklagten nach § 50 Abs 2 SGB X getroffenen Entscheidung in zwei (verbundene) Entscheidungen nach § 45 SGB X und nach § 50 Abs 1 SGB X - bzw nach § 38 SGB X und nach § 50 Abs 5 SGB X - möglich. Dies folgt bereits daraus, daß der Widerspruchsbescheid mehrmals ausdrücklich ausführt, die Überzahlung sei "ohne Verwaltungsakt" erfolgt. Außerdem fehlt es zumindest an einer Voraussetzung nicht nur der Rücknahme rechtswidrig begünstigender Verwaltungsakte nach § 45 SGB X, sondern auch der Berichtigung nach § 38 SGB X (hierzu BSG vom 31. Mai 1990, BSGE 67, 70, 72 f = SozR 3-1300 § 38 Nr 1), nämlich an einer Ermessensausübung der Beklagten, die auf Rücknahme (Berichtigung) des kindergeldbewilligenden Verwaltungsakts gerichtet ist. Dies schließt eine Umdeutung aus (§ 43 Abs 1 SGB X). Zwar sind auch bei einer Entscheidung nach § 50 Abs 2 SGB X die §§ 45 und 48 SGB X entsprechend anzuwenden, was die Notwendigkeit von Ermessenserwägungen einschließt. Für die nach § 45 (bzw § 38) SGB X vorzunehmenden Wertungen und Abwägungen ist aber von Bedeutung, ob und ggf mit welchem Inhalt ein begünstigender Verwaltungsakt erlassen worden ist oder ob Leistungen ohne Verwaltungsakt gewährt worden sind. Die nach § 50 Abs 2 SGB X vorgenommene Ermessensausübung kann daher der bei Rücknahme (Berichtigung) eines begünstigenden Verwaltungsakts gebotenen Ermessensausübung nicht gleichgesetzt werden (für die Rücknahme: BSG vom 10. März 1987, SozR 1300 § 50 Nr 15 S 27).
Mangelt es der von der Beklagten gegenüber der Klägerin geltend gemachten Rückforderung an einer Grundvoraussetzung in Form der vorherigen Rücknahme bzw Berichtigung der Bewilligung des überzahlten Kindergeldes, so ist der angefochtene Bescheid schon deshalb aufzuheben, ohne daß es eines Eingehens auf weitere Gründe für seine Rechtswidrigkeit bedarf.
Der Senat hat im vorliegenden Verfahren nicht darüber zu entscheiden, ob der Beklagten der Erlaß des nach den obigen Ausführungen erforderlichen Berichtigungs-bzw Rücknahmebescheides noch möglich ist. Bei der Erteilung eines Bescheides nach § 45 SGB X ist die Jahresfrist nach § 45 Abs 4 Satz 2 SGB X zu beachten; eine Berichtigung nach § 38 Satz 1 SGB X ist hingegen "jederzeit" möglich.
Die Entscheidung über die Kosten beruht auf § 193 SGG.BUNDESSOZIALGERICHT
Fundstellen