Nachhaltigkeit: Voluntary Local Reviews als lokales Steuerungsinstrument

Zusammenfassung

Überblick

Die Kommunale Steuerung in Deutschland ist trotz vieler Reformbemühungen nach wie vor Inputorientiert. Weder ist die Doppik, mit der Verbindung von Produkten und Zielen, flächendeckend eingeführt, noch sind breite Modernisierungsansätze wie das Neue Steuerungsmodell oder dessen Nachfolger, das Kommunale Steuerungsmodell, nach deren Entwicklung und breiten Diskussion in größerem Maße implementiert. Dies soll knapp dargestellt und auf die Ursachen eingegangen werden.

Mit der Vorstellung der von den Vereinten Nationen 2015 verabschiedeten Agenda 2030 und den dazugehörigen 17 UN-Nachhaltigkeitszielen für die Transformation unserer Erde, soll der globale Ansatz eines Governancemodells erläutert werden. Dieser unterliegt eigentlich bei der Lokalisierung noch größeren Hemmnissen.

Gleichwohl bieten die 17 UN-Nachhaltigkeitsziele mit ihren Indikatoren und einem daraus folgenden freiwilligen Bericht über die Umsetzung dieser Ziele und der Agenda 2030 vor Ort, dem sogenannten Voluntary Local Review, meines Erachtens eine weit größere Chance zu einem schnellen Wechsel in der kommunalen Steuerung vom Input zum Outcome zu kommen, da die 17 UN-Nachhaltigkeitsziele einfach verständlich sind, den Nutzen einer integrierten Gesamtsicht einer Stadt bieten und über ihre Diskussion und Zielerreichung den Einstieg in evidenzbasierte Politikdiskussionen und Verwaltungsentscheidungen und damit einen fundamentalen Kulturwandel bringen können.

1 Kommunale Steuerung

1.1 Entwicklung Kommunaler Steuerung, Leitbilder, Input-Output-Outcome

Kommunalverwaltungen unterliegen Leitbildern. Die bis in die 1970er-Jahre in Deutschland vorherrschende "Ordnungskommune" war geprägt von der Orientierung am Einhalten und Umsetzen von Gesetzen und Verordnungen. Es war eine klassische Verwaltung. Sicherheit und Ordnung wurden gewährleistet und Verwaltungsabläufe waren am "korrekten" Abarbeiten und Umsetzen eben dieser Gesetze und Verordnungen ausgerichtet. Klassisches bürokratisches Handeln war angesagt. Trocken, nüchtern, wenig/kein Interpretationsspielraum, Bürgerinnen und Bürger als Objekt der Verwaltung. Abgelöst wurde die Ordnungskommune vom Leitbild der "Dienstleistungskommune" in den frühen 1980ern. Kundenorientierung und Effizienz war plötzlich angesagt. Die Rathäuser und Bürgerämter entwickelten sich zu Dienstleistungszentren. Es kam viel in Bewegung. Das Ansehen von Verwaltungen wandelte sich vom bürokratischen, unpersönlichen Amtsapparat hin zum modernen, freundlichen und effizienten Dienstleistungscenter. Begleitet wurde dies von Privatisierungen von öffentlichen Aufgaben und der Übertragung von Aufgaben in Gesellschaften, in der Regel in vollständiger Eigentümerschaft der Kommune aber mit zugespitztem Auftrag, welcher sich im jeweiligen Gesellschaftszweck widerspiegelte (Vermietung von Werbeflächen, Bau und Vermietung von Wohnungen und Parkhäusern und anderem mehr). Unterstützt wurde dies durch die Kommunale Gemeinschaftstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt) und dem von ihr entwickelten Neuen Steuerungsmodell.

Kernpunkte waren:

1. Nachfrage-, respektive Kundenorientierung
2. Aufbau unternehmerischer dezentraler Führungs- und Organisationsstrukturen mit entsprechenden Verantwortlichkeiten
3. Führung mit Zielvereinbarungen. Die Umsetzung des neuen Steuerungsmodells in Kommunen war "different".^[1]

Dezentralisierungs- und Privatisierungsveränderungen gab es in vielen Kommunen. Die Verwaltungsmodernisierungsprozesse dazu, mancherorts Auflösung Hauptämter etc., waren gewaltig. Die Aufwände waren aber dann doch so groß, dass es weder eine flächendeckende Umsetzung des Neuen Steuerungsmodells gab und da, wo es umgesetzt wurde, oft auch nur in Teilen zur Umsetzung kam. Vom Ergebnis her gesehen, war es zumindest kein umfassender Erfolg. Manche sprechen gar von einem Scheitern: "Nach 15-jähriger Implementationspraxis in Deutschland kann konstatiert werden, dass das Neue Steuerungsmodell [...] gescheitert ist."^[2] Auf das Leitbild der Dienstleistungskommune folgte das Leitbild der Bürgerkommune.

Säulen der Bürgerkommune waren:

1. Bürgerinnen und Bürger als politische Auftraggeber
2. Bürgerinnen und Bürger als Adressat der Leistungserstellung
3. Bürgerinnen und Bürger als Mitgestalter des Gemeinwesens.

Gerade der letzte Punkt führte zu einer Steigerung der Partizipations- und Teilhabeprozesse mit mehr Beteiligungsverfahren, der Einführung von Bürgerhaushalten oder dem Versuch der Kokreation. Akzeptanz, Demokratisierung, Solidarität, Effizienz und Effektivität waren die Ziele des Leitbilds Bürgerkommune.

[1] Bogumil/Holtkamp, Bürgerkommune konkret – Vom Leitbild zur Umsetzung, https://library.fes.de/pdf-files/stabsabteilung/01431.pdf (letzter Abruf am 9.8.2022).

[2] Holtkamp, Das Scheitern des Neuen Steuerungsmodells, http://www.der-moderne-staat.de/texte/holtkamp_dms208.pdf (letzter Abruf am 23.1.2023).

1.2 Kameralistik/Doppik

Die kameralistische Buchführung ist inputorientiert und konzentriert sich auf Einnahmen und Ausgaben, das heißt, Konzentration auf den Geldverbrauch, aber nicht auf den Ressourcenverbrauch. Die Finanzziele stehen im Vordergrund. Zwar besteht auch bei der Kamer...