Schwarz/Pahlke/Keß, AO § 118 Begriff des Verwaltungsakts / 2.7 Unmittelbare Rechtswirkungen nach außen

Rz. 9

Die Maßnahme muss auf die Entfaltung von unmittelbaren Rechtswirkungen nach außen, d. h. gegenüber dem Bürger (Stpfl., Betroffenen), gerichtet sein, also den Zweck haben, die Beziehungen zwischen Behörde und Bürger feststellend oder gestaltend zu bestimmen. Dies liegt vor, wenn durch die Maßnahme der Behörde Rechte oder Pflichten des Bürgers begründet, geändert, aufgehoben oder mit Bindungswirkung festgestellt werden.

Keine unmittelbare Rechtswirkung entfalten Verwaltungsanweisungen und Richtlinien; sie sind interne Weisungen an die Behörden, wie bei der Regelung des Verhältnisses zu den Betroffenen zu verfahren ist.

Ebenfalls keine Verwaltungsakte sind Anordnungen und Weisungen innerhalb der Behörde (innerdienstliche Maßnahmen), weil ihnen die Außenwirkung fehlt, sowie Amtshilfeersuchen. So ist die Mitteilung einer ersuchten Behörde über das Ergebnis ihrer Ermittlungen kein Verwaltungsakt, sondern Wissenserklärung bzw. Rechtsansicht; ein Verwaltungsakt ist erst die Entscheidung der ersuchenden Behörde aufgrund der Mitteilung der ersuchten Behörde.^[1] Ebenfalls kein Verwaltungsakt ist die Rückstandsanzeige, da es sich lediglich um eine behördeninterne Mitteilung handelt.^[2] Auch die Nachricht des Betriebsstättenfinanzamt über einen Sanierungsgewinn, der im Rahmen einer gesonderten Feststellung festgestellt wird, an das Wohnsitzfinanzamt ist mangels Außenwirkung kein Verwaltungsakt.^[3]

Rz. 9a

Demgegenüber liegt immer ein Verwaltungsakt vor, wenn in irgendeiner Weise das Außenverhältnis der Behörde zu einem Bürger berührt wird. So ist z. B. die Weigerung einer Finanzbehörde, Fotokopien aus Akten herzustellen und dem Stpfl. oder seinem Berater zu überlassen, ein Verwaltungsakt.^[4]

Da dem Bürger kein Anspruch auf Ausübung der Aufsicht durch die übergeordnete Stelle über die nachgeordnete Behörde zusteht, ist die Weigerung der Aufsichtsbehörde, im Weg der Dienstaufsicht gegen die nachgeordnete Stelle einzuschreiten, kein Verwaltungsakt, es sei denn, die übergeordnete Behörde zieht die Entscheidung an sich. Trifft eine untergeordnete Behörde auf Weisung einer übergeordneten Behörde eine Maßnahme, so liegt nur ein Verwaltungsakt der untergeordneten, nicht der übergeordneten Behörde vor.^[5]

Ist die Mitwirkung (Zustimmung) einer anderen Behörde Voraussetzung für den Erlass eines Verwaltungsakts (sog. mehrstufiger Verwaltungsakt), so ist diese Mitwirkung regelmäßig eine interne Handlung ohne Außenwirkung; es liegt nur ein Verwaltungsakt der nach außen tätig werdenden Behörde vor.^[6] Das Gleiche gilt, wenn die zuständige Behörde der Finanzbehörde mitteilt, bestimmte von dieser Behörde festzustellende Voraussetzungen für eine Steuervergünstigung lägen nicht vor.^[7] Anders ist es jedoch, wenn die Anerkennung dieser Voraussetzungen in einem förmlichen Verfahren erfolgt, an dessen Ergebnis die Finanzbehörde gebunden ist; die Entscheidung in diesem Verfahren ist dann ein selbstständig anfechtbarer Verwaltungsakt.^[8]

Die im Steuerrecht häufigen Schreiben des BMF an die obersten Finanzbehörden der Länder entfalten ebenfalls keine Außenwirkung und sind daher keine Verwaltungsakte, sondern innerdienstliche Maßnahmen. Sie sollen lediglich den Erlass gleichgerichteter innerdienstlicher Anweisungen in den Ländern sicherstellen.

Rz. 9b

Rein innerbehördlichen Maßnahmen ohne Außenwirkung sind auch z. B. behördeninterne Weiterleitungen eines Auskunfts- oder Beitreibungsersuchens. Dabei ist sowohl die Weiterleitung innerhalb des deutschen Behördenapparats (z. B. von einem FA an das BZSt) als auch eine Weiterleitung an eine ausländische Behörde kein Verwaltungsakt.^[9] Insbesondere im internationalen Sachverhalt ist diese Auffassung problematisch. Der Stpfl. kann die Mitteilung als solche nicht anfechten, da es sich dabei um einen Realakt handelt. Er müsste daher Rechtsschutz gegen das vorgelagerte Auskunftsersuchen suchen. Dieses ist nach neuerer Rechtsprechung aber kein Verwaltungsakt. Unter dem Gesichtspunkt des Rechtsschutzbedürfnisses ist die neuere Rechtsprechung daher abzulehnen.

[1] BFH v. 29.3.1988, VII R 92/85, BStBl II 1988, 953.

[2] FG Rheinland-Pfalz v. 15.8.1988, 5 K 106/88, EFG 1989, 65.

[3] FG Köln, v. 24.4.2008, 6 K 2489/06, EFG 2009, 811 (rkr.).

[4] Hessisches FG v. 4.2.1981, X 245/80, EFG 1981, 432; ebenso Hessisches FG v. 27.7.1988, 7 K 478/87, EFG 1989, 5 für die Ablehnung der Ausstellung eines zollrechtlichen Kontrollexemplars.

[5] BFH v. 12.12.1969, III R 1/66, BStBl II 1970, 445.

[6] BVerwG v. 28.5.1963, I C 247.58, BVerwGE 16, 116; BVerwG v. 25.10.1967, IV C 129.65, BVerwGE 28, 145 m. w. N.

[7] BVerwG v. 26.9.1969, VII C 67.67, BVerwGE 34, 65.

[8] BVerwG v. 3.12.1976, VII C 75.74, BStBl II 1977, 300.

[9] FG München v. 29.10.2008, 9 K 2323/07, EFG 2009, 280 (rkr.).