Leitsatz (amtlich)
Die bundesunmittelbaren Unfallversicherungsträger waren in den Jahren 1964 und 1965 berechtigt, ihren dienstordnungsmäßigen und Tarif-Angestellten eine Weihnachtszuwendung in Höhe eines Monatsgehalts zu gewähren.
Leitsatz (redaktionell)
Beanstandet die Aufsichtsbehörde eine bestimmte, mit Gewißheit erwartete Maßnahme des Versicherungsträgers, dann macht sie von ihrem Aufsichtsrecht iS des Verbots Gebrauch.
Dienstordnungen bundesunmittelbarer Versicherungsträger sind revisibles Recht, die neben der Satzung stehendes, in seiner Wirkung der Satzung gleichstehendes autonomes Recht enthalten.
Die vom Bund über die Gewährung von Weihnachts- und Sonderzuwendungen erlassenen Gesetze erstrecken sich nur auf die Bundesbeamten und enthalten keine Vorschrift, daß sie auch für die Dienstordnungs- und Tarifangestellten im öffentlichen Dienst gelten.
Die RVO §§ 690 ff überlassen es den Selbstverwaltungsorganen der Versicherungsträger, die allgemeinen Anstellungsbedingungen und Rechtsverhältnisse ihrer Angestellten zu regeln, und zwar angemessen. Damit ist kraft Gesetzes den Organen der Selbstverwaltung ein gewisser Spielraum eingeräumt.
Die vom Bundesversicherungsamt erlassenen Dienstordnungsmuster Dienstordnung (AN 1940, 238) für den Versicherungsträger keine bindende Wirkung. Die in § 5 Dienstordnung verwendeten Begriffe "Besoldung" und "Dienstbezüge" sind nicht anders auszulegen als im Bundesbesoldungsgesetz. Darum gehören Weihnachtszuwendungen nicht zu den Dienstbezügen.
Die Frage, ob nach dem Arbeitsrecht ein Anspruch auf die regelmäßige Gewährung einer Weihnachtszuwendung vorliegt, braucht nicht entschieden zu werden, wenn es darum geht, ob der Versicherungsträger gehindert ist, den Bediensteten eine höhere Weihnachtszuwendung als 75 % eines Monatsentgelts zu gewähren. Der Dienstordnungsgeber hat bei den in § 6 Abs 1 Dienstordnung bezeichneten Geldleistungen keine lückenlose Bindung an das Bundesbesoldungsgesetz schaffen wollen. Das Gebot einer wirtschaftlichen und sparsamen Mittelverwendung gilt wegen seiner überragenden und grundsätzlichen Bedeutung auch in den Bereichen der öffentlichen Verwaltung, in denen seine Beachtung nicht ausdrücklich vorgeschrieben ist. Die Aufsichtsbehörde hat im Rahmen ihres Aufsichtsrechts sicherzustellen, daß dieses Gebot durch die Versicherungsträger eingehalten wird.
Normenkette
RVO § 25 Abs. 1 Fassung: 1924-12-15, § 690 Abs. 1 Fassung: 1924-12-15, § 753 Abs. 1 Fassung: 1963-04-30; GG Art. 75 Abs. 1 Nr. 1 Fassung: 1949-05-23, Abs. 2 S. 1 Fassung: 1949-05-23, Art. 73 Nr. 8 Fassung: 1949-05-23; SoZuwG § 1 Fassung: 1965-07-15, § 5 Abs. 3 Fassung: 1965-07-15
Tenor
Auf die Revision der Klägerin wird unter Änderung des Urteils des Landessozialgerichts Niedersachsen vom 20. Juni 1967 und des Urteils des Sozialgerichts Hildesheim vom 26. Oktober 1966 die Anordnung der Beklagten vom 28. Oktober 1965 in vollem Umfang aufgehoben.
Die Revision der Beklagten wird zurückgewiesen.
Gründe
I
Die Klägerin gewährte seit dem Jahre 1962 ihren Angestellten, gleichgültig ob Grundlage ihres Beschäftigungsverhältnisses die Dienstordnung (DO) oder der berufsgenossenschaftliche Angestellten-Tarifvertrag ist, eine Weihnachtszuwendung in Höhe von 75 v. H. des im Dezember des betreffenden Jahres gezahlten Monatsentgelts; in den Jahren vorher umfaßte die Weihnachtszuwendung ein halbes Monatsgehalt. In seiner Sitzung am 4. März 1965 war der Vorstand der Klägerin anlässlich der Haushaltsberatungen und der Festsetzung der Umlage darüber einig geworden, daß für das Jahr 1965 ein höheres Weihnachtsgeld gezahlt werden solle; die erforderlichen Mittel stellte er im Haushalt bereit.
Der Vorstand des Hauptverbandes der gewerblichen Berufsgenossenschaften (BGen) beschloß in seiner Sitzung am 1. Juli 1965, den Vorständen der ihm angehörenden Versicherungsträger zu empfehlen, vom Jahre 1965 an allen aktiven Bediensteten eine Weihnachtszuwendung in Höhe der ihnen im Monat Dezember zustehenden Dienst- oder Tarifbezüge zu gewähren; es solle angestrebt werden, bei allen BGen eine einheitliche Regelung zu erzielen.
Das Bundesversicherungsamt(BVA) richtete am 28. Oktober 1965 an sämtliche gewerblichen BGen ein Schreiben folgenden Inhalts:
„Dem Vernehmen nach sollen die Sonderzuwendungen für 1965 für alle Bediensteten auf ein volles Monatsgehalt erhöht werden. Es wird darauf aufmerksam gemacht, daß für eine solche Maßnahme, die den bisherigen Höchstsatz von 75 v. H. überschreitet, keine ausreichende Rechtsgrundlage vorhanden sein würde, da damit die Grenzen einer zulässigen Mittelverwendung erheblich überschritten sind. Entsprechende Beschlüsse werden hiermit beanstandet.
Die Berufsgenossenschaft wird gebeten, alle Beschlüsse der Organe, die für 1965 Zuwendungen über 75 v. H. des Monatsgehalts vorsehen, aufgrund § 31 Abs. 2 RVO dem Bundesversicherungsamt unverzüglich zu übersenden“.
Der Vorsitzende des Vorstandes der Klägerin und dessen Vertreter unterzeichneten am 9. November 1965 - äußerlich getrennt, inhaltlich aber übereinstimmend - folgende Verfügungen:
„Entsprechend der Empfehlung des Hauptverbandes vom 6. August 1965 zahlt die Zucker-Berufsgenossenschaft an die Bediensteten eine einmalige Zuwendung in Höhe der ihnen im Monat Dezember zustehenden Dienst- oder Tarifbezüge unter Anrechnung der Sonderzuwendungen nach gesetzlicher Vorschrift für Bundesbeamte.
Für die im Ruhestand befindlichen Angestellten und deren Hinterbliebene gelten die für die entsprechenden Personengruppen vom Bund getroffenen Regelungen.
Aufgrund der Anordnung des Bundesversicherungsamtes vom 28. Oktober 1965 - eingegangen am 5. November 1965 - werden zunächst nur 75 % der Sonderzuwendungen am 15. November 1965 ausgezahlt“.
Der Geschäftsführer der Klägerin unterrichtete am 11. November 1965 das BVA von diesem „Beschluß des Vorstandes“ mit dem Hinweis, daß weitere Schritte der BG vorbehalten blieben. Hierauf kam es zu einem Schriftwechsel zwischen der Klägerin und dem BVA; dieses gab zu erkennen, daß es einen Rechtsstreit der Zucker-BG wegen seiner Aufsichtsanordnung vom 28. Oktober 1965 für entbehrlich halte, weil im Falle eines Obsiegens des von einigen BGen wegen der Rechtmäßigkeit dieser Anordnung bereits eingeleiteten Rechtsstreits auch gegenüber den anderen Versicherungsträgern an der Aufsichtsanordnung nicht festhalten werde.
Mit Schreiben vom 1. Juni 1966 setzte die Klägerin das BVA davon in Kenntnis, daß ihr Vorstand am 17. März 1966 beschlossen habe, auch im Jahre 1966 eine Weihnachtszuwendung in Höhe von 100 v. H. der Dezemberbezüge an die Bediensteten zu zahlen. Sie kündigte ferner an, daß sie sich zur Vermeidung von Rechtsnachteilen der Klage der übrigen Versicherungsträger anschließen werde. Durch Anordnung vom 10. Juni 1966 beanstandete das BVA diesen Vorstandsbeschluß im Hinblick auf die gegenüber seinem Schreiben vom 28. Oktober 1965 unveränderte Sach- und Rechtslage.
Mit Schriftsatz vom 26. Mai 1966 hat die Klägerin beim Sozialgericht (SG) Hildesheim wegen der Anordnung des BVA vom 28. Oktober 1965 Klage erhoben. Die durch das BVA vertretene Beklagte hat darauf verwiesen, daß ein ordnungsgemäßer Vorstandsbeschluß der Klägerin, soweit er das Jahr 1965 betreffe, nicht vorliege.
Daraufhin stellte der Vorstand der Klägerin in seiner Sitzung vom 8. September 1966 fest, daß die Bewilligung des Weihnachtsgeldes am 9. November 1965 durch seinen Vorsitzenden und dessen Stellvertreter in Übereinstimmung mit den Erörterungen über die Weihnachtsgeldzahlung in der Sitzung des Vorstandes vom 4. März 1965 gefaßt worden sei und den Bediensteten für das Jahr 1965 ein Weihnachtsgeld in Höhe eines Monatsentgelts gezahlt werden solle.
Das SG Hildesheim hat durch Urteil vom 26. Oktober 1966 die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, daß die Anordnung der Beklagten vom 28. Oktober 1965 ein Verwaltungsakt sei, weil durch sie in ausreichend bestimmter Form jede beabsichtigte weitere Erhöhung der bisher gezahlten Weihnachtszuwendungen untersagt worden sei. Mangels einer Rechtsbehelfsbelehrung im angefochtenen Verwaltungsakt sei die Klage zulässig. Sie sei aber nicht begründet, weil es der Klägerin durch den § 5 ihrer DO verwehrt sei, ihren Bediensteten höhere Weihnachtszuwendungen zu gewähren als sie jeweils den Bundesbeamten zustünden.
Mit der Berufung hat die Klägerin u. a. geltend gemacht, daß ihr Vorstand das erhöhte Weihnachtsgeld in voller Absicht jeweils nur für ein Jahr beschlossen habe. Es sei sonach unerheblich, daß seit dem Jahre 1965 jeweils jährlich die Weihnachtszuwendung in Höhe eines Monatsgehalts bewilligt worden sei. Im vorliegenden Rechtsstreit gehe es nur um die Weihnachtszuwendung für das Jahr 1965. Es könne nicht etwa davon ausgegangen werden, daß DO- und Tarif-Angestellte in dieser Beziehung selbst dann gleich behandelt werden sollten, wenn jenen das höhere Weihnachtsgeld nicht gewährt werden dürfe.
Das Landessozialgericht (LSG) Niedersachsen hat durch Urteil vom 20. Juni 1967 unter Änderung der Entscheidung des SG die Anordnung der Beklagten vom 28. Oktober 1965 insoweit aufgehoben, als sie sich auf andere Bedienstete als DO-Angestellte bezieht; im übrigen hat es die Berufung der Klägerin zurückgewiesen.
Zur Begründung hat das Berufungsgericht im wesentlichen ausgeführt:
Die Aufsichtsanordnung der Beklagten sei rechtmäßig, soweit sie die DO-Angestellten betreffe; dagegen könne sie keinen Bestand haben, soweit sie sich auf andere Bedienstete der Klägerin beziehe. § 5 Abs. 1 der DO der Klägerin passe die Rechtsansprüche der DO-Angestellten im Bereich der regelmäßigen Besoldung den jeweiligen für Bundesbeamte geltenden Vorschriften an; er wolle die DO-Angestellten somit nicht schlechter, aber auch nicht besser stellen als diese. Dienstbezüge im Sinne des § 5 Abs. 1 DO seien auch die von der Klägerin gewährten Weihnachtszuwendungen, seitdem der Bund seinen Beamten Sonderzuwendungen dieser Art mit Rechtsanspruch regelmäßig gewähre. Der Beschluß des Vorstandes der Klägerin, welcher mit der bundesrechtlichen Regelung nicht übereinstimme, sei somit gesetzwidrig; deshalb sei er von der Aufsichtsbehörde zu Recht beanstandet worden. Die Klägerin könne sich nicht darauf berufen, daß diese früher gegen die Zahlung von Weihnachtszuwendungen keine Einwendungen erhoben habe, obwohl die Bundesbeamten kein oder ein wesentlich niedrigeres Weihnachtsgeld erhalten hätten. Unterlassene Beanstandungen führten keineswegs zum Verlust des Aufsichtsrechts für die Zukunft. Die Behauptung der Klägerin, sie habe ihren Bediensteten nur für das Jahr 1965 und somit lediglich eine einmalige Zuwendung in Höhe eines Monatsgehalts gewähren wollen, treffe nicht zu. Der Beschluß vom 9. November 1965 stelle ausdrücklich auf die Empfehlung des Hauptverbandes vom 6. August 1965 ab; danach sollten die Bediensteten sämtlicher BGen künftig jedes Jahr ein Weihnachtsgeld in Höhe eines Monatsgehalts erhalten.
Soweit die angefochtene Aufsichtsanordnung sich auf die Tarif-Angestellten beziehe, entbehre sie der rechtlichen Grundlage. Für diese Gruppe von Angestellten gelte der BG-Angestellten-Tarifvertrag mit dem dazugehörigen Vergütungstarifvertrag. Obwohl diese keine Regelung über ein Weihnachtsgeld enthielten, sei dessen Gewährung nach dem Günstigkeitsprinzip des § 4 Abs. 3 des Tarifvertragsgesetzes (TVG) nicht ausgeschlossen. Die Ansicht der Beklagten, der Klage fehle insoweit das Rechtsschutzbedürfnis, weil die Klägerin unter allen Umständen die Tarif-Angestellten nicht anders als die DO-Angestellten behandeln wolle, treffe nicht zu; die Klägerin habe zwar ursprünglich Unterschiede zwischen diesen beiden Gruppen nicht gewollt, sie habe jedoch im Laufe des Rechtsstreits ihre Meinung geändert. Ebensowenig sei der Ansicht der Beklagten zuzustimmen, die Gewährung eines 13. Monatsgehalts als Weihnachtszuwendung verletze den Grundsatz, daß öffentliche Haushaltsmittel wirtschaftlich und sparsam zu verwalten seien. Es komme hier auf die Umstände des Einzelfalles an. Der Umfang des erforderlichen finanziellen Mehraufwandes sei allerdings nicht entscheidend. Die derzeitigen Verhältnisse, welche wegen der angespannten Finanzlage der öffentlichen Hand manche Versicherungsträger zu Einsparungen zwängen, dürften - entgegen der Ansicht der Beklagten - nicht als Argument gegen eine im Jahre 1965 beschlossene Maßnahme dienen. Damals sei sogar der Bundesgesetzgeber davon ausgegangen, mit dem Gesetz vom 15. Juli 1965 einen ersten Schritt zu einem 13. Monatsgehalt seiner Beamten zu tun. In bestimmten Wirtschaftszweigen sei die Zahlung eines 13. Monatsgehalts seit Jahren üblich. Der Vorstand der Klägerin habe geglaubt, die bundesrechtlich geplante Regelung vorwegnehmen zu können. Darin liege kein Verstoß gegen das Gebot einer sparsamen und wirtschaftlichen Mittelverwendung, wenn es auch sein möge, daß eine Gewährung in Höhe eines Monatsgehalts nahe an die Grenze des der Klägerin im Rahmen ihres Selbstverwaltungsrechts eingeräumten Spielraums reiche. Die Einwendungen der Beklagten, welche sich gegen eine unterschiedliche Behandlung der bei der Klägerin tätigen Gruppen von Angestellten richteten, beruhten auf Gesichtspunkte der Zweckmäßigkeit. Diese rechtfertigten ein aufsichtsrechtliches Einschreiten nicht. Die von der Beklagten geäußerten Zweifel, ob der Beschluß vom 9. November 1965 satzungsmäßig zustande gekommen sei, seien durch den Beschluß des Vorstandes der Klägerin vom 8. September 1966 gegenstandslos geworden.
Das LSG hat die Revision zugelassen.
Beide Beteiligte haben dieses Rechtsmittel eingelegt.
Die Klägerin hat die Revision im wesentlichen wie folgt begründet: Sie habe bereits in früheren Jahren, bis ihr dies während des Dritten Reichs verboten worden sei, ein Weihnachtsgeld in Höhe eines vollen Monatsgehalts an ihre Bediensteten gezahlt. Nach dem Kriege, als sie wiederum Zuwendungen dieser Art gewährt habe, habe die Aufsichtsbehörde dies nicht untersagt. Das BVA habe sogar in einer Besprechung mit den Hauptgeschäftsführern der Verbände der gewerblichen und landwirtschaftlichen BGen sowie schriftlich am 9. August 1963 gegenüber der hessennassauischen landwirtschaftlichen BG die Ansicht vertreten, daß Jubiläums- und Weihnachtszuwendungen weiter gewährt werden dürften, obwohl diese nicht mehr wie früher in der DO - entsprechend dem vom BVA herausgegebenen Muster einer DO - ausdrücklich als zulässige Leistungen aufgeführt seien. Das Dienstrecht ihrer Bediensteten sei sonach in der DO nicht abschließend geregelt. Die vom Bund in den Jahren 1964 und 1965 erlassenen Gesetze über die Gewährung von Sonderzuwendungen wirkten sich somit auf Vorstandsbeschlüsse nicht aus, welche nicht in der DO bezeichnete Leistungen bewilligten. Die Weihnachtszuwendungen seien keine Dienstbezüge im Sinne des § 5 DO; weder die Bundesgesetze über die Weihnachtszuwendungen für Beamte noch das Bundesbesoldungsgesetz (BBesG) bezeichneten sie als solche. Auch § 6 DO enthalte insoweit keine einschränkende Verweisung auf das Bundesbeamtenrecht. Das Bundesverfassungsgericht habe in seiner Entscheidung vom 29. November 1967 die den Beamten gewährten Weihnachtszuwendungen nicht als der Garantie nach Art. 33 Abs. 5 des Grundgesetzes (GG) unterliegend angesehen. Die Muster-DO für die niedersächsischen Krankenkassen sehe Weihnachtszuwendungen ausdrücklich vor und überlasse deren Höhe der Entschließung des Vorstandes des Versicherungsträgers.
Die Beklagte hat in der Revision im wesentlichen ausgeführt:
Sie stimme dem angefochtenen Urteil zu, soweit dieses zu ihren Gunsten ergangen sei. Das Berufungsgericht habe zu Recht angenommen, daß der beanstandete Vorstandsbeschluß gegen den § 5 DO der Klägerin verstoße. Der in dieser Bestimmung verwendete Begriff Dienstbezüge könne nicht allein im Sinne des § 2 Abs. 1 BBesG ausgelegt werden. Seine Auslegung müsse vielmehr aus der DO gewonnen werden. Da § 5, wie schon seine Überschrift besage, die Besoldung der DO-Angestellten in demselben Umfang wie die der Bundesbeamten regeln wolle, seien Dienstbezüge im Sinne dieser Bestimmung alle aufgrund des Beamtenverhältnisses gewährten laufenden geldwerten Leistungen. Dazu zählten nicht nur die durch die Verfassung garantierten Bezüge, sondern auch Sonderzuwendungen. Der Begriff Dienstbezüge werde im Beamtenrecht unterschiedlich verwendet (§ 2 BBesG, § 82 des Bundesbeamtengesetzes - BBG -); Er umfasse u. U. sogar einmalige Leistungen, welche nicht kraft gesetzlicher Verpflichtung zu zahlen seien (§ 87 Abs. 2 BBG). § 5 DO wolle auf dem Gebiet der Besoldung die DO-Angestellten nicht schlechter, aber auch nicht besser stellen als die Bundesbeamten. Die Regelung der Weihnachtszuwendungen für die Bundesbeamten in einem besonderen Gesetz sei aus praktischen Erwägungen erfolgt; sie sage daher über den materiellen Gehalt des Begriffs Dienstbezüge, wie er in § 5 DO verwendet sei, nichts aus. Die Klägerin selbst sei, wie sich aus dem beanstandeten Vorstandsbeschluß ergebe, davon ausgegangen, daß ihre DO-Angestellten nach § 5 DO einen Anspruch auf die Sonderzuwendungen hätten, wie sie nach dem Gesetz vom 15.7.1965 den Bundesbeamten zustünden. Dieses Gesetz sei für die Klägerin außerdem nach § 6 ihrer DO verbindlich. Nach dieser Bestimmung finde das gesamte Bundesbeamtenrecht auf die Rechtsverhältnisse ihrer DO-Angestellten Anwendung. Die von der Klägerin zu ihren Gunsten angeführte Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts besage für die hier zu entscheidende Frage nichts; das Bundesverfassungsgericht habe die Weihnachtszuwendungen lediglich unter dem Blickwinkel des Art. 33 Abs. 5 GG nicht als Besoldung angesehen, welche mit Rücksicht auf das beamtenrechtliche Alimentationsprinzip zu gewähren sei. Es habe damit aber nicht ausgeschlossen, daß diese Zuwendungen zur Besoldung der Beamten gehörten. Darauf, ob Vorstand und Vertreterversammlung der Klägerin, als sie die DO beschlossen hätten, sich hinsichtlich der Höhe der Weihnachtszuwendung nicht hätten binden wollen, komme es nicht an, denn die Klägerin habe das von der Aufsichtsbehörde empfohlene Muster einer DO übernommen. Somit sei für deren Auslegung - ähnlich wie bei Bundesgesetzen, welche auch für das Land Berlin Rechtswirksamkeit erlangen sollen - der Wille des das Mantelgesetz erlassenden Gesetzgebers maßgebend. Nach dem Muster der DO solle das jeweils für die Bundesbeamten geltende Recht auch für die DO-Angestellten rechtsverbindlich sein. Die im Zusammenhang mit dem Erlaß des DO-Musters von der Aufsichtsbehörde - gegenüber einem Unfallversicherungsträger auch schriftlich - geäußerte Ansicht, daß Weihnachtszuwendungen nach wie vor gewährt werden dürften, sei, seitdem der Bund durch besondere Gesetze seinen Beamten Weihnachtszuwendungen in beschränktem Umfang gewähre, insoweit also eine Änderung der Rechtslage eingetreten sei, überholt. Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts fehle es am Rechtsschutzbedürfnis für eine die Tarif-Angestellten der Klägerin besonders behandelnde gerichtliche Entscheidung, da die Klägerin bei Erlaß ihrer Entscheidung Unterschiede zwischen ihren beiden Bedienstetengruppen nicht gewollt habe. Mit ihrer anders lautenden, nicht eindeutig gegenteiligen im Berufungsverfahren abgegebenen Erklärung verfolge die Klägerin lediglich den Zweck, eine den tatsächlichen Gegebenheiten nicht entsprechende gerichtliche Entscheidung zu erreichen. Unabhängig davon habe die Klägerin den Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit verletzt. Sie dürfe angesichts des besonderen staatlichen Interesses an Ausgabenbeschränkungen nicht als Wegbereiterin für neue Ansprüche und Vergünstigungen auftreten, sondern müsse dem Bedürfnis nach einer gleichmäßigen personalpolitischen Stabilität im Gesamtbereich des öffentlichen Dienstes Rechnung tragen. Daher rechtfertige auch das Günstigkeitsprinzip des § 4 Abs. 3 TVG die Maßnahme der Klägerin nicht. Der Hinweis der Klägerin auf das niedersächsische DO-Muster für die Krankenkassen gehe fehl, weil in diesem die Gewährung von Weihnachtszuwendungen ausdrücklich gestattet sei.
Die Klägerin beantragt,
das angefochtene Urteil, soweit es die DO-Angestellten betrifft, sowie das Urteil des SG und die Aufsichtsanordnung der Beklagten vom 28. Oktober 1965 ganz aufzuheben,
Die Beklagte beantragt,
das Urteil des LSG insoweit aufzuheben, als es die Entscheidung des SG geändert hat, und die Berufung der Klägerin in vollem Umfang zurückzuweisen.
II
Die Revision beider Beteiligter sind durch Zulassung statthaft. Es ist jedoch allein das Rechtsmittel der Klägerin begründet.
Gegenstand der nach § 54 Abs. 3 des Sozialgerichtsgesetzes (SGG) zulässigen Klage ist die Anordnung der Beklagten vom 28. Oktober 1965, durch welche es der Klägerin untersagt worden ist, ihren Bediensteten eine Weihnachtszuwendung von mehr als 3/4 eines Monatsgehalts zu gewähren. Bei dieser Anordnung handelt es sich um einen Verwaltungsakt, weil sie an die Klägerin mit dem Ziel gerichtet ist, auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts einen Einzelfall mit unmittelbar rechtlicher Wirkung zu regeln. Daß dieser Verwaltungsakt mit demselben Inhalt wegen der Gleichheit des Sachverhalts auch anderen Versicherungsträgern erteilt worden ist, ist hierfür ohne rechtliche Bedeutung. Nach seinem Inhalt liegt nicht die bloße Ankündigung eines künftigen Verhaltens der Aufsichtsbehörde vor, was einen Verwaltungsakt ausschließen würde (Brackmann, Handbuch der Sozialversicherung, Stand 15.8.1969, Band I, S. 232 c). Vielmehr macht die Beklagte, indem sie eine bestimmte mit Gewißheit erwartete Maßnahme des Versicherungsträgers beanstandet, von ihrem Aufsichtsrecht im Sinne eines Verbots Gebrauch. Der Zulässigkeit der Klage steht nicht entgegen, daß diese erst nach einem halben Jahr nach Zugang der Aufsichtsanordnung erhoben worden ist; diese enthält keine Rechtsbehelfsbelehrung (§ 66 Abs. 2 SGG).
Die Klägerin hat durch den Beschluß ihres Vorstandes vom 8. September 1966 den von der Beklagten geäußerten Zweifeln, ob am 9. November 1965 ein ordnungsgemäßer Vorstandsbeschluß über die Gewährung von Weihnachtszuwendungen gefaßt worden sei, Rechnung getragen. Dieser Beschluß ist nach der Auffassung des erkennenden Senats zu Recht ergangen. Er verletzt weder Gesetz noch Satzung. Die Beklagte hat durch ihre Aufsichtsanordnung in das Selbstverwaltungsrecht der Klägerin eingegriffen und damit ihre Aufsichtsbefugnis überschritten (§ 30 Abs. 1 der Reichsversicherungsordnung - RVO -). Die von der Beklagten angeordnete Begrenzung der von der Klägerin ihren DO- und Tarif-Angestellten im Jahre 1965 bewilligten Weihnachtszuwendungen auf 75 v. H. eines Monatsgehalts findet weder im Recht des öffentlichen Dienstes noch in sonstigen Rechtsnormen eine Stütze.
Für die Tarifangestellten der Klägerin gilt nach dem BG-Angestellten-Tarifvertrag und den dazu abgeschlossenen Ergänzungs-Tarifverträgen (s. im einzelnen Lauterbach, Gesetzliche Unfallversicherung, 3. Aufl., Stand April 1970, Vorbemerkung vor § 690 RVO, S. 890 ff) weitgehend das Tarifrecht der Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst. Das Dienstrecht ihrer Bediensteten, welche dienstordnungsmäßig angestellt sind, hat nach § 690 RVO seine nähere Ausgestaltung in einer DO erfahren. Zur Zeit des Erlasses der umstrittenen Aufsichtsanordnung galt die von der Vertreterversammlung der Klägerin am 4. März 1965 beschlossene, am 1. Juli 1965 in Kraft getretene DO; sie ist an die Stelle der DO vom 1. Januar 1958 getreten. Die von der Klägerin aufgestellte DO ist revisibles Recht, weil sich ihr Geltungsbereich über den Bezirk des Berufungsgerichts hinaus erstreckt (§ 162 Abs. 2 SGG).
Die DO ist neben der Satzung (§§ 670 ff RVO) stehendes, in seiner Wirkung der Satzung gleichstehendes autonomes Recht des Versicherungsträgers (RGZ 114, 22, 24; RG, EuM 19, 306, 308; RAG, EuM 25, 544; BSG 8, 291, 294; BAG, AP Nr. 7, 8, 9, 11 zu § 611 BGB - DO-Angestellte; BVerwG, DVBl. 1956, 267; Brackmann, aaO, S. 166 e ff; Lauterbach, aaO, Anm. 4 d zu § 690 RVO). Dadurch, daß die DO die Rechtsgrundlage für den mit dem Angestellten abgeschlossenen Dienstvertrag bildet (§ 692 RVO), erlangt der DO-Angestellte nicht den Status eines Beamten im Staatsrechtlichen Sinn. Durch die DO wird lediglich die sinngemäße Anwendung beamtenrechtlicher Vorschriften auf ein privat-rechtliches Rechtsverhältnis vollzogen (RGZ 71, 236; 114, 22, 25; 114, 112, 115; 117, 415, 417; RAG, ARS 5, 421, 425; 7, 28; 16, 410, 412; BSG 2, 53, 56 ff; BAG 2, 81, 82 ff; Brackmann, aaO, S. 168 f bis h mit umfangreichen Nachweisen; Lauterbach, aaO, Anm. 4 b zu § 690 RVO; Berenskötter, Die Zulässigkeit der hoheitlichen Gestaltung von Arbeitsverhältnissen des öffentlichen Dienstes, dargestellt am Beispiel des Dienstordnungsrechts der Krankenkassen und der Berufsgenossenschaften und des § 13 AZO, Würzburg, 1969, S. 64 ff).
Da die gesetzlichen Vorschriften den in der DO als einer nachrangigen Rechtsquelle getroffenen Regelungen vorgehen, war zunächst zu prüfen, ob der von der Beklagten beanstandete Vorstandsbeschluß mit vorrangigen Rechtsnormen vereinbar ist. Bei der Klägerin handelt es sich um einen bundesunmittelbaren Versicherungsträger. Deshalb ist maßgeblich, ob die vom Vorstand der Klägerin erlassene Entscheidung Bundesrecht verletzt. Indessen hinderten weder die allgemeinen besoldungsrechtlichen Vorschriften des Bundes noch dessen besondere Gesetze über Weihnachts- und Sonderzuwendungen die Klägerin im Jahre 1965 daran, ihren Bediensteten ein ganzes Monatsgehalt als Weihnachtszuwendung zu gewähren.
Nach Art. 73 Nr. 8 GG steht dem Bund die ausschließliche Gesetzgebung zur Regelung der Rechtsverhältnisse der im Dienst des Bundes und der bundesunmittelbaren Körperschaften des öffentlichen Rechts stehenden Personen zu. Der Bund hat indessen außer den Rechtsverhältnissen der unmittelbar in seinem Dienst stehenden Personen durch das BBG lediglich die Rechtsverhältnisse auch der mittelbaren Bundesbeamten (Beamte der bundesunmittelbaren Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts - § 2 BBG -) geregelt. Von seiner weitergehenden Kompetenz hat er selbst nach der Änderung des Art. 75 GG durch Art. 1 Nr. 2 Buchst. c des 22. Gesetzes zur Änderung des GG vom 12. Mai 1969 (BGBl I S. 363) keinen Gebrauch gemacht, obwohl diese Grundgesetzänderung der Verwirklichung der Bestrebungen, eine Vereinheitlichung der Rechtsverhältnisse des öffentlichen Dienstes in Bund und Ländern zu erreichen, dienen soll.
Bis zu dieser Verfassungsänderung hatte der Bund nach Art. 75 Abs. 1 Nr. 1 GG hinsichtlich der Rechtsverhältnisse der im öffentlichen Dienst der Länder, Gemeinden und anderen Körperschaften des öffentlichen Rechts stehenden Personen nur die Kompetenz zum Erlaß von Rahmenvorschriften in den Grenzen, welche das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 1. Dezember 1954 (BVerfG 4, 115) aufgezeigt hatte. Das Bundesverfassungsgericht hat, ausgehend vom föderalistischen Staatsaufbau der Bundesrepublik, diese Norm dahin ausgelegt, daß Rahmenvorschriften des Bundes dem Landesgesetzgeber Raum für politische Willensentscheidungen in der sachlichen Rechtsgestaltung übrig lassen müßten und ihn nicht darauf beschränken dürften, nur zwischen vorgegebenen rechtlichen Möglichkeiten zu wählen; bundesrechtliche Vorschriften, welche für die Besoldung der Landesbeamten Höchstbeträge unter Bezugnahme auf ein lückenloses und bindendes Besoldungssystem festsetzten, würden die Schranken der Rahmengesetzgebungsbefugnis des Bundes überschreiten. Nach dem neuen Absatz 2 des Artikel 75 GG können Rahmenvorschriften nach Abs. 1 Nr. 1 auch einheitliche Maßstäbe für den Aufbau und die Bemessung der Besoldung einschließlich der Bewertung der Ämter sowie Mindest- und Höchstbeträge vorsehen. Rahmenvorschriften aufgrund dieser Verfassungsnorm bedürften allerdings der Zustimmung des Bundesrats (Art. 75 Abs. 2 Satz 1 GG). Diese ist ferner erforderlich, wenn der Bund in den für seine Bediensteten (einschließlich der Bediensteten der bundesunmittelbaren Körperschaften des öffentlichen Rechts) geschaffenen Regelungen von diesen Rahmenvorschriften abweichen will (Art. 75 Abs. 2 Satz 2 GG). Von dieser somit durch ein System gegenseitiger Bindung gekennzeichneten erweiterten Rahmenkompetenz hat der Bundesgesetzgeber bei Erlass des Zweiten Besoldungsneuregelungsgesetzes vom 14. Mai 1969 (BGBl I S. 365) aber nur insofern Gebrauch gemacht, als er die Vorschriften des Kap. III des BBesG (Rahmenvorschriften) neu gefaßt hat. Diese beziehen sich jedoch allein auf die Beamten der Länder, Gemeinden, Gemeindeverbände und übrigen Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts.
Die besonderen vom Bund über die Gewährung von Weihnachts- und Sonderzuwendungen erlassenen Gesetze erstrecken sich ebenfalls nur auf die Bundesbeamten. Weder das Gesetz über die Gewährung von Weihnachtszuwendungen vom 16. April 1964 (BGBl I S. 278) noch das Gesetz über die Gewährung einer jährlichen Sonderzuwendung vom 15. Juli 1965 (BGBl I S. 609) enthalten eine Vorschrift, daß sie auch für die DO- und Tarif-Angestellten im öffentlichen Dienst gelten.
Angleichungsvorschriften aus der Zeit vor 1945, durch die das Dienstrecht der Sozialversicherungsträger dem Recht der Reichsbeamten angeglichen worden und nach denen es den Versicherungsträgern ausdrücklich verboten war, ihren Bediensteten höhere Leistungen als den Reichsbeamten zu gewähren (vgl. AN 1940, 348; 1942, 244, 246), stehen dem beanstandeten Vorstandsbeschluß nicht entgegen. Diese Vorschriften waren gekennzeichnet durch die Entwicklung des Deutschen Reichs zum Einheitsstaat (Näheres s. BVerfG 4, 115, 124 ff). Diese fand in der Einschränkung und schließlichen Beseitigung des Selbstverwaltungsrechts der Sozialversicherungsträger sowie deren Unterstellung unter die uneingeschränkte Weisungsbefugnis der obersten Reichsbehörde ihren Ausdruck (Abschnitt V Abs. 1 des Erlasses über die Vereinfachung der Verwaltung vom 28. August 1939 - RGBl I S. 1535). Dem entsprach ferner eine völlige Angleichung der in den verschiedenen Zweigen des öffentlichen Dienstes beschäftigten Gruppen von Bediensteten (s. im einzelnen Brackmann, aaO, S. 224 ff, 166 c; Valentini, BG 1961, 337 ff; Lauterbach, Gesetzliche Unfallversicherung, 2. Aufl., S. 206 ff). Nach 1945 und im Zuge der allmählichen Wiederherstellung des Selbstverwaltungsrechts der Sozialversicherungsträger sind diese wieder dazu übergegangen, ihren Bediensteten Weihnachtszuwendungen zu gewähren, obwohl die Bundesbeamten keine Zuwendungen dieser Art erhielten. Durch die vor 1945 erlassenen Angleichungsvorschriften waren sie daran nicht gehindert, weil diese jedenfalls für den Bereich der bundesunmittelbaren Versicherungsträger durch die Rechtsentwicklung überholt sind (BVerfG 4, 115; BSG, BG 1961, 220; Lauterbach, Unfallversicherung, 2. Aufl., S. 212).
Die Beklagte hat allerdings zum Ausdruck gebracht, daß in der öffentlichen Verwaltung, zu der die Sozialversicherungsträger gehören, eine personalpolitische Stabilität gewahrt werden müsse, diese aber nicht erreicht werden könne, wenn Sozialversicherungsträger je nach ihrer wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit versuchten, durch besondere finanzielle Anreize Bedienstete an sich zu ziehen oder zu halten. Auch das Bundessozialgericht (BSG 23, 206, 209) und das Bundesverwaltungsgericht (BVerwGE 18, 135, 141) haben ausgeführt, daß im öffentlichen Dienst auf eine gewisse Stabilität und Homogenität Bedacht zu nehmen sei. Eines Eingehens auf die vielfältigen Bestrebungen, das Recht des öffentlichen Dienstes in Bund und Ländern, welches infolge der Nachkriegsverhältnisse eine unterschiedliche Entwicklung genommen hat, anzugleichen, bedarf es indessen vorliegendenfalls nicht, weil - abgesehen von den mittelbaren Bundesbeamten - der Bundesgesetzgeber von seiner Befugnis, das Dienstrecht der bundesunmittelbaren Versicherungsträger zu regeln, bisher keinen Gebrauch gemacht hat.
Die §§ 690 ff RVO überlassen es den Selbstverwaltungsorganen der Versicherungsträger, die allgemeinen Anstellungsbedingungen und Rechtsverhältnisse ihrer Angestellten zu regeln, und zwar angemessen (§ 690 Abs. 1 RVO). Damit ist kraft Gesetzes den Organen der Selbstverwaltung ein gewisser Spielraum eingeräumt. Die aus dem Selbstverwaltungsrecht sich ergebende Befugnis zur autonomen Rechtssetzung bedeutet, daß die Klägerin mangels einschränkender Normen des Bundesrechts - allerdings vorbehaltlich des § 700 Abs. 2 RVO und des noch zu erörternden Grundsatzes der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit - nicht gehindert wäre, in ihrer DO die Gewährung von Weihnachtszuwendungen ausdrücklich vorzusehen. Die Klägerin gewährt, wie alle gewerblichen BGen, ihren Bediensteten Leistungen dieser Art bereits seit Jahrzehnten. Davon hat sie nur während der Zeit abgesehen, als sie durch die o. a. Angleichungsvorschriften daran gehindert war. Von der Gewährung von Weihnachtszuwendungen ist sie - ebensowenig wie die anderen Unfallversicherungsträger - auch nicht abgegangen, als das BVA mit Verfügung vom 9. August 1967 das Muster einer DO für die Angestellten der BGen (abgedruckt bei Lauterbach, aaO, Anhang Nr. 24) erließ, obwohl dieses keine Bestimmungen über Weihnachtszuwendungen enthält. Insoweit ist auch keine Änderung eingetreten, als das BVA sich später mit einem abgewandelten Muster einer DO einverstanden erklärte (Näheres s. Lauterbach aaO, Anhang 24 a). Bei Erlaß ihrer DOen vom 1. Januar 1958 und 1. Juli 1965, welchen das jeweils zugelassene Muster einer DO zugrundeliegt, hat sich die Klägerin nicht ihrer Befugnis begeben, weiterhin Weihnachtszuwendungen zu gewähren. Das BVA hat seinerzeit gegenüber Trägern und Verbänden der gesetzlichen Unfallversicherung wiederholt zum Ausdruck gebracht, daß die Gewährung solcher Leistungen auch in Zukunft nicht ausgeschlossen sei, obwohl ausdrückliche Bestimmungen über Weihnachtszuwendungen in die von ihr herausgegebenen Muster einer DO nicht aufgenommen worden waren. Angesichts dieser übereinstimmenden Willensbildung der bei der Aufstellung der DO der Klägerin mitwirkenden Beteiligten ist es ohne rechtliche Bedeutung, daß die Beklagte ihre Rechtsmeinung änderte, als der Bund durch Sondergesetze seinen Beamten Weihnachtszuwendungen gewährte, welche jedoch nicht so noch waren wie die von den gewerblichen BGen seinerzeit gezahlten Weihnachtszuwendungen. Ebensowenig ist entscheidend, ob der Wortlaut beider von der Beklagten erlassenen Muster einer DO eine andere als die zunächst auch von der Beklagten für rechtens gehaltenen Auslegung zuläßt; diese Muster haben - im Gegensatz zu der vom Reichsarbeitsminister am 27. September 1940 erlassenen Muster-DO (AN S. 348) - für den Versicherungsträger keine bindende Wirkung (Brackmann, aaO, S. 166 d ff; Valentini, aaO, S. 339).
Der aus der Entstehungsgeschichte der DO der Klägerin eindeutig erkennbare objektivierte Wille des Normgebers ist nicht nur für die Beurteilung der insgesamt in der DO getroffenen Regelungen von Bedeutung; er darf auch bei der Auslegung ihrer einzelnen Bestimmungen nicht unberücksichtigt bleiben. Unter Beachtung der in Rechtsprechung und Schrifttum für die Rechtsauslegung entwickelten Grundsätze (BVerfG 1, 299, 312; 10, 234, 244; 11, 126, 130 ff; BSG 23, 275, 276; 30, 64, 65 ff; Brackmann, aaO, S. 190 p I/IV mit weiteren Nachweisen) ergibt eine Auslegung der §§ 5 und 6 der DO der Klägerin, daß diese sich in diesen Bestimmungen nicht speziellen Bindungen an das Bundesbeamtenrecht unterworfen hat, soweit es sich um Weihnachtszuwendungen handelt.
Die in § 5 DO verwendeten Begriffe „Besoldung“ und „Dienstbezüge“ sind, ähnlich wie schon in § 3 der bereits erwähnten Muster-DO vom 27. September 1940, nicht anders auszulegen als im BBesG. § 5 Abs. 1 verweist hinsichtlich des Besoldungsdienstalters und der Höhe der Dienstbezüge auf die jeweiligen Vorschriften für Bundesbeamte. Er nimmt damit auf Begriffe Bezug, welche im BBesG näher erläutert sind. Nichts anderes gilt für die Absätze 2 und 3 des § 5, welche insoweit besondere Regelungen treffen. Die Meinung der Beklagten, § 5 DO gehe von eigenständigen Begriffen „Besoldung“ und „Dienstbezüge“ aus und beziehe sich deshalb auch auf mit Rechtsanspruch ausgestattete Leistungen, welche für die Bundesbeamten außerhalb des BBesG geregelt seien, berücksichtigt nicht genügend, daß - unterstellt man die Richtigkeit dieser Ansicht - folglich in den vom BVA erlassenen Mustern einer DO Ansprüche auf Beihilfen, Unterstützungen, Reisekosten, Aufwandsentschädigung und Zählgeld nicht, wie geschehen, in § 6 und § 8, sondern im § 5 hätten geregelt werden müssen.
Der Meinung der Beklagten steht ferner entgegen, daß die Weihnachts- und Sonderzuwendungen, auf welche die Bundesbeamten kraft besonderer Gesetze einen Rechtsanspruch haben, kein Bestandteil der Beamtenbesoldung sind. Sowohl die Entstehungsgeschichte dieser Gesetze als auch ihre Systematik sprechen für einen selbständigen Charakter dieser Leistungen. Bereits die erste Gesetzesinitiative zur Gewährung von Weihnachtszuwendungen an die Bundesbeamten (Antrag der Fraktion der SPD: Entwurf eines Gesetzes zur Ergänzung des BBG; BT-Drucksache IV/1495) richtete sich nicht auf eine Erweiterung des Anspruchs auf die Dienstbezüge. Spätere Bemühungen, die Weihnachts- und Sonderzuwendungen zu einem Bestandteil der Besoldung auszugestalten, hatten keinen Erfolg (BT-Drucksache IV/2754, IV/3282 S. 2). Die Eigenständigkeit des Anspruchs auf die Weihnachts- und Sonderzuwendungen zeigt sich überdies in den normierten besonderen Voraussetzungen sowie in der Ausgestaltung dieser Leistungen. Dadurch, daß in dem Gesetz über Weihnachtszuwendungen die Gewährung der Leistung davon abhängig war, daß mindestens für einen Teil des Monats Dezember ein Anspruch auf „Dienstbezüge“ bestand, war klargestellt, daß die Weihnachtszuwendung selbst kein Dienstbezug war. Das Gesetz über die Gewährung einer jährlichen Sonderzuwendung bezeichnet diese im § 1 als eine Zuwendung besonderer Art. Sie ist, in Abweichung von der für Dienstbezüge geltenden Regelungen des § 3 BBesG, an die Erfüllung zusätzlicher Voraussetzungen geknüpft, welche sich sowohl auf die Vergangenheit (§ 3 Abs. 1 Nr. 1 und 2) als auch auf die Zukunft beziehen (§ 3 Abs. 1 Nr. 3). In § 5 Abs. 3 werden die Sonderzuwendungen ebenfalls deutlich von den Dienstbezügen abgegrenzt.
Der Beklagten ist allerdings einzuräumen, daß der Begriff „Dienstbezüge“ nicht in sämtlichen beamtenrechtlichen Vorschriften dieselbe Bedeutung hat. So ist er in den §§ 87 ff BBG entsprechend der besonderen Zwecksetzung dieser Vorschriften weit auszulegen; er umfaßt hier alle Leistungen aus dem Dienstverhältnis, somit auch Beihilfen und Unterstützungen sowie Sonderzuwendungen. Diese weite Auslegung findet sich jedoch nur im Zusammenhang mit Vorschriften des BBG. Für den Bereich des Besoldungsrechts, auf den § 5 Abs. 1 DO verweist, gilt dagegen die Legaldefinition des § 2 Abs. 1 BBesG. Unter den dort bezeichneten Dienstbezügen sind Weihnachtszuwendungen nicht aufgeführt.
Das Bundesarbeitsgericht (BAG) hat allerdings entschieden, daß DO-Angestellten gewährte Weihnachtsgratifikationen als regelmäßig wiederkehrende Leistungen, auf die ein Rechtsanspruch bestehe, Dienstbezüge im Sinne der DO seien und es unerheblich sei, daß nach dem Beamtenbesoldungsrecht Weihnachtszuwendungen nicht dazu gehörten (AP Nr. 9 zu § 611 BGB - DO-Angestellte). Das Bundessozialgericht (BSG) hat die Eigenschaft von Dienstbezügen bei Weihnachtsgratifikationen, welche von einer Krankenkasse nur für ein Jahr bewilligt worden waren, unter Hinweis darauf verneint, daß wiederkehrende Leistungen in den Besoldungsplan aufgenommen worden müßten (BSG 8, 291, 297). Diese Entscheidungen konnten jedoch die spätere Rechtsentwicklung nicht berücksichtigen, durch welche die Weihnachts- und Sonderzuwendungen der Bundesbeamten als eigenständige neben den Dienstbezügen stehende Leistungen ausgestaltet worden sind. Das BAG hat zwar im Urteil vom 27. Oktober 1966 (AP Nr. 26 zu § 611 BGB - DO-Angestellte) an seiner früheren Entscheidung mit der Begründung festgehalten, daß die Verweisung in der DO auf die Dienstbezüge der Beamten eine Angleichung der beamtenrechtlichen Stellung der DO-Angestellten auch hinsichtlich der Art der zu gewährenden Dienstbezüge bedeute. Den Entscheidungen des BAG liegen jedoch Normen zugrunde (DO der Saarknappschaft vom 12. Mai 1947 und 3. Januar 1950), welche auf die - Abweichungen grundsätzlich ausschließende - Muster-DO vom 27. September 1940 zurückgehen. Demgegenüber wollten die bei der Aufstellung der DO der Klägerin mitwirkenden Beteiligten hinsichtlich der Weihnachtszuwendungen nicht das jeweils für die Bundesbeamten geltende Recht übernehmen. Dies zwingt nach der Auffassung des erkennenden Senats dazu, im vorliegenden Rechtsstreit von einem anderen Normgehalt der DO auszugehen.
Die Übereinstimmung der in § 5 DO und in § 2 Abs. 1 BBesG verwendeten Rechtsbegriffe ist nicht dadurch aufgehoben worden, daß der Vorstand der Klägerin in dem - von der Beklagten beanstandeten - Beschluß annimmt, die DO-Angestellten der Klägerin hätten nach § 5 Abs. 1 DO einen Anspruch auf die den Bundesbeamten kraft Gesetzes zustehende Sonderzuwendung. Die Frage, ob nach dem Arbeitsrecht ein Anspruch auf die regelmäßige Gewährung einer Weihnachtszuwendung vorliegt, welche Gegenstand der o. a. Entscheidungen des BAG gewesen ist, braucht hier nicht entschieden zu werden. Im vorliegenden Rechtsstreit geht es darum, ob die Klägerin gehindert ist, ihren Bediensteten eine höhere Weihnachtszuwendung als 75 v. H. eines Monatsentgelts zu gewähren. Die Entscheidung dieser Frage wird nicht dadurch berührt, daß die Klägerin meint, ihre DO-Angestellten könnten einen Teil der ihnen zugedachten Weihnachtszuwendung in sinngemäßer Anwendung der für die Bundesbeamten geltenden gesetzlichen Regelung beanspruchen.
Entgegen der Ansicht der Beklagten ist die Klägerin bei der Entscheidung über die Gewährung von Weihnachtszuwendungen an ihre DO-Angestellten auch nicht durch § 6 Abs. 1 ihrer DO an das für die Bundesbeamten jeweils geltende Recht gebunden. Nach dieser Bestimmung, welcher das von der Aufsichtsbehörde zugelassene geänderte Muster einer DO zugrundeliegt (s. Lauterbach, aaO, Anhang Nr. 24 a), finden auf die Rechtsverhältnisse der DO-Angestellten die Vorschriften des Bundesbeamtenrechts über die Dienstpflichten der Beamten, Versetzung, Urlaub, Fürsorge (insbesondere Unfallfürsorge, Beihilfen, Unterstützungen, Gehaltsvorschüsse), Reise- und Umzugskosten-Vergütungen, Entlassung, Eintritt und Versetzung in den Ruhestand, Ruhegehalt und Hinterbliebenenversorgung, Weiterzahlung der Dienst- und Versorgungsbezüge im Falle einer Krankheit sowie die Arbeitszeit Anwendung. Hier handelt es sich um einzeln aufgezählte Sachgebiete, welche im wesentlichen im BBG und dazu erlassenen Gesetzen (s. z. B. hinsichtlich der Geldleistungen §§ 80 a, 88 BBG) und nicht im BBesG geregelt sind. Weihnachtszuwendungen werden daher auch nicht durch § 6 Abs. 1 DO, welcher bei den hier bezeichneten Geldleistungen überdies keine lückenlose Bindung an das BBG schaffen wollte (s. §§ 6 Abs. 2, 7, S DO), erfaßt.
Die Beklagte kann schließlich ihre Aufsichtsanordnung nicht damit rechtfertigen, daß die Gewährung von Weihnachtszuwendungen in der beschlossenen Höhe gegen das Gebot der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit verstoße.
Es kann dahinstehen, ob, wie die Beklagte meint, dieser auf die Bewirtschaftung der Haushaltsmittel der Klägerin anzuwendende Grundsatz aus § 1 des - im Gesetz zur Erhaltung und Hebung der Kaufkraft vom 24. März 1934 (RGBl I S. 235) enthaltenen - „Beiträgegesetzes“ (zur Regelung der „Finanzgebarung der juristischen Personen des öffentlichen Rechts“ u. ä.) herzuleiten ist. Abgesehen davon, daß gegen die Weitergeltung dieser Vorschrift nach 1945 Bedenken erhoben worden sind (Kollmann, Bayer. VerwBl. 1957, 105, 107) und sie durch § 119 Abs. 2 Nr. 2 der Bundeshaushaltsordnung (BHO) vom 19. August 1969 (BGBl I S. 1284) aufgehoben worden ist, gilt das Gebot einer wirtschaftlichen und sparsamen Mittelverwendung (vgl. § 26 Abs. 1 RHO; §§ 7 Abs. 1, 34 Abs. 2 BHO; §§ 6 Abs. 1, 19 Abs. 2 des Haushaltsgrundsätzegesetzes vom 19. August 1969) wegen seiner überragenden und grundsätzlichen Bedeutung für/die öffentliche Finanzwirtschaft nach der Auffassung des erkennenden Senats auch in den Bereichen der öffentlichen Verwaltung, in denen seine Beachtung nicht ausdrücklich vorgeschrieben ist. In der gesetzlichen Unfallversicherung hat es in den §§ 25 ff, 724, 752 ff seinen Niederschlag gefunden.
Die Aufsichtsbehörde hat im Rahmen ihres Aufsichtsrechts sicherzustellen, daß dieses Gebot durch die Versicherungsträger eingehalten wird. Hierbei entsteht ein natürliches Spannungsfeld zwischen den Befugnissen der Aufsichtsbehörde und der dem Selbstverwaltungsrecht der Versicherungsträger immanenten Personal- und Finanzhoheit. Eine den Bedürfnissen der Praxis gerecht werdende Lösung bietet sich nach der Auffassung des erkennenden Senats dahin, daß die Aufsichtsbehörde zum Einschreiten nur berechtigt, aber auch verpflichtet ist, wenn die Ausgaben des Versicherungsträgers nicht mehr im Rahmen vernünftigen Verwaltungshandelns liegen (RVA, AN 1925, 328; BSG - SozR Nr. 1 zu § 363 RVO; Brackmann, aaO, S. 201). Dies ist allerdings nicht schon, wie die Beklagte meint, der Fall, wenn die Grenzen des Notwendigen nicht eingehalten sind, was nach Ansicht der Beklagten schlechthin zutreffen soll, wenn ein Versicherungsträger höhere Weihnachtszuwendungen gewährt als der Bund seinen Beamten zugesteht. Eine derartige schematische Betrachtungsweise würde den bei der einzelnen Körperschaft des öffentlichen Rechts gegebenen Verhältnissen nicht Rechnung tragen und deshalb zu Unbilligkeiten führen können (vgl. z. B. die von der Beklagten zitierte Entscheidung des Bayer. LSG vom 17. Dezember 1969, veröffentlicht in Breithaupt 1970, 552: Eine Krankenkasse war infolge ihrer angespannten Finanzlage genötigt, den Beitragssatz um ein ganzes Prozent auf den Höchstsatz von 11 v. H. zu erhöhen). Eine Rechtsschranke für die Ausübung des Selbstverwaltungsrechts ergibt sich auch aus der Notwendigkeit, Rücksicht auf die Besoldungsverhältnisse im gesamten öffentlichen Dienst zu nehmen (BVerfG 4, 115, 140; BSG 23, 206, 209; BVerwG 18, 135, 140). Die den Versicherungsträgern somit gezogene Grenze war nach der Auffassung des erkennenden Senats im Falle der Klägerin mit der Erhöhung der Weihnachtszuwendungen auf ein volles Monatsgehalt indessen noch nicht überschritten.
Der beanstandete Beschluß des Vorstandes der Klägerin ist sonach nicht rechtswidrig. Daher war auf die Revision der Klägerin unter Änderung der Urteile der Vorinstanzen die angefochtene Aufsichtsanordnung in vollem Umfang aufzuheben. Die Revision der Beklagten war infolgedessen als unbegründet zurückzuweisen.
Eine Kostenentscheidung war nicht zu treffen (§ 193 Abs. 4 SGG).
Fundstellen