BFH Beschluss vom 24.10.1989 - VII R 44/88 (NV)

Entscheidungsstichwort (Thema)

Zusatzabgabe für ohne gültige Lizenz eingeführte Champignonkonserven

Leitsatz (NV)

Der BFH legte dem EuGH folgende Fragen zur Vorabentscheidung vor:

1. Ist der Zusatzbetrag nach Art. 1 VO Nr. 796/81 bzw. nach Art. 1 VO Nr. 1755/81 auch für Champignonkonserven zu erheben, die ohne gültige Einfuhrlizenz zum freien Verkehr abgefertigt worden sind?

2. Wird die Frage 1 bejaht: Sind die VO Nr. 796/81 und Nr. 1755/81 gültig, insbesondere hinsichtlich der Festsetzung der Höhe des Zusatzbetrages?

Normenkette

EWGV 796/81 Art. 1; EWGV 1755/81 Art. 1

Tatbestand

Die Klägerin und Revisionsbeklagte (Klägerin) beantragte im Rahmen des ihr bewilligten vereinfachten Zollverfahrens in der Zeit vom . . . Juni bis . . . Juli 1981 die Abfertigung von insgesamt . . . Kartons als Champignons, wild gewachsen, in Dosen, angemeldete Waren mit einem Gewicht von . . . kg zum freien Verkehr. Das Zollamt gab den Anträgen statt. Die Sammelzollanmeldungen gingen am . . . beim Beklagten und Revisionskläger (Hauptzollamt - HZA -) ein. Die Klägerin legte jeweils Einfuhrlizenzen für Wildchampignons vor, von denen das HZA die eingeführten Mengen abschrieb. Die Eingangsabgaben setzte das HZA antragsgemäß unter Anwendung eines Zollsatzes von 23 v. H. und unter Vorbehalt der Nachprüfung fest.

Nachdem der Klägerin mitgeteilt worden war, daß ein Gutachter zum Ergebnis gekommen war, die eingeführten Waren seien Zuchtchampignons gewesen, übermittelte die Klägerin dem HZA zwei Einfuhrlizenzen, die für die Einfuhr von zubereiteten Zuchtchampignons galten. Sie waren gültig ab . . . Mai bis . . . August 1981 bzw. ab . . . Juli bis . . . September 1981. Das HZA schrieb daraufhin zunächst von der ersten Lizenz die gesamte noch offene Menge und von der zweiten Lizenz die restlichen . . . kg ab. Mit Bescheiden . . . in der Fassung der Einspruchsentscheidungen . . . forderte das HZA von der Klägerin für die Einfuhren im Juni 1981 einen Zusatzbetrag in Höhe von . . . für . . . kg und für die Einfuhren im Juli 1981 einen Zusatzbetrag in Höhe von . . . für . . . kg. Als Rechtsgrundlage bezog es sich auf die Verordnung (EWG) Nr. 1697/79 (VO Nr. 1697/79) des Rates vom 24. Juli 1979 (Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften - ABlEG - L 197/1) sowie - für die Einfuhren Juni 1981 - auf die Verordnung (EWG) Nr. 796/81 (VO Nr. 796/81) der Kommission vom 27. März 1981 (ABlEG L 82/8) und - für die Einfuhren Juli 1981 - auf die Verordnung (EWG) Nr. 1755/81 (VO Nr. 1755/81) der Kommission vom 30. Juni 1981 (ABlEG L 175/23). Zur Begründung führte das HZA aus, es seien Zuchtchampignons in Dosen eingeführt worden, bei der Einfuhr aber keine dafür gültige Lizenz vorgelegt worden. Die Abschreibung auf den nachträglich vorgelegten Einfuhrlizenzen sei nicht rechtmäßig gewesen, da die Vorlage einer Einfuhrlizenz Teil des Zollantrags und daher nachträglich unzulässig sei. Eine der beiden Lizenzen sei auch erst ab . . . Juli 1981 gültig gewesen.

Die Klage hatte Erfolg. Das Finanzgericht (FG) hob die genannten Bescheide mit folgender Begründung auf:

Es könne offenbleiben, ob die Klägerin Wild- oder Zuchtchampignons eingeführt habe. Jedenfalls sei das HZA nicht berechtigt gewesen, den Zusatzbetrag zu erheben. Denn Art. 1 VO Nr. 796/81 und Art. 1 VO Nr. 1755/81 seien nicht dahin auszulegen, daß im Fall der Einfuhr von Champignonkonserven ohne gültige Einfuhrlizenz ein Zusatzbetrag zu erheben sei, wenn die Ware in den freien Verkehr gelangt sei. Die Verordnungen sähen für nicht ordnungsmäßige Einfuhren keine Maßnahmen vor. Seien Pilzkonserven bereits zum freien Verkehr abgefertigt worden, wenn auch ohne Einfuhrlizenz, so könne der Zweck der Regelung, den Gemeinschaftsmarkt zu schützen, nicht mehr erreicht werden. Die Erhebung des Zusatzbetrages wäre nur eine Sanktion für die Verletzung einer einem Einfuhrverbot entsprechenden Maßnahme. Eine analoge Anwendung der Regelungen der beiden Verordnungen zu Lasten des Marktbürgers sei nicht möglich. Nur diese Auslegung entspreche auch dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Als angemessenes Mittel komme die Abschöpfung des Unterschiedsbetrags zwischen dem Einfuhrpreis und einem für die Gemeinschaft festgesetzten Mindestpreis in Betracht. Demgegenüber stehe der Selbstkostenpreis der Erzeuger in der Gemeinschaft als Maßstab für den Zusatzbetrag in keiner Beziehung zu dem Verhalten des Einführers, der ohne Einfuhrlizenz Champignonkonserven einführe.

Mit seiner Revision macht das HZA folgendes geltend: Die jeweiligen Artikel 1 der Verordnungen Nr. 796/81 und Nr. 1755/81 ließen als Erhebungstatbestand schon ihrem Wortlaut nach keine Einschränkung dahin zu, daß der Zusatzbetrag nur nach Vorlage einer Lizenz mit dem Vermerk über den Zusatzbetrag zu erheben sei. Diese Vorschriften sähen vielmehr für alle Mengen, die über die lizenzierten Kontingentmengen des Art. 2 hinausgehend eingeführt würden, Maßnahmen in Form der Erhebung des Zusatzbetrages vor. Diese Auslegung entspreche auch der Zielsetzung der beiden Verordnungen, die darin bestehe, den in den Erwägungsgründen genannten ernstlichen Marktstörungen zu begegnen. Das habe der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften (EuGH) mit Urteil vom 12. April 1984 Rs. 345/82 (EuGHE 1984, 1995) bestätigt. Folge man der Argumentation des FG, so dürften sämtliche Schutzzölle und sonstige der Protektion dienenden Eingangsabgaben entgegen den Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts (VO Nr. 1697/79) nicht nachträglich angefordert werden, weil sie dann die Bedeutung einer Abgabe mit strafähnlichem Charakter oder einer wirtschaftlichen Sanktion erhielten. Die Erhebung des Zusatzbetrages verstoße nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Bereits im Verfahren in EuGHE 1984, 1995 sei vorgebracht worden, die Schutzmaßnahme sei im Verhältnis zu ihrem erklärten Ziel übermäßig gewesen; der EuGH habe die Höhe des Zusatzbetrages jedoch in seinem Urteil in dieser Rechtssache nicht beanstandet. Zur lizenzrechtlichen Abfertigung habe die Klägerin zunächst eine Lizenz für Wildchampignons vorgelegt, obwohl es sich tatsächlich um Zuchtchampignons gehandelt habe. Es habe also an einer gültigen Lizenz gefehlt. Daran könnten die nachträglich vorgelegten Einfuhrlizenzen über Zuchtchampignons nichts ändern. Ihre Vorlage könne nicht zum Wegfall einer einmal entstandenen Abgabenschuld führen. Die nachträgliche Abschreibung auf den Zuchtchampignon-Lizenzen sei folglich ohne rechtliche Wirkung.

Die Klägerin hält dem im wesentlichen folgendes entgegen: Der Gerichtshof sei in seinem Urteil vom 12. April 1984 Rs. 345/82 bei der Beurteilung der Verordnung (EWG) Nr. 3429/80 (VO Nr. 3429/80) der Kommission vom 29. Dezember 1980 zum Erlaß der bei der Einfuhr von Champignonkonserven anwendbaren Schutzmaßnahmen (ABlEG L 358/66) davon ausgegangen, daß der Zusatzbetrag das mildere Mittel gegenüber dem Einfuhrverbot sei. Der Zusatzbetrag ändere jedoch seinen Charakter und seine Bedeutung total, wenn er auf Einfuhren erhoben werde, denen keine entsprechend beantragte und erteilte Lizenz zugrunde liege. Auf solche Einfuhren wirke er sich als reiner Strafzoll aus. Daß derartige Strafzölle nicht erhoben werden dürften, habe der EuGH in seinen Urteilen vom 11. Februar 1988 Rs. 77/86 und vom 5. Juli 1988 Rs. 291/86 (beide amtlich noch nicht veröffentlicht) entschieden. Nach Art. 1 der Verordnungen Nr. 796/81 und Nr. 1755/81 könne der Zusatzbetrag nur auf Mengen erhoben werden, die über die gemäß Art. 2 dieser Verordnungen festgelegten Mengen hinaus zum freien Verkehr abgefertigt würden. Ihre, der Klägerin, Einfuhren hielten sich aber offensichtlich innerhalb dieser Grenzen. Der Zusatzbetrag habe allenfalls in Höhe der Differenz zwischen den Gestehungskosten für Gemeinschaftsware und Einstandspreise der Drittlandsware festgesetzt werden dürfen. Das hätte differenzierend auch unter Berücksichtigung unterschiedlicher Qualitäten geschehen müssen. Die Produktionskosten der Gemeinschaftsware hätten im Jahre 1981 die Einstandspreise chinesischer Ware zum Teil unterschritten.

Entscheidungsgründe

Im vorliegenden Fall stellen sich Fragen nach der Auslegung und Gültigkeit der Verordnungen Nr. 796/81 und Nr. 1755/81. Der Senat ist daher nach Art. 177 Abs. 3 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft zur Einholung einer Vorabentscheidung des EuGH verpflichtet.

Das FG hat nicht festgestellt, ob Wild- oder Zuchtchampignons eingeführt worden sind, sondern entschieden, daß der Zusatzbetrag der genannten beiden Verordnungen auch dann nicht erhoben werden dürfe, wenn es sich um Zuchtchampignons gehandelt haben sollte. Der vorlegende Senat als Revisionsgericht hat daher für seine Entscheidung zu unterstellen, daß die eingeführten Waren Zuchtchampignons waren. Nur wenn er zum Ergebnis käme, daß unter dieser Voraussetzung die Klägerin den Zusatzbetrag zu zahlen hätte, könnte er die Vorentscheidung aufheben und die Sache zur Entscheidung der Frage an das FG zurückverweisen, ob die Klägerin Wildchampignons eingeführt hat und in diesem Fall der Zusatzbetrag nicht zu zahlen ist.

Zu Frage 1:

Nach Auffassung des FG sehen die Verordnungen Nr. 796/81 und Nr. 1755/81 keine Maßnahmen für nicht ordnungsmäßige Einfuhren vor. Der Senat vermag dem nicht zu folgen. Wortlaut und Zielsetzung der Verordnungen sprechen dafür, daß der Zusatzbetrag auch zu erheben ist, wenn Champignonkonserven nicht ordnungsgemäß, d. h. z. B. ohne gültige Einfuhrlizenz, zum freien Verkehr abgefertigt worden sind.

Nach den gleichlautenden Artikeln 1 der beiden Verordnungen wird der Zusatzbetrag erhoben auf Champignonkonserven (bzw. Zuchtpilzkonserven) der Tarifst. 20.02 A des Gemeinsamen Zolltarifs (GZT) - die Voraussetzungen der Ausnahmeregelung des jeweiligen Art. 3 der beiden Verordnungen sind hier nicht erfüllt -, ,,die in der Gemeinschaft über die gemäß Artikel 2 Absätze 1 und 3 festgelegten Mengen hinaus zum freien Verkehr abgefertigt werden". Der Zusatzbetrag bleibt also nur unerhoben für die Warenmengen, für die Lizenzen nach Art. 2 Abs. 1 (Ausstellung nach Referenzmengen) bzw. nach Art. 2 Abs. 3 (Newcomer) ausgestellt worden sind. Dazu gehören die eingeführten Waren - unterstellt, sie sind Zuchtchampignons - nicht, da die Klägerin Lizenzen i. S. von Art. 2 Absätze 1 und 3 für solche Waren nicht spätestens mit dem Antrag auf Abfertigung vorgelegt hat. Dagegen spricht nicht, daß nach dem gleichlautenden Art. 4 der beiden Verordnungen Einfuhrlizenzen, die über die in Art. 2 genannten Mengen hinaus ausgestellt worden sind, einen besonderen Vermerk über den zu erhebenden Zusatzbetrag enthalten mußten. Das ist nur eine Regelung für die Lizenzerteilung. Sie ändert nichts daran, daß Art. 1 der beiden Verordnungen die Erhebung des Zusatzbetrages nur davon abhängig macht, daß es sich nicht um Waren handelt, für die nach Art. 2 Absätze 1 und 3 eine Lizenz ausgestellt worden ist.

Das FG argumentiert, im Fall einer nicht ordnungsmäßigen Abfertigung zum freien Verkehr bedürfe es der Erhebung des Zusatzbetrages nicht; denn diese Erhebung könne zum Schutz des Gemeinschaftsmarktes - auf dem sich diese Waren unwiderruflich befinden - nichts mehr beitragen. Wäre diese Argumentation richtig, so müßte sie auf jede dem Schutz der Gemeinschaftswirtschaft dienende Eingangsabgabe, also auch z. B. auf die Zölle, angewendet werden. Das Gemeinschaftsrecht geht aber im Gegenteil vom Prinzip der Nachentrichtung zu Unrecht nicht erhobener Eingangsabgaben aus (vgl. Art. 1 VO Nr. 1697/79). Dieses Prinzip ist auch ein Gebot des Gleichheitssatzes; die Belastung mit Eingangsabgaben muß grundsätzlich gleichhoch sein, gleichgültig zu welchem Zeitpunkt die richtige Höhe der Eingangsabgaben festgestellt worden ist. In einer solchen Nacherhebung kann daher nicht etwa eine unzulässige Bestrafung gesehen werden, wie das FG annimmt. Ohne die grundsätzliche Pflicht zur Nachentrichtung nicht erhoben gebliebener Eingangsabgaben wären auch Umgehungen der Schutzmaßnahmen möglich. Das zeigt deutlich der vorliegende Fall, in dem die Klägerin im Rahmen eines ihr bewilligten vereinfachten Zollverfahrens die Einfuhrlizenzen erst nach der Antragstellung und nach der Abfertigung zum freien Verkehr mit der Sammelzollanmeldung vorlegen mußte, also - folgte man der Argumentation des FG - unter keinen Umständen zur Zahlung des Zusatzbetrages hätte herangezogen werden können. Es entspricht der Zielsetzung der Verordnungen Nr. 796/81 und Nr. 1755/81 (i. V. m. der VO Nr. 1697/79), daß der Zusatzbetrag bei Erfüllung der Voraussetzungen des jeweiligen Art. 1 nacherhoben wird.

Zu Frage 2:

Dagegen neigt der Senat zur Auffassung, daß die genannten beiden Verordnungen jedenfalls insoweit ungültig sind, als sie den Zusatzbetrag auf 175 ECU bzw. 160 ECU je 100 kg festgesetzt haben.

Der Gerichtshof hat bereits mit Urteil vom 12. Juli 1984 Rs. 345/82 (EuGHE 1984, 1995) entschieden, daß sich in dem Verfahren nichts ergeben habe, was die Gültigkeit der VO Nr. 3429/80 - die im wesentlichen den genannten beiden Verordnungen, die sie abgelöst haben, entspricht - beeinträchtigen könnte. Er hat in diesem Urteil abweichend von den Schlußanträgen des Generalanwalts (EuGHE 1984, 2014) die Auffassung vertreten, die Kommission sei zum Erlaß der VO Nr. 3429/80 ermächtigt gewesen, da sie, wenn sie Schutzmaßnahmen vorsehen konnte, welche die Einfuhren aus dritten Ländern völlig unterbanden, erst recht weniger einschneidende Maßnahmen anwenden durfte. Der Senat hält diese Auffassung ungeachtet der Tatsache für richtig, daß sich bei nicht ordnungsgemäß abgewickelten Einfuhren wie im vorliegenden Fall die Regelung der VO Nr. 3429/80 bzw. ihrer beiden Nachfolgeverordnungen für die Einführer als belastender erweist als ein Einfuhrverbot. Denn es handelt sich dabei um Ausnahmefälle, die daran nichts ändern, daß die Maßnahme der VO Nr. 3429/80 und ihrer beiden Nachfolgeverordnungen jedenfalls im Regelfall weniger einschneidend war als eine völlige Unterbindung aller Einfuhren aus Drittländern.

In seinem Urteil vom 12. April 1984 Rs. 345/82 (EuGHE 1984, 1995) hat sich der EuGH allerdings nicht mit der Frage auseinandergesetzt, ob der Zusatzbetrag der Höhe nach zu beanstanden ist. Diese hat im damaligen Verfahren im Vorbringen der Beteiligten zwar eine Rolle gespielt. Der EuGH ist aber auf sie nicht eingegangen, vielleicht in der Erwägung, daß diese Frage in dem vorgelegten Fall - es ging um einen Antrag auf Erteilung einer Einfuhrlizenz ohne den Vermerk eines Zusatzbetrages - keiner Entscheidung bedurfte.

Die Festsetzung des Zusatzbetrages durch die Kommission wäre rechtswidrig, wenn sie die für die Wirksamkeit der Schutzmaßnahme notwendige Höhe überschritten hätte (vgl. EuGH-Urteil vom 11. Februar 1988 Rs. 77/86, amtlich noch nicht veröffentlicht, Absatz 22 der Gründe, in dem sich der EuGH mit dem vergleichbaren Fall der Einführung einer Ausgleichsabgabe für getrocknete Trauben zu befassen hatte). Der Zusatzbetrag sollte offenbar ungefähr den Produktionskosten für Champignonkonserven in der Gemeinschaft entsprechen, wie sich zwar nicht den Gründen der Verordnungen Nr. 3429/80, Nr. 796/81 und Nr. 1755/81 aber dem fünften Erwägungsgrund der Nachfolgeverordnung (EWG) Nr. 1796/81 (VO Nr. 1796/81) des Rates vom 30. Juni 1981 über Maßnahmen bei der Einfuhr von Zuchtpilzkonserven (ABlEG L 183/1) entnehmen läßt. Es spricht vieles für die Annahme, daß ein Zusatzbetrag in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen dem Gestehungspreis in der Gemeinschaft und dem Einfuhrpreis aus Drittländern genügt hätte, ernstliche Störungen auf dem Gemeinschaftsmarkt zu verhindern. Dies gilt um so mehr, als der Zusatzbetrag, absolut gesehen, besonders hoch festgesetzt worden ist. Im vorliegenden Fall beträgt er rund 130 (VO Nr. 796/81) bzw. 120 (VO Nr. 1755/81) Prozent des Einfuhrpreises der Waren (rd. 3,60 DM pro kg). Diese sind unabhängig davon schon einem Zoll von 23 v. H. unterworfen worden. Die Gesamtbelastung betrug also rund 140 bzw. 150 Prozent des Einfuhrpreises der Waren. Bei Anwendung der Grundsätze des Gerichtshofs in Absatz 32 seines Urteils vom 11. Februar 1988 Rs. 77/86 (vgl. auch das EuGH-Urteil vom 5. Juli 1988 Rs. 291/86, amtlich noch nicht veröffentlicht, Absatz 45 der Gründe) spricht vieles für eine Ungültigkeit der Verordnung, soweit es sich um die Höhe der Zusatzabgabe handelt.

Wenn der Gerichtshof dieser Auffassung nicht folgt, wird sich die Frage stellen, ob die Kommission bei der Festsetzung des Zusatzbetrages von richtigen Fakten ausgegangen ist, die inländischen Produktionskosten also in der Tat damals 175 bzw. 160 ECU pro 100 kg betragen haben. Die Klägerin zieht das in Zweifel.

Fundstellen

Haufe-Index 416722

BFH/NV 1990, 538