Entscheidungsstichwort (Thema)
Kommunale Vergnügungsteuern auf das Halten und Betreiben von Spielautomaten und vergleichbaren Geräten in Baden-Württemberg und Schleswig-Holstein
Leitsatz (redaktionell)
1. Die Erhebung örtlicher Verbrauch- und Aufwandsteuern ist verfassungsrechtlich grundsätzlich nicht zu beanstanden, da auch der örtliche Verbrauch und Aufwand Anknüpfungspunkt für eine Steuerbelastung sein kann.
2. Die den Ländern nach Art. 105 Abs. 2a GG originär zustehende Besteuerungskompetenz und Besteuerungsbefugnis kann der Landesgesetzgeber auf die Gemeinden übertragen (vorliegend durch § 6 Abs. 3 KAG BW und § 3 Abs. 3 KAG SH). Die Ermächtigungen müssen hinreichend bestimmt sein und Art und Intensität des Grundrechtseingriffs ausreichend begrenzen.
3. Zu den Erfordernissen an die Satzungen zur Erhebung kommunaler Aufwandsteuern.
4.Die Erhebung einer Spielautomatensteuer durch die kommunalen Satzungen genügt vorliegend ihrerseits dem Grundsatz der Tatbestandsmäßigkeit der Besteuerung und dem Verbot der Gleichartigkeit mit bundesgesetzlichen Steuern.
5. Das Gleichartigkeitsverbot des Art 105 Abs. 2a GG erfaßt die kommunalen Verbrauch- und Aufwandsteuern, zu denen auch die Vergnügungsteuer gehört, selbst dann nicht, wenn diese dieselbe Quelle wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit ausschöpfen wie Bundessteuern. Andernfalls wären die Länder an der Regelung solcher Steuern schon im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung gehindert, so daß Art 105 Abs. 2 GG entgegen der erkennbaren Intention des Verfassunggebers leerlaufen würde.
6. Zum Verhältnis der Vergnügungsteuer zur Sechsten EG-USt-Richtlinie.
Normenkette
GG Art. 105 Abs. 2 Nr. 1, Abs. 2a, Art. 12 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1, Art. 20 Abs. 3, Art. 28 Abs. 2 S. 1; KAG BW § 6 Abs. 3; KAG SH § 3 Abs. 3; AO 1977 § 3 Abs. 1 S. 1; EWGRL 388/77 Art. 33
Verfahrensgang
Tatbestand
A.
Die Verfassungsbeschwerden betreffen die Erhebung von kommunalen Vergnügungsteuern auf das Halten und Betreiben von Spielautomaten und vergleichbaren Geräten.
I.
Die Beschwerdeführer sind in der Spielautomatenbranche tätig.
1.a) Die Beschwerdeführer zu 1. und 3. sind gewerblich tätige Automatenaufsteller und bieten Spielgeräte zur Benutzung an.
b) Mit Bescheid vom 19. Mai 1983 sowie mehreren späteren Ergänzungs- und Änderungsbescheiden setzte die Stadt G. die vom Beschwerdeführer zu 1. für das Jahr 1983 zu entrichtende Vergnügungsteuer auf der Grundlage der Satzung über die Erhebung der Vergnügungsteuer der Stadt G. vom 16. Dezember 1982, in Kraft getreten am 27. Januar 1983, in Verbindung mit § 4 der Gemeindeordnung Baden-Württemberg und § 6 Abs. 3 des Kommunalabgabengesetzes Baden-Württemberg (KAG B-W) in der Fassung vom 15. Februar 1982 (GBl S. 57) in Höhe von 31.890 DM fest.
Nach § 1 Abs. 2 der Satzung unterliegt der Vergnügungsteuer die Aufstellung von Spiel-, Geschicklichkeits-, Unterhaltungs- und ähnlichen Geräten sowie Musikautomaten und ähnlichen Einrichtungen in Gaststätten, Vereins- und ähnlichen Räumen sowie an anderen der Öffentlichkeit zugänglichen Orten zu gewerblichen Zwecken. Das Halten von Musikautomaten wird mit einer Pauschalsteuer in Höhe von 30 DM, das Halten von sonstigen Geräten mit oder ohne Gewinnmöglichkeit mit einer solchen von 70 DM oder 50 DM pro Monat belegt.
c) Mit Bescheid vom 8. Februar 1994 setzte die Stadt G. die vom Beschwerdeführer zu 3. für das vierte Kalendervierteljahr 1993 zu entrichtende Vergnügungsteuer auf der Grundlage der Satzung über die Erhebung der Vergnügungsteuer der Stadt G. vom 15. Februar 1990 in der Fassung der Änderung vom 19. November 1992 in Verbindung mit § 4 der Gemeindeordnung Baden-Württemberg und in Verbindung mit §§ 2 und 6 des Kommunalabgabengesetzes Baden-Württemberg (KAG B-W) in der Fassung vom 15. Februar 1982 (GBl S. 57) in Höhe von 1.800 DM fest.
Nach § 2 Abs. 1 der Satzung unterliegt der Vergnügungsteuer die Aufstellung von Spiel-, Geschicklichkeits-, Unterhaltungs- und ähnlichen Geräten einschließlich Pool-Billard und Dartspielgeräten mit Zähleinrichtungen (Nr. 1) sowie Einrichtungen für andere Spiele mit Gewinnmöglichkeit im Sinne § 33d Gewerbeordnung, die nicht nach dem Renn-, Wett- oder Lotteriegesetz besteuert werden (Nr. 2), an für die Öffentlichkeit zugänglichen Orten.
Der Steuersatz beträgt nach § 3 für Einrichtungen und Geräte im Sinne von § 2 Abs. 1 Nr. 1 ohne Gewinnmöglichkeit, wenn das Gerät oder die Einrichtung in einer Spielhalle oder einem ähnlichen Unternehmen nach § 33i oder § 60a Abs. 3 Gewerbeordnung bereitgehalten wird, 120 DM, mit Gewinnmöglichkeit 360 DM, an allen anderen Bereitstellungsorten ohne Gewinnmöglichkeit 60 DM und mit Gewinnmöglichkeit 120 DM pro Monat.
§ 6 KAG B-W lautet:
„(1) Die Gemeinden erheben Steuern nach Maßgabe der Gesetze.
(2) …
(3) Soweit solche Gesetze nicht bestehen, können die Gemeinden örtliche Verbrauchs- und Aufwandsteuern erheben, solange und soweit sie nicht bundesgesetzlich geregelten Steuern gleichartig sind, jedoch nicht Steuern, die vom Land erhoben werden oder den Stadtkreisen und Landkreisen vorbehalten sind.”
d) Die nach erfolgloser Durchführung der Widerspruchverfahren erhobenen Klagen wurden durch Urteile des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 10. Dezember 1987 und 4. Mai 1994 abgewiesen.
§ 6 Abs. 3 KAG B-W sei hinreichend bestimmt, denn die in Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG festgelegten Bestimmtheitserfordernisse seien weder ihrem Wortlaut noch ihrem Sinn nach anwendbar. Im Hinblick auf die den Gemeinden eingeräumte Satzungsautonomie reiche es vielmehr aus, wenn die Ermächtigung zweifelsfrei erkennen lasse, welchen Gegenstand die ortsrechtliche Satzung betreffe. Dabei werde die übertragene Befugnis durch den Zweck der gemeindlichen Autonomie sowie die verfassungsrechtlichen Merkmale der Vergnügungsteuer nach Art. 105 Abs. 2a GG begrenzt. Nach der normativen Ausgestaltung in der Satzung der Stadt G. behalte die Vergnügungsteuer ihren Charakter als Bagatellsteuer mit örtlich begrenztem Wirkungskreis, die auch nicht gegen das in Art. 105 Abs. 2a GG aufgestellte Gleichartigkeitsverbot verstoße. Dieser kompetenzrechtliche Rahmen werde auch nicht durch die Höhe der Steuer im konkreten Fall verlassen, da die Abgabenlast nach den tatsächlichen Feststellungen überwälzt werden könne. Auch im Hinblick auf die Höhe der maßgeblichen Steuersätze habe die Stadt G. ihre Satzungskompetenz nicht überschritten.
Die festgelegten Steuersätze für die einzelnen Gerätearten verstießen auch nicht gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Die hauptberuflichen Fremdaufsteller könnten in der Regel trotz der Vergnügungsteuer einen Reingewinn erwirtschaften. Die Steuersätze der Stadt G. hätten daher keine „erdrosselnde Wirkung”.
Übergangsvorschriften seien nicht erforderlich gewesen, da die Verfassung nicht die bloße Erwartung auf den Fortbestand des geltenden Steuerrechts schütze und das Steuerrecht zudem die Möglichkeit von Billigkeitsentscheidungen der zuständigen Behörden bereithalte. Die Erhebung als Pauschsteuer sei durch Praktikabilitätsgründe gerechtfertigt und verstoße nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG.
e) Die Berufung der Beschwerdeführer zu 1. und 3. wurde vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg mit Urteil vom 3. November 1988 und Beschluß vom 21. März 1995 aus den Gründen des verwaltungsgerichtlichen Urteils zurückgewiesen.
f) Die Nichtzulassungsbeschwerden wurden durch Beschlüsse des Bundesverwaltungsgerichts vom 17. Juli 1989 und 18. Mai 1995 zurückgewiesen.
In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei bereits hinreichend geklärt, daß die Grundsätze, die gemäß Art. 80 Abs. 1 GG für die Übertragung rechtsetzender Gewalt an die Exekutive gelten, auf die Verleihung autonomer Satzungsgewalt an die Gemeinden nicht anwendbar seien. Hinsichtlich der Bestimmtheit der Ermächtigungsgrundlage sei nur zu fordern, daß sich aus ihr zweifelsfrei entnehmen lassen müsse, welchen Gegenstand die autonome Rechtsetzung betreffen dürfe. Diesen Grundsätzen genüge das allgemeine Steuererfindungsrecht in § 6 Abs. 3 KAG B-W.
Auch Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG sei nicht verletzt. Zwar habe die Spielautomatensteuer eine objektiv berufsregelnde Tendenz, diese schlage indessen nicht auf die Freiheit der Berufswahl durch. Mangels „erdrosselnder Wirkung” treffe die Steuer allein die Freiheit der Berufsausübung.
2.a) Die Beschwerdeführerin zu 2. betreibt die Aufstellung von Spielautomaten in E. Gaststätten.
b) Die Stadt E. hat aufgrund ihrer Satzung „über die Erhebung einer Vergnügungsteuer für das Halten von Spiel- und Geschicklichkeitsgeräten” vom 19. April 1989 in Verbindung mit § 3 Abs. 3 Kommunalabgabengesetz Schleswig-Holstein (KAG S-H) Vergnügungsteuer von je 200 DM pro Automat monatlich festgesetzt.
§ 3 Abs. 3 KAG S-H lautet:
„Die Gemeinden können eine Vergnügungssteuer für das Halten von Spiel- und Geschicklichkeitsgeräten erheben, soweit derartige Geräte nicht in Einrichtungen gehalten werden, die der Spielbankabgabe unterliegen. Im übrigen ist die Erhebung einer Vergnügungssteuer unzulässig.”
c) Die fachgerichtlichen Verfahren blieben, im wesentlichen aus den unter 1.d) und f) genannten Gründen, erfolglos.
Im übrigen wurde eine Vorlage an den Europäischen Gerichtshof wegen eines möglichen Verstoßes gegen Art. 33 der 6. Richtlinie 77/388 (EWG) vom 17. Mai 1977 abgelehnt, weil die Automatensteuer aufgrund der Erhebung als pauschalierter Steuer nicht den Charakter einer Umsatzsteuer habe, bei der es auf den Bezug zwischen Steuerhöhe und dem erzielten Umsatz des Spielgeräts ankäme.
II.
1. Mit ihren Verfassungsbeschwerden rügen die Beschwerdeführer die Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 2 Abs. 1, Art. 3, Art. 12, Art. 14, Art. 20 Abs. 3 und Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG.
2.a) Die Ermächtigungen in den jeweiligen Kommunalabgabengesetzen der betroffenen Länder seien wegen Verstoßes gegen das Erfordernis hinreichender Bestimmtheit verfassungswidrig. Zwar seien die strengen Bestimmtheitserfordernisse des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG nicht auf gesetzliche Ermächtigungen zum Erlaß gemeindlicher Satzungen anwendbar; gleichwohl ziehe der im Rechtsstaatsprinzip zum Ausdruck kommende Gedanke der Trennung von Rechtsetzung und Rechtsanwendung der Delegation von Normsetzungsbefugnissen auf die Gemeinden Grenzen.
Die Gefahr der Gewaltenkumulation gelte in besonderem Maße für die Baden-Württembergische Kommunalverfassung (sog. „Süddeutsche Ratsverfassung”), da der Gemeinderat hier eine spezifische Doppelfunktion als beschließendes und vollziehendes Organ innehabe und der Bürgermeister im Regelfall nicht kraft eigener Organbefugnis handele. Die dem Gemeinderat durch die Kommunalabgabengesetze eingeräumten Befugnisse zur Steuererhebung seien aber völlig konturenlos und deshalb eine Blankettermächtigung.
Zudem fordere die Wesentlichkeitstheorie für Satzungen, die in den Schutzbereich von Grundrechten eingreifen, daß sich Inhalt, Zweck und Ausmaß der Regelung hinreichend begrenzt aus der Ermächtigungsgrundlage ergeben. Aufgrund der mangelnden Bestimmtheit der Ermächtigungsgrundlagen in den Kommunalabgabengesetzen würden willkürliche Vergnügungsteuersätze festgelegt. Auch die unterschiedliche Höhe der Steuern zwischen verschiedenen Gemeinden würden nicht durch besondere örtliche Gegebenheiten gerechtfertigt. Zusätzliche Unsicherheit zeige sich zudem in bezug auf den Besteuerungsgegenstand, vor allem im Zusammenhang mit der Besteuerung „schädlicher Spielgeräte” „Killerautomaten”). Die Satzungsermächtigung räume den Gemeinden die Möglichkeit zu intensiven Eingriffen in die Berufswahl oder Berufsausübungsfreiheit ein, ohne die wesentlichen Grundfragen selbst zu entscheiden.
Es fehle außerdem an einer verfassungsrechtlich gebotenen Übergangsregelung, sei es hinsichtlich der (Wieder-)Einführung der Vergnügungsteuer, sei es hinsichtlich ihrer – drastischen – Erhöhung.
b) Die Vergnügungsteuersatzungen lägen auch außerhalb der durch Art. 105 Abs. 2a GG eingeräumten Kompetenz.
Bei der Besteuerung der Spielautomaten handele es sich um einen verfassungswidrigen Formenmißbrauch, da der Zweck der Einnahmeerzielung nur dem Schein nach aufrechterhalten werde, in Wahrheit jedoch die Erzielung von Einnahmen durch die Besteuerung der Spielautomaten unmöglich gemacht werden solle. Zudem handele es sich bei der Lenkungsfunktion nicht um einen verfassungsrechtlich legitimen Nebenzweck, denn zur Eindämmung des Automatengewerbes sei kompetenziell ausschließlich der Bund befugt. Das Verhältnis zwischen angeblich fiskalischem Hauptzweck und der Lenkungsnebenwirkung werde deutlich bei der exzessiven Besteuerung sog. „Gewaltspiele”.
Inhaltlich handele es sich bei der Vergnügungsteuer mangels Abwälzbarkeit nicht mehr um eine Aufwandsteuer. Gegen die vom Bundesverfassungsgericht anerkannte sog. kalkulatorische Abwälzbarkeit müsse eingewandt werden, daß der Automatenaufsteller die Steuerbelastung letztlich doch selbst tragen müsse, sein Gewinn also geschmälert werde. Die Höhe der Pauschalsteuerbeträge habe im übrigen „erdrosselnde” Wirkung.
Ein sachlicher Grund für die Ungleichbehandlung von Spielautomaten in Spielhallen und in Gaststätten sei nicht ersichtlich.
Schließlich hätte die Frage dem Europäischen Gerichtshof vorgelegt werden müssen, weil die Vergnügungsteuer europarechtlich als Umsatzsteuer zu qualifizieren sei.
Entscheidungsgründe
B.
I.
Für die Beschlußfassung über die Annahme der Verfassungsbeschwerden zur Entscheidung gelten gemäß Art. 8 des Fünften Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht vom 2. August 1993 (BGBl I S. 1442) die Vorschriften der §§ 93a bis 93d BVerfGG. Hiernach ist eine Verfassungsbeschwerde zur Entscheidung anzunehmen, soweit ihr grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung zukommt, oder wenn es zur Durchsetzung der in § 90 Abs. 1 BVerfGG genannten Rechte angezeigt ist. Beide Voraussetzungen liegen nicht vor.
Die Verfassungsbeschwerden erfüllen die Annahmevoraussetzungen des § 93a Abs. 2 BVerfGG nicht. Ihnen kommt keine grundsätzliche Bedeutung zu, da die entscheidungserheblichen verfassungsrechtlichen Fragen bereits in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geklärt sind. Die Annahme der Verfassungsbeschwerden ist auch nicht zur Durchsetzung der gerügten Grundrechte und grundrechtsgleichen Rechte angezeigt, da sie keine hinreichende Aussicht auf Erfolg haben.
Ungeachtet der Frage, inwieweit die für die direkten Steuern entwickelten grundrechtlichen Schranken (vgl. BVerfGE 87, 153 ≪169≫; 93, 121 ≪136 ff.≫) auch auf indirekte Steuern Anwendung finden, sind die beschwerdeführenden Automatenaufsteller hier allein durch eine steuerliche – mittelbare – Regelung ihrer Freiheit der Berufsausübung (vgl. BVerfGE 14, 76 ≪101≫; 31, 8 ≪32≫) betroffen.
Auch der örtliche Verbrauch und Aufwand kann Anknüpfungspunkt für eine Steuerbelastung sein. Das Grundgesetz nimmt die örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern bei der Regelung der Gesetzgebungshoheit (Art. 105 Abs. 2a GG) und der Ertragshoheit (Art. 106 Abs. 6 Satz 1 GG) in ihrer historisch gewachsenen Bedeutung auf und anerkennt sie als zulässige Form des Steuerzugriffs (vgl. BVerfGE 65, 325 ≪343≫; 93, 121 ≪134 f.≫). Die Erhebung derartiger Steuern ist im Grundgesetz vorgesehen und deshalb verfassungsrechtlich grundsätzlich nicht zu beanstanden.
II.
Nach Art. 105 Abs. 2a GG haben die Länder „die Befugnis zur Gesetzgebung über die örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern, solange und soweit sie nicht bundesgesetzlich geregelten Steuern gleichartig sind”. Diese Besteuerungskompetenz und Besteuerungsbefugnis haben die Landesgesetzgeber in Baden-Württemberg durch § 6 Abs. 3 KAG B-W und in Schleswig-Holstein durch § 3 Abs. 3 KAG S-H auf die Gemeinden übertragen. Diese Ermächtigungen sind hinreichend bestimmt (1.a). Die Satzungen der Städte G. und E. über die Erhebung von Vergnügungsteuern auf das Halten und Betreiben von Spielautomaten und vergleichbaren Geräten vom 16. Dezember 1982, vom 15. Februar 1990 in der Fassung vom 19. November 1992 sowie vom 19. April 1989 genügen dem Grundsatz der Tatbestandsmäßigkeit der Besteuerung und verstoßen nicht gegen das Gleichartigkeitsverbot (1.b). Die übertragene Steuerkompetenz zur Erhebung einer der Aufkommenserzielung dienenden Abgabe deckt auch die Lenkungswirkung der Satzung bei der Auswahl des Steuergegenstandes (2.a, b). Die Vergnügungsteuern stehen in ihrer Ausgestaltung im Einklang mit den Anforderungen des Gleichheitssatzes (2.c), der Berufsfreiheit (2.d) und des Vertrauensschutzes (3.).
1. Die Erhebung der Vergnügungsteuer stützt sich auf eine hinreichend bestimmte Ermächtigung und bleibt auch in ihrer konkreten Ausgestaltung in diesem Ermächtigungsrahmen.
a) Die Länder haben von ihrer ausschließlichen Landeszuständigkeit für die in Art. 105 Abs. 2a GG bezeichneten Steuern (vgl. BVerfGE 40, 56 ≪60 f.≫) dadurch Gebrauch gemacht, daß sie durch ihre Kommunalabgabengesetze die Gemeinden zur satzungsmäßigen Regelung dieser Steuer ermächtigt haben.
§ 6 Abs. 3 KAG B-W vom 15. Februar 1982 (GBl S. 57) bezeichnet den Gegenstand der den Kommunen zugewiesenen Besteuerungshoheit wortgleich mit Art. 105 Abs. 2a GG. Die „örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern” sind die Steuern, die Art. 105 Abs. 2 Nr. 1 GG a.F. als „mit örtlich bedingtem Wirkungskreis” definiert hatte (vgl. BVerfGE 40, 56 ≪60≫; 65, 325 ≪343≫). Die „örtliche” Steuer ist also im Steuertatbestand auf den örtlich bedingten Wirkungskreis beschränkt (vgl. BVerfGE 40, 56 ≪61≫). Auch der Tatbestand der „Verbrauch- und Aufwandsteuern” hat in der Tradition des deutschen Verfassungsrechts einen festen Inhalt gewonnen: Aufwandsteuern sind Steuern auf die in der Einkommensverwendung für den persönlichen Lebensbedarf zum Ausdruck kommende wirtschaftliche Leistungsfähigkeit. Maßgebend für den Charakter einer Steuer als Aufwandsteuer ist es, daß die in der Einkommensverwendung zum Ausdruck kommende wirtschaftliche Leistungsfähigkeit belastet werden soll (vgl. BVerfGE 65, 325 ≪346≫). Zu diesen Aufwandsteuern gehört traditionell die Spielautomatensteuer, die als Pauschsteuer auf Spiel-, Musik- und ähnliche Automaten wirtschaftlich den Aufwand des Spielers erfaßt, der sich des Automaten zu seinem Vergnügen bedient. Dabei gehört es zum herkömmlichen Bild der Vergnügungsteuer als Aufwandsteuer, daß sie steuertechnisch vom Geräteaufsteller erhoben und sodann auf den Konsumenten als Steuerträger überwälzt wird (vgl. BFH, HFR 1996, S. 822; BVerfGE 14, 76 ≪91 ff.≫; BVerfGE 31, 8 ≪19 f.≫).
In dieser durch eine gefestigte Tradition bestimmten Tatbestandlichkeit ermächtigt § 6 Abs. 3 KAG B-W die Gemeinden, die nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG grundsätzlich alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft selbst regeln dürfen (vgl. BVerfGE 79, 127 ≪150 f.≫). Die Rechtsetzung ergeht nach Art. 28 Abs. 2 GG in Form der Satzung. Die Zuweisung einer vom Grundgesetz den Ländern zugewiesenen Besteuerungsbefugnis in die kommunale Satzungsgewalt bedarf dabei nicht der für die berufsständische Satzungsautonomie geltenden (vgl. BVerfGE 33, 125 ≪158 f.≫) Bestimmtheitserfordernisse, weil bei den gemeindlichen Regeln nicht der für die berufsständischen Satzungen typische Gegensatz zwischen Allgemeininteresse und Gruppeninteresse besteht. Wohl aber bedarf die Zuweisung einer Besteuerungsbefugnis an die Gemeinden der hinreichend bestimmten Gesetzesgrundlage, die für Eingriffe in den Grundrechtsbereich vorausgesetzt werden. Der parlamentarische Gesetzgeber muß die in seine Zuständigkeit gewiesenen steuerlichen Eingriffe jedenfalls inhaltlich maßgeblich vorformen, wenn er sie nicht selbst regelt, sondern der Regelung durch kommunale Satzung überläßt. Wenn § 6 Abs. 3 KAG B-W den Gemeinden die Befugnis zur Regelung der herkömmlichen Aufwandsteuern zuweist, so läßt sich hieraus der Maßstab für die Auswahl von Steuergegenstand und Steuerpflichtigen, die Gestaltung von Bemessungsgrundlage und Steuersätzen ableiten (vgl. BVerfGE 65, 325 ≪345 ff.≫). Die Ermächtigung bleibt in der Tradition hergebrachter örtlicher Vergnügungsteuer, also der Bagatellsteuern mit örtlich begrenztem Wirkungskreis, gebunden. Damit ist zugleich Art und Intensität des Grundrechtseingriffs umgrenzt. Die Weitergabe der Besteuerungsgewalt durch § 6 Abs. 3 KAG B-W ist deshalb von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden.
Gleiches gilt für § 3 Abs. 3 KAG S-H. Diese Ermächtigungsgrundlage begrenzt die kommunale Besteuerungsgewalt auf eine „Vergnügungssteuer für das Halten von Spiel- und Geschicklichkeitsgeräten”, beschränkt die Besteuerungsbefugnis also auf eine bestimmte Art und Erhebungsform der Vergnügungsteuer. Insoweit ist Art und Intensität des Grundrechtseingriffs tatbestandlich noch deutlicher gefaßt. Der schleswig-holsteinische Gesetzgeber hat mit der Regelung des § 3 Abs. 3 KAG eine hinreichende Verantwortlichkeit für die Steuerbelastung übernommen und den gesetzlich zulässigen Grundrechtseingriff hinreichend voraussehbar begrenzt.
b) Die Erhebung der Spielautomatensteuer durch die Satzungen der Städte G. und E. genügen auch ihrerseits dem Grundsatz der Tatbestandsmäßigkeit der Besteuerung und dem Verbot der Gleichartigkeit mit bundesgesetzlichen Steuern.
aa) Wenn die Satzung der Stadt G. die Vergnügungsteuer auf die Aufstellung von Spiel-, Geschicklichkeits-, Unterhaltungs- und ähnlichen Geräten sowie Musikautomaten und ähnlichen Einrichtungen bezieht, die Satzung der Stadt E. der Vergnügungsteuer in dem „Halten von Spiel- und Geschicklichkeitsgeräten” ihren Gegenstand gibt, so nehmen diese Satzungen die Vorgaben der Ermächtigungen nach dem jeweiligen Kommunalabgabengesetz auf und verdeutlichen sie in einem bestimmten Steuergegenstand. Die Satzungen regeln sodann die Bemessungsgrundlage, den Steuerschuldner und die Steuergesetze und entsprechen insoweit den Erfordernissen der Tatbestandsbestimmtheit.
bb) Nach Art. 105 Abs. 2a GG dürfen örtliche Aufwandsteuern bundesgesetzlich geregelten Steuern nicht gleichartig sein. Dieses Gleichartigkeitsverbot des Art. 105 Abs. 2a GG erfaßt jedoch nicht die herkömmlichen örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern, selbst wenn diese dieselbe Quelle wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit ausschöpfen wie Bundessteuern. Andernfalls wären die Länder an der Regelung solcher Steuern schon im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung gehindert; Art. 105 Abs. 2 GG würde deshalb entgegen der erkennbaren Intention des Verfassunggebers leerlaufen. Die herkömmlichen örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern gelten demnach als nicht mit bundesrechtlich geregelten Steuern gleichartig im Sinne des Art. 105 Abs. 2a GG (vgl. BVerfGE 40, 52 ≪55≫; 56 ≪61 ff.≫; 69, 174 ≪183≫). Zu diesen herkömmlichen Kommunalsteuern gehört auch die Vergnügungsteuer (vgl. BVerfGE 40, 52 ≪55≫; 56 ≪64≫). Für diese Zuordnung zu den traditionellen und insofern in ihrem Fortbestand zugelassenen örtlichen Kommunalsteuern wäre es auch unerheblich, wenn man die Vergnügungsteuer – wie eine frühere Rechtsprechung (vgl. BVerfGE 14, 76 ≪90 ff.≫) – als Verbrauchsteuer qualifizieren oder aber in einer neueren systematischen Analyse als Verkehrsteuer qualifizieren würde (vgl. zu letzterem Küssner, Die Abgrenzung der Kompetenzen des Bundes und der Länder im Bereich der Steuergesetzgebung sowie der Begriff der Gleichartigkeit von Steuern, 1992, S. 339 m.w.N.).
2. Die Erhebung der Spielautomatensteuer durch die Städte G. und E. bleibt auch in der jeweiligen konkreten inhaltlichen Ausgestaltung im Rahmen der übertragenen Besteuerungsbefugnis. Die Begrenzung der kommunalen Besteuerungsgewalt auf die herkömmlichen kommunalen Steuern mit örtlich begrenztem Wirkungskreis und begrenzter Belastungsintensität schließt nicht aus, daß der kommunale Satzunggeber innerhalb dieses Rahmens die Ausgestaltung der Spielautomatensteuer verändert und fortentwickelt.
a) Nach diesen Vorgaben darf der Satzunggeber insbesondere den Lenkungszweck der Steuer deutlicher in den Vordergrund rücken und den Finanzierungszweck zurücktreten lassen.
Die Erhebung der Spielautomatensteuer dient nach den Feststellungen der Fachgerichte (auch) der Einnahmeerzielung; die Auswahl der Steuerpflichtigen und die Gestaltung der Steuersätze knüpft objektiv an die in Verbrauch und Aufwand zum Ausdruck kommende wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Betroffenen an (vgl. BVerfGE 49, 343 ≪354≫). Bei der Auswahl des Besteuerungsgegenstandes darf der Steuergesetzgeber auch weitere Ziele verfolgen (vgl. § 3 Abs. 1 Satz 1 AO). So spielen insbesondere gesundheitspolitische Lenkungsziele z.B. bei der Tabak- und Alkoholsteuer eine Rolle. Ebenso ist die Auswahl des Steuergegenstandes für die Spielautomatensteuer durch das Ziel gerechtfertigt, der Verbreitung der Spielsucht entgegenzuwirken. Das Lenkungsziel besteht dabei nicht, wie die Beschwerdeführer meinen, im Schutz des Einzelnen vor sich selbst, sondern in dem Bemühen, ein Verhalten, das Folgekosten für die Gemeinschaft verursachen kann, unattraktiver zu machen (zum Gestaltungsspielraum gesetzlicher Regelungen zur Pflege und Förderung des sozialen Lebens vgl. auch BVerfGE 59, 275 ≪279≫).
b) Die Fachgerichte haben aufgrund ihrer Sachverhaltswürdigung und ihrer Feststellungen eine übermäßig belastende Wirkung der Vergnügungsteuer verneint. Dies wird von den Beschwerdeführern nicht angegriffen. Soweit die Verfassungsbeschwerden den Tatsachenvortrag zu dieser Belastungswirkung erweitern, kann dieses Vorbringen im Rahmen einer Urteilsverfassungsbeschwerde nicht berücksichtigt werden. Die Gültigkeit einer Satzung unterliegt uneingeschränkt der Prüfung durch die Fachgerichte; insoweit beschränkt sich das Bundesverfassungsgericht auf die Kontrolle, ob die Fachgerichte bei der Wahrnehmung ihrer Prüfungs- und Verwerfungskompetenz das Grundgesetz beachtet haben.
c) Die Vergnügungsteuern stehen auch mit den Erfordernissen des steuerlichen Gleichheitssatzes (vgl. BVerfGE 84, 239 ≪268 f.≫) in Einklang. Die Steuern belasten im Ergebnis die Benutzer von Spielautomaten, deren Aufwand für das Spiel eine besondere wirtschaftliche Leistungsfähigkeit belegt. Soweit der Steuersatz für „Glücksspiele” höher ist als für andere Spielgeräte ohne Gewinnmöglichkeit, rechtfertigt sich diese Unterscheidung aus der typisierenden Erwartung, daß der Aufwand für eine Gewinnchance höher ist als derjenige für ein bloßes Spiel. Weiterhin soll die besondere Attraktivität der Gewinnspiele für die Nachfrager zur Eindämmung der Spielsucht verringert werden (vgl. BVerfGE 31, 8 ≪23≫). Soweit der Steuersatz nach dem Aufstellort – Spielhalle oder sonstiger Ort – unterschieden ist, erscheint diese Differenzierung nach Art. 3 GG zumindest zulässig. Die Spielhalle bietet in der Vielfalt und der Menge der aufgestellten Geräte einen zusätzlichen Anreiz. Zudem werden die Spielhallen regelmäßig allein um des Spieles und damit des Spielaufwandes willen aufgesucht, während bei einem Gaststättenbesuch typischerweise das Automatenspiel nur gelegentlich angenommen wird (vgl. BFH, HFR 1966, S. 822 ≪823≫).
Die Verfassungsbeschwerden boten keinen Anlaß zu der Prüfung, ob auch eine besondere Besteuerung von Gewaltspielautomaten und damit die finanzwirtschaftliche Teilhabe der öffentlichen Hand an staatlich mißbilligten Veranstaltungen gerechtfertigt ist oder ob das damit verfolgte Lenkungsziel allein mit ordnungsrechtlichen Mitteln durchgesetzt werden muß. Eine solche Besteuerung war nicht Gegenstand der zugrundeliegenden fachgerichtlichen Verfahren.
d) Die im Rahmen der übertragenen Steuerkompetenzen erhobene Spielautomatensteuer überschreitet auch nicht die nach Art. 12 Abs. 1 GG zulässige Grenze eines Eingriffs in die Berufsfreiheit.
Ein Eingriff in die Freiheit der Berufswahl wäre nur dann anzunehmen, wenn die Besteuerung es unmöglich machen würde, den gewählten Beruf ganz oder teilweise zur wirtschaftlichen Grundlage der Lebensführung zu machen (vgl. BVerfGE 31, 8 ≪29≫; 38, 61 ≪85 f.≫). Eine solche Wirkung erzielt die angegriffene Abgabe nach der Feststellung der Fachgerichte nicht (vgl. oben II. 2.b).
Als mittelbare Regelungen der Berufsausübung sind die Erhebung und Erhöhung der Steuer durch gewichtige Interessen der Allgemeinheit gerechtfertigt. Es erscheint angemessen, wenn die Allgemeinheit durch eine (höhere) Steuer an dem Aufwand für das Vergnügen des Spielens beteiligt wird, auch wenn dadurch die Rentabilitätsgrenze der Gewinnapparate herabgesetzt, die Zahl der Apparate also vermindert worden sein sollte (vgl. BVerfGE 14, 76 ≪101≫; 31, 8 ≪32≫). Hiermit kann zugleich einer Gefährdung der Nachfrage und einer Verursachung von Allgemeinlasten vorgebeugt werden (vgl. oben II.2.a).
3. Auch der Grundsatz des Vertrauensschutzes stand der (Wieder-)Einführung und der Erhöhung der Spielautomatensteuer nicht entgegen. Der Gesetzgeber hat einen weitgehenden Gestaltungsspielraum, bestehende Gesetze zu ändern und neue Pflichten zu begründen (vgl. BVerfGE 27, 375 ≪383≫). Dementsprechend darf der Bürger nur bei besonderen Vertrauenstatbeständen erwarten, daß die Gesetzeslage unverändert bestehen bleibt. Dies gilt auch für die Schaffung einer zusätzlichen Steuer (vgl. BVerfGE 30, 250 ≪269≫; 38, 61 ≪83≫) und die Änderung eines Steuertarifs (vgl. BVerfGE 13, 274 ≪278≫). Besondere Umstände, die im vorliegenden Fall zu einer anderen Beurteilung führen könnten, sind weder vorgetragen noch ersichtlich.
4. Unabhängig davon, ob die Rügen der Verletzung des Rechts auf den gesetzlichen Richter den Zulässigkeitsvoraussetzungen der Verfassungsbeschwerde genügen, ist ein solcher Verstoß nicht gegeben. Dieser wäre nur dann anzunehmen, wenn die Vorlagepflicht nach Art. 177 Abs. 3 EGV entgegen dem Objektivitätsgebot (vgl. BVerfGE 82, 159 ≪194≫) außer acht gelassen worden wäre (vgl. BVerfGE 73, 339 ≪366 ff.≫).
Art. 33 der 6. Richtlinie des Rates zur Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Umsatzsteuer vom 17. Mai 1977 ist nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs von den deutschen Gerichten direkt anwendbar (vgl. EuGH, Urteil vom 31. März 1992, EuGHE 1992, I-2217 ff.). Das Bundesverwaltungsgericht durfte davon ausgehen, daß der Inhalt dieser Regelung durch die Entscheidung des EuGH vom 3. März 1988 (Rs. 252/86, EuGHE 1988, 1343 ff.; vgl. auch Urteil vom 15. März 1989, EuGHE 1989, 787 ff. und speziell zur örtlichen Vergnügungsteuer Urteil vom 19. März 1991, EuGHE 1991, I-1385 ff.) bereits geklärt ist. In diesem Urteil hat der Europäische Gerichtshof festgestellt, daß eine Steuer, die lediglich die Bereitstellung eines Gegenstandes für die Öffentlichkeit belastet, ohne daß die durch diese Bereitstellung zu erzielenden Einnahmen tatsächlich berücksichtigt werden, nicht als Umsatzsteuer angesehen werden kann, mag die Steuerlast auch je nach Gegenstand unterschieden werden. Von dieser Auslegung ist das Bundesverwaltungsgericht offensichtlich nicht abgewichen. Denn die Annahme der Abwälzbarkeit der Steuer allein führt nach dem zitierten Urteil nicht notwendig zur Bewertung als pauschale Besteuerung der Einnahmen. Diese würde nach der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 3. März 1988 weiterhin zumindest voraussetzen, daß der Steuersatz aufgrund einer objektiven Bewertung der Einnahmen festgelegt wird, die anhand der Zahl der zu erbringenden möglichen Dienstleistungen und ihres Preises vorhersehbar sind (EuGH, a.a.O., Rn. 17). Einen solchen Zusammenhang hat das Bundesverwaltungsgericht für die Spielautomatensteuer verneint (vgl. Beschluß vom 9. September 1992, Abdruck S. 3).
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.
Fundstellen