BFH Beschluss vom 10.08.1993 - VII B 68/93 | Steuer Office Basic | Steuern

Entscheidungsstichwort (Thema)

Steuerberaterprüfung: Verfahren bei Einwendungen gegen die Bewertung von Prüfungsleistungen

Leitsatz (amtlich)

Erhebt der Kläger mit der Anfechtungsklage gegen den Bescheid über das Nichtbestehen der Steuerberaterprüfung substantiierte Einwendungen gegen die Bewertung seiner Prüfungsleistungen, so ist auf seinen Antrag die Verhandlung gemäß § 74 FGO auszusetzen zur Durchführung eines verwaltungsinternen Kontrollverfahrens (Überdenken der Prüfungsentscheidung unter Beteiligung der ursprünglichen Prüfer).

Orientierungssatz

Darstellung der Rechtsgrundsätze über das verwaltungsmäßige und gerichtliche Verfahren bei Einwendungen gegen die Bewertung berufsbezogener Prüfungsleistungen, die im Anschluß an die neuere Rechtsprechung des BVerfG vom BVerwG entwickelt worden sind. Der VII. Senat des BFH schließt sich diesen Grundsätzen auch für die in die Zuständigkeit der FG fallenden Steuerberaterprüfungen an.

Normenkette

FGO § 74; StBerG § 164a Abs. 1; AO 1977 § 349 Abs. 3 Nr. 1; GG Art. 12 Abs. 1, Art. 19 Abs. 4

Verfahrensgang

FG Baden-Württemberg (Entscheidung vom 11.01.1993; Aktenzeichen 4 K 54/91)

Tatbestand

Der Kläger und Beschwerdegegner (Kläger) hat die Steuerberaterprüfung 1990 nicht bestanden. Mit seiner beim Finanzgericht (FG) anhängigen Klage gegen die Prüfungsentscheidung wendet er sich gegen die Bewertung seiner schriftlichen Aufsichtsarbeiten (Vergabe von Punkten für die Klausurlösung); ferner rügt er Verstöße gegen allgemeingültige Bewertungsmaßstäbe und gegen das Prüfungsverfahren. Das FG setzte durch Beschluß die Verhandlung gemäß § 74 der Finanzgerichtsordnung (FGO) aus, bis der Beklagte und Beschwerdeführer (das Finanzministerium) über die vom Kläger vorgebrachten Einwendungen gegen die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Prüfungsentscheidung entschieden habe. Es vertrat unter Hinweis auf die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) vom 17.April 1991 1 BvR 419/81 und 213/83 (BVerfGE 84, 34) und 1 BvR 1529/84 und 138/87 (BVerfGE 84, 59) die Auffassung, in jedem berufsqualifizierenden Prüfungsverfahren müsse für den Prüfling die Möglichkeit bestehen, noch im Verwaltungsverfahren auf vermeintliche Irrtümer und Rechtsfehler rechtzeitig und wirkungsvoll hinzuweisen und damit ein Überdenken anstehender oder bereits getroffener Entscheidungen zu erreichen. Da bei Steuerberaterprüfungen ein außergerichtliches Rechtsbehelfsverfahren ausgeschlossen sei (§ 164a Abs.1 des Steuerberatungsgesetzes --StBerG--, § 349 Abs.3 der Abgabenordnung --AO 1977--), sei das bereits eingeleitete finanzgerichtliche Verfahren bis zum Ergehen der von der Verwaltungsbehörde nachzuholenden Entscheidung gemäß § 74 FGO auszusetzen. Wegen der Begründung des FG im einzelnen wird auf die Veröffentlichung des Beschlusses in den Entscheidungen der Finanzgerichte (EFG) 1993, 256 Bezug genommen.

Mit der Beschwerde gegen den Aussetzungsbeschluß des FG macht das Finanzministerium geltend, die Aussetzung des gerichtlichen Verfahrens sei nicht begründet. Das BVerfG habe bisher den Ausschluß der Beschwerde nach § 164a Abs.1 StBerG, § 349 Abs.3 Nr.1 AO 1977 gegen Verwaltungsakte der obersten Finanzbehörden der Länder in Verfahren der Steuerberaterprüfung verfassungsrechtlich nicht beanstandet. Aus dem BVerfG-Beschluß in BVerfGE 84, 34 könne ein Anspruch auf Durchführung eines außergerichtlichen Vorverfahrens nicht abgeleitet werden. Das FG sei im übrigen nicht befugt, der Verwaltungsbehörde eine bestimmte Verfahrensweise vorzuschreiben, die gesetzlich nicht vorgesehen sei.

Entscheidungsgründe

Die Beschwerde ist begründet.

1. Das BVerfG hat in seinem --vom FG zitierten-- Beschluß in BVerfGE 84, 34, 45 ff. bei berufsbezogenen Prüfungen unmittelbar aus Art.12 Abs.1 des Grundgesetzes (GG) einen Anspruch des Prüflings auf effektiven Schutz seines Grundrechts der Berufsfreiheit durch eine entsprechende Gestaltung des Prüfungsverfahrens hergeleitet. Danach muß der Prüfling die Möglichkeit haben, Einwände gegen die Bewertungen seiner Prüfungsleistungen bei der Prüfungsbehörde "rechtzeitig und wirkungsvoll" vorzubringen, um derart ein "Überdenken" dieser Bewertungen unter Berücksichtigung seiner Einwände zu erreichen. Dieser Anspruch des Prüflings besteht zusätzlich zu seinem Anspruch auf gerichtlichen Rechtsschutz aus Art.19 Abs.4 GG; denn die gerichtliche Kontrolle der Prüfungsentscheidungen stößt --wie das BVerfG (a.a.O., S.45, 52 ff.) ausgeführt hat-- an Grenzen, weil der Bewertungsvorgang von zahlreichen Unwägbarkeiten bestimmt ist, die sich in einem Verwaltungsprozeß nur sehr schwer und teilweise gar nicht erfassen lassen. Insbesondere ist die durch den Grundsatz der Chancengleichheit gebotene gleichmäßige Beurteilung aller vergleichbaren Kandidaten, zumal auf der Basis der persönlichen Erfahrungen und Vorstellungen der beteiligten Prüfer, nur erreichbar, wenn den Prüfungsbehörden (genauer: den beteiligten Prüfern) bei prüfungsspezifischen Wertungen ein Entscheidungsspielraum verbleibt und die gerichtliche Kontrolle insoweit eingeschränkt wird. In eben diesem Maße ist --wie das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) in Fortentwicklung des BVerfG- Beschlusses entschieden hat-- ein eigenständiges verwaltungsinternes Kontrollverfahren unter maßgeblicher Beteiligung der betroffenen Prüfer als unerläßlicher Ausgleich für die unvollkommene Kontrolle von Prüfungsentscheidungen durch die Verwaltungsgerichte geboten, das damit zugleich --in Ergänzung des gerichtlichen Rechtsschutzes-- eine Komplementärfunktion für die Durchsetzung des Grundrechts der Berufsfreiheit erfüllt (vgl. BVerwG-Urteil vom 24.Februar 1993 6 C 35.92, Juristisches Informationssystem --JURIS--). Es bedarf dagegen nicht der Eröffnung einer zweiten Verwaltungsinstanz mit einer vollständigen Neubewertung der umstrittenen Prüfungsleistungen (BVerfGE 84, 34). Wegen der Voraussetzungen und der Einzelheiten des Verfahrens des "Überdenkens" der Prüfungsentscheidung durch die ursprünglichen Prüfer, das nicht durch die Stellungnahme der Prüfungsbehörde im Verwaltungsstreitverfahren bzw. im FG-Prozeß ersetzt werden kann, nimmt der Senat auf die Ausführungen des BVerwG, denen er sich anschließt, Bezug.

2. Der Umstand, daß ein solches verwaltungsinternes Kontrollverfahren --wie im Streitfall-- bisher unterblieben ist, hat nach der zitierten Entscheidung des BVerwG nicht zur Folge, daß schon deshalb der angefochtene Prüfungsbescheid auf die Klage des Klägers hin aufzuheben wäre; es kann nämlich noch --sofern der Kläger dies begehrt-- in der rechtlich gebotenen Weise nachgeholt werden. Dem steht nicht entgegen, daß in der Sache bereits ein verwaltungsgerichtliches (hier: finanzgerichtliches) Streitverfahren anhängig ist. Dieses ist vielmehr auf Antrag des Klägers auszusetzen, damit unabhängig von der gerichtlichen Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Prüfungsentscheidung vorrangig in einem verwaltungsinternen Kontrollverfahren die Prüfer selbst überdenken können, ob die Einwände des Klägers gegen ihre Bewertungen berechtigt sind. Die Aussetzung des gerichtlichen Verfahrens zu diesem Zweck hat in der Tatsacheninstanz stattzufinden, weil nur dort das Ergebnis der verwaltungsinternen Kontrolle als neue Tatsache berücksichtigt werden kann.

Daß die verwaltungsinterne Kontrolle hier noch während des gerichtlichen Verfahrens nachholbar ist und wie sie im einzelnen nachgeholt werden muß, ergibt sich nach den Ausführungen des BVerwG aus folgenden Erwägungen:

a) Den Zweck eines möglichst rechtzeitigen und wirkungsvollen Schutzes des Prüflings in seinem Grundrecht der Berufsfreiheit kann das Verfahren des "Überdenkens" der Prüfungsentscheidung am ehesten dann erfüllen, wenn es möglichst zeitnah zur Prüfung vor einem verwaltungsgerichtlichen Verfahren stattfindet. Hierfür bietet sich --falls nicht sogar die Möglichkeit geschaffen wird, substantiierte Einwendungen gegen die Bewertungen von Prüfungsleistungen noch vor Erlaß der förmlichen Prüfungsentscheidung vorzubringen-- das in §§ 68 ff. der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO), § 349 AO 1977 grundsätzlich vorgesehene Widerspruchs- bzw. Beschwerdeverfahren an, das sich dann aber auf eine Kontrolle auch der prüfungsspezifischen Wertungen unter maßgeblicher Beteiligung der ursprünglichen Prüfer erstrecken muß. Aber auch ein anderweitiges verwaltungsinternes Kontrollverfahren ist nach Auffassung des BVerwG denkbar und zulässig, wenn es gleichermaßen die verfassungsrechtlichen Anforderungen erfüllt.

b) Es ist dem Gesetzgeber vorbehalten, das Prüfungsverfahren so zu gestalten, daß es den Anforderungen aus Art.12 Abs.1 GG genügt; dazu gehört ein rechtzeitiges und wirkungsvolles "Überdenken" der Prüfungsentscheidung, insbesondere der prüfungsspezifischen Wertungen, aufgrund von substantiierten Einwendungen des Prüflings. Ist --wie im Streitfall-- ein Widerspruchs- bzw. Beschwerdeverfahren deshalb nicht gegeben, weil der Prüfungsbescheid von der obersten Landesbehörde erlassen wird (§ 68 Abs.1 Satz 2 Nr.1 VwGO, § 349 Abs.3 Nr.1 AO 1977), so schließt diese Rechtslage das Recht des Prüflings nicht aus, das Prüfungsamt auf vermeintliche Irrtümer und Rechtsfehler bei der Bewertung seiner Prüfungsleistungen rechtzeitig und wirkungsvoll hinzuweisen, um damit ein Überdenken der bereits getroffenen Prüfungsentscheidungen zu erreichen.

c) Solange die gesetzliche Regelung eines solchen Verfahrens fehlt, sind die Verwaltungsgerichte und die FG übergangsweise verpflichtet, den verfassungsrechtlichen Anforderungen aus Art.12 Abs.1 GG dadurch Rechnung zu tragen, daß sie bei substantiierten Einwendungen des Prüflings gegen Bewertungen seiner Prüfungsleistungen auf seinen Antrag das gerichtliche Verfahren unverzüglich gemäß § 94 VwGO, § 74 FGO aussetzen, damit zunächst die Prüfungsbehörde die Prüfungsentscheidung in eigener Zuständigkeit und Sachverantwortung unter Einschaltung der betroffenen Prüfer "überdenken" kann; auf diese Möglichkeit eines Antrags auf Aussetzung des gerichtlichen Verfahrens ist der Prüfling gemäß § 86 Abs.3 VwGO, § 76 Abs.2 FGO alsbald hinzuweisen.

Der Fortgang des gerichtlichen Verfahrens und die sodann zu stellenden sachgerechten Anträge hängen von dem Ausgang des verwaltungsinternen Kontrollverfahrens, nämlich davon ab, ob die Einwände des Klägers insbesondere gegen die prüfungsspezifischen Wertungen seiner Prüfungsleistungen --ganz oder teilweise-- Erfolg haben und damit zu einer Änderung des Prüfungsergebnisses führen. Ist letzteres der Fall, so kann der Kläger das gerichtliche Verfahren in der Hauptsache für erledigt erklären und auf diese Weise zu Ende bringen; anderenfalls bleibt es ihm überlassen, ob er in Wahrnehmung seiner Dispositionsbefugnis das gerichtliche Verfahren mit dem Ziel einer --zusätzlichen-- Rechtmäßigkeitskontrolle der Prüfungsentscheidung seitens des Gerichts fortführen oder aber seine Klage zurücknehmen will.

d) Aus der auch den Verwaltungs- und FG-Prozeß beherrschenden Dispositionsmaxime folgt allerdings, daß das Gericht, wenn es den Prüfling auf seinen Anspruch auf rechtzeitige Aussetzung des gerichtlichen Verfahrens hinweist, ihm Gelegenheit gibt, zu prüfen und abzuwägen, ob er tatsächlich vorrangig das verwaltungsinterne Verfahren des "Überdenkens" der Prüfungsentscheidung durchführen lassen will und zu diesem Zweck die Aussetzung des gerichtlichen Verfahrens beantragt oder nicht vielmehr --mit dem Ziel einer schnellstmöglichen Entscheidung-- allein eine Rechtskontrolle durch das Verwaltungsgericht (FG) anstrebt, etwa weil er auch Rechtsfehler, z.B. im Prüfungsverfahren oder im Hinblick auf eine falsche und damit rechtswidrige fachspezifische Bewertung, geltend macht und meint, daß seinem Rechtsschutzbegehren mit einer schnellen Aufhebung der Prüfungsentscheidung durch das Verwaltungsgericht (FG) am besten gedient sei. Stellt in einem solchen Fall der Prüfling nach entsprechendem Hinweis des Gerichts keinen Antrag auf Aussetzung des gerichtlichen Verfahrens, sondern begehrt er eine sofortige Entscheidung des Gerichts, so begeht das Gericht einen Verfahrensfehler, wenn es dennoch die Aussetzung des gerichtlichen Verfahrens anordnet.

3. Der Senat schließt sich den vorstehenden Rechtsgrundsätzen über das verwaltungsmäßige und gerichtliche Verfahren bei Einwendungen gegen die Bewertung berufsbezogener Prüfungsleistungen, die im Anschluß an die neuere Rechtsprechung des BVerfG vom BVerwG entwickelt worden sind, auch für die in die Zuständigkeit der FG fallenden Steuerberaterprüfungen (§ 33 Abs.1 Nr.3 FGO) an. Danach lagen im Streitfall die Voraussetzungen für eine Aussetzung des finanzgerichtlichen Verfahrens nach § 74 FGO zum Zwecke der Durchführung eines eigenständigen verwaltungsinternen Kontrollverfahrens ("Überdenken" der Prüfungsentscheidung) mangels entsprechenden Antrags des Klägers nicht vor.

a) Das FG ist zu Recht davon ausgegangen, daß die vom Kläger erhobenen Einwendungen gegen die Bewertung seiner Aufsichtsarbeit --insbesondere die Punktevergabe für die Klausurlösungen-- infolge des Entscheidungsspielraums, der den Prüfern bei prüfungsspezifischen Wertungen verbleibt, nur einer eingeschränkten gerichtlichen Kontrolle unterliegen. Zum Ausgleich für die unvollkommene gerichtliche Kontrolle und zur Wahrung eines effektiven Schutzes des Grundrechts der Berufsfreiheit (Art.12 Abs.1 GG) mußte dem Kläger Gelegenheit gegeben werden, seine Einwendungen bei der Prüfungsbehörde rechtzeitig und wirkungsvoll vorzubringen und auf diese Weise ein "Überdenken" der Prüfungsbewertungen unter maßgeblicher Beteiligung der ursprünglichen Prüfer zu erreichen. Zur Erlangung dieses Rechts- und Grundrechtsschutzes kam, da bei Steuerberaterprüfungen das außergerichtliche Beschwerdeverfahren nicht gegeben ist (§ 164a Abs.1 StBerG, § 349 Abs.3 AO 1977), eine Aussetzung des bereits eingeleiteten gerichtlichen Verfahrens bis zur Erledigung des verwaltungsinternen Kontrollverfahrens in Betracht.

b) Nach der oben dargestellten Rechtsprechung kann aber dem Prüfling, der bereits Anfechtungsklage gegen die Prüfungsentscheidung erhoben hat, wegen der auch im FG-Prozeß bestehenden Dispositionsmaxime das verwaltungsinterne Verfahren des Überdenkens der Prüfungsentscheidung durch die ursprünglichen Prüfer ohne seinen Willen nicht aufgedrängt werden. Eine Aussetzung des gerichtlichen Verfahrens gemäß § 74 FGO zum Zwecke der Nachholung des verwaltungsinternen Kontrollverfahrens kommt --wie das BVerwG entschieden hat-- nach einem entsprechenden Hinweis des FG (§ 76 Abs.2 FGO) nur auf Antrag des Prüflings in Betracht. Der Prüfling kann auch --insbesondere, wenn er auch Rechtsfehler geltend macht-- im Interesse einer schnellstmöglichen gerichtlichen Entscheidung auf das vorherige "Überdenken" der Prüfungsentscheidung im Verwaltungsverfahren verzichten und eine sofortige Entscheidung durch das FG verlangen.

Im Streitfall hat das FG die Beteiligten durch Verfügung vom 28.Oktober 1992 auf die neuere Rechtsprechung des BVerfG (BVerfGE 84, 34) zum Verfahren bei Einwendungen gegen die Bewertung berufsqualifizierender Prüfungsleistungen hingewiesen. Es hat --wie im angefochtenen Beschluß-- die Auffassung vertreten, daß darüber eine schriftlich begründete Verwaltungsentscheidung zu treffen sei, und die Beteiligten um Stellungnahme gebeten. Auf die Möglichkeit zur Aussetzung des gerichtlichen Verfahrens gemäß § 74 FGO und auf die Befugnis des klagenden Prüflings --ohne Vorschaltung eines verwaltungsinternen Kontrollverfahrens--, sofort eine gerichtliche Entscheidung zu verlangen, hat das FG nicht hingewiesen; zum Zeitpunkt der gerichtlichen Verfügung war das oben zitierte Urteil des BVerwG vom 24.Februar 1993 noch nicht ergangen. Der Kläger hat sich auf die Verfügung des FG sowie auf die Beschwerde des Finanzministeriums gegen den Aussetzungsbeschluß des FG nicht geäußert. Es ist somit nicht ersichtlich, ob er mit der Aussetzung der Verhandlung gemäß § 74 FGO einverstanden ist oder ob er eine sofortige gerichtliche Entscheidung vorgezogen hätte. Letzteres kann deshalb nicht ausgeschlossen werden, weil der Kläger im Schriftsatz vom 20.Juli 1992 neben seinen Einwänden gegen die Bewertung der Klausuren auch Rechtsfehler gerügt hat, die der uneingeschränkten gerichtlichen Kontrolle unterliegen, nämlich die Verletzung allgemeingültiger Bewertungsmaßstäbe und einen Verfahrensfehler, weil eine schriftliche Prüfungsarbeit nicht von mindestens zwei Mitgliedern des Prüfungsausschusses selbständig begutachtet worden sei (§ 24 Abs.2 der Verordnung zur Durchführung der Vorschriften über Steuerberater, Steuerbevollmächtigte und Steuerberatungsgesellschaften).

Da ohne einen entsprechenden Hinweis des FG und einen Antrag des Prüflings auf Aussetzung des gerichtlichen Verfahrens der Aussetzungsbeschluß gemäß § 74 FGO --wie das BVerwG entschieden hat-- mit einem Verfahrensfehler behaftet ist, war er auf die Beschwerde des Finanzministeriums hin aufzuheben.