Entscheidungsstichwort (Thema)
Zum Auskunftsanspruch über beim Bundesamt für Finanzen gespeicherte Daten; Verfassungsmäßigkeit des § 5 Abs. 1 Nr. 6 FVG und des § 88a AO 1977
Leitsatz (amtlich)
1. Ein Betroffener hat regelmäßig gegenüber dem Bundesamt für Finanzen keinen Anspruch auf die Erteilung einer Auskunft über die zu seiner Person gespeicherten Daten, wenn diese zu dem Zweck gesammelt und ausgewertet werden, um Informationen über Domizilgesellschaften zu erhalten. § 19 Abs. 4 Nr. 1 BDSG erfordert insoweit eine dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung tragende Güterabwägung zwischen dem Geheimhaltungsinteresse der speichernden Stelle und dem Auskunftsinteresse des Betroffenen.
2. Die Aufgabennorm des § 5 Abs. 1 Nr. 6 FVG und die Befugnisnorm des § 88a AO 1977 sind verfassungsgemäß.
Normenkette
BDSG § 19 Abs. 1 S. 1 Nr. 1, Abs. 4 Nr. 1; FVG § 5 Abs. 1 Nr. 6; AO 1977 § 88a
Verfahrensgang
Nachgehend
Tatbestand
I. Der Beklagte und Revisionsbeklagte (das Bundesamt für Finanzen ―BfF―) sammelt in seiner Informationszentrale für steuerliche Auslandsbeziehungen Daten über ausländische natürliche Personen und Gesellschaften. Das BfF bezieht die in Akten abgelegten Daten überwiegend aus im Ausland öffentlich zugänglichen Quellen, wie z.B. Telefon- und Telefaxbüchern oder Handelsregistern. Um die Daten auffinden zu können, bedient sich das BfF einer computergestützten Sammlung von Namen der Personen, über die Akten angelegt wurden. Mit dieser Datenbank können die Akten weder umsortiert noch ausgewertet werden; sie dient nur als Registratur.
Das BfF leitete Daten über den Kläger und Revisionskläger (Kläger) an Finanzämter weiter, was dem Kläger gegenüber zu ablehnenden Entscheidungen und Rechtsbehelfsverfahren führte.
Mit Schreiben vom 9. Juni 1998 beantragte der Kläger, ihm Auskunft über die ihn betreffenden erhobenen und gespeicherten Daten zu erteilen. Dies lehnte das BfF mit Bescheid vom 14. Juli 1998 unter Hinweis darauf ab, dass durch eine Auskunftserteilung die ordnungsgemäße Erfüllung der in seinem Zuständigkeitsbereich liegenden Aufgaben gefährdet würde. Über den hiergegen vom Kläger eingelegten Einspruch entschied das BfF nicht mehr.
Das Finanzgericht (FG) wies die vom Kläger erhobene Untätigkeitsklage aus den in Entscheidungen der Finanzgerichte (EFG) 2002, 1150 veröffentlichten Gründen ab.
Hiergegen richtet sich die Revision des Klägers. Er trägt im Wesentlichen vor, die vom FG nach § 19 Abs. 4 Nr. 1 des Bundesdatenschutzgesetzes (BDSG) vom 20. Dezember 1990 (BGBl I, 2954) i.d.F. des Art. 12 des Gesetzes vom 21. August 2002 (BGBl I, 3322) vorgenommene Abwägung sei unzutreffend. Das BfF werde durch die Erteilung der begehrten Auskunft nicht an der Erfüllung seiner Aufgaben gehindert, Daten zu sammeln und auszuwerten. Die Annahme des FG, bei einer Auskunftserteilung könne ein Betroffener sein Verhalten im Hinblick auf steuererhebliche Tatsachen umstellen, setze voraus, dass er den Finanzbehörden Tatsachen nicht offenbare oder Umgehungstatbestände schaffe und kehre damit die für jeden Steuerpflichtigen geltende Unschuldsvermutung um. Nach § 90 Abs. 2 der Abgabenordnung (AO 1977) müsse der Steuerpflichtige, über den das BfF unrichtige Daten gesammelt habe, die Unrichtigkeit dieser Daten nachweisen. Das FG habe auch keine einzelfallbezogene Abwägung vorgenommen und sein Auskunftsinteresse nicht ausreichend bewertet. Ein Finanzamt habe bereits unzutreffende Daten verwendet, die vom BfF übermittelt worden seien. Die über seine Person gesammelten Daten beträfen zurückliegende Zeiträume bis zum Jahr 1997. Es sei nicht ersichtlich, warum eine Auskunftserteilung über derartige Daten die Erfüllung der dem BfF obliegenden Aufgaben noch gefährden könne. Daten aus öffentlichen und allgemein zugänglichen Registern seien nicht geheimhaltungsbedürftig. Das BfF könne sich für das Sammeln und Auswerten von Daten, die außerhalb eines Besteuerungsverfahrens erhoben worden seien, nicht auf § 88a AO 1977 stützen. § 5 Abs. 1 Nr. 6 des Finanzverwaltungsgesetzes (FVG) sei verfassungswidrig und könne keine Rechtsgrundlage für die dort beschriebenen Maßnahmen sein.
Der Kläger beantragt sinngemäß, die Vorentscheidung aufzuheben und das BfF unter Aufhebung seines ablehnenden Bescheids vom 14. Juli 1998 zu verpflichten, ihm Auskunft über die zu seiner Person gespeicherten Daten zu erteilen.
Das BfF beantragt, die Revision zurückzuweisen.
Entscheidungsgründe
II. 1. Die Revision ist unbegründet. Das Urteil des FG hält einer rechtlichen Überprüfung am Maßstab des Bundesrechts (§ 118 Abs. 1 Satz 1 der Finanzgerichtsordnung ―FGO―) stand. Das FG hat zu Recht einen Auskunftsanspruch des Klägers verneint.
a) Das FG ist zutreffend davon ausgegangen, dass Anspruchsgrundlage für das Auskunftsbegehren des Klägers § 19 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BDSG ist. Wie sich aus § 19 Abs. 1 Satz 3 i.V.m. § 3 Abs. 2 Satz 2 BDSG ergibt, gilt § 19 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BDSG auch für in Akten geführte personenbezogene Daten (vgl. Bundesverwaltungsgericht ―BVerwG―, Urteil vom 3. September 1991 1 C 48.88, BVerwGE 89, 14, 16; Gola/Schomerus, Bundesdatenschutzgesetz, 7. Aufl., § 19 Rz. 4; Mallmann in Simitis, Bundesdatenschutzgesetz, 5. Aufl., § 19 Rz. 40).
Das FG hat auch richtig erkannt, dass ein Auskunftsanspruch des Klägers nach § 19 Abs. 4 Nr. 1 BDSG ausgeschlossen ist, weil eine Auskunftserteilung die ordnungsgemäße Erfüllung der in der Zuständigkeit des BfF liegenden Aufgaben gefährden würde und deswegen das Interesse des Klägers an der Auskunftserteilung zurücktreten muss. Der Behörde steht bei der Prüfung der Umstände, die einer Auskunftserteilung nach § 19 Abs. 4 Nr. 1 BDSG entgegenstehen, kein Beurteilungsspielraum zu. Die Voraussetzungen und Grenzen eines Auskunftsanspruchs sind vielmehr in vollem Umfang einer gerichtlichen Nachprüfung zugänglich (vgl. BVerwG, Urteil in BVerwGE 89, 14, 17).
b) § 19 Abs. 4 Nr. 1 BDSG setzt voraus, dass die ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung der speichernden Stelle gerade durch die Auskunftserteilung gefährdet ist (vgl. BVerwG, Urteil in BVerwGE 89, 14, 18). Dies ist hier der Fall.
Das BfF hat nach § 5 Abs. 1 Nr. 6 FVG die Aufgabe, Unterlagen über steuerliche Auslandsbeziehungen nach näherer Weisung des Bundesministeriums der Finanzen ―BMF― (vgl. den Erlass vom 29. April 1997, BStBl I 1997, 541) zentral zu sammeln und auszuwerten. Dies umfasst insbesondere das Sammeln und Auswerten von Informationen über Domizilgesellschaften (vgl. Rz. 1.1 des BMF-Erlasses in BStBl I 1997, 541 sowie den Beschluss des Bundesfinanzhofs ―BFH― vom 25. November 1999 I B 34/99, BFH/NV 2000, 677), die lediglich im Ausland ihren Sitz haben, ohne geschäftliche oder kommerzielle Tätigkeiten auszuüben (vgl. BFH-Urteil vom 10. November 1998 I R 108/97, BFHE 187, 211, 214, BStBl II 1999, 121, 122). Ein wichtiges Indiz für das Vorliegen einer Domizilgesellschaft ist es, wenn eine Person als geschäftsführendes Organ benannt worden ist, die in einer Vielzahl von ―möglicherweise in unterschiedlichen Branchen tätigen― Gesellschaften eine solche Funktion ausübt. Eine Auskunftserteilung würde dem Betroffenen offenbaren, über welche seiner unterschiedlichen Funktionen im Ausland das BfF bereits informiert ist und über welche nicht. Der Betroffene könnte sein Verhalten dementsprechend auf diesen Kenntnisstand des BfF einstellen und sich beispielsweise aus Domizilgesellschaften zurückziehen, die als solche bereits erfasst worden sind oder in Domizilgesellschaften tätig werden, die dem BfF noch nicht bekannt sind. Dies würde die vom BfF zentral gesammelten Daten weitgehend wertlos machen. Diese Daten könnten nicht mehr als zuverlässige Entscheidungsgrundlage zur Sicherstellung einer gleichmäßigen Festsetzung und Erhebung der Steuern (§ 88a Satz 1 AO 1977) dienen. Durch die zentrale Sammlung und Auswertung derartiger wertloser Daten würde das BfF seiner Aufgabenzuweisung nach § 5 Abs. 1 Nr. 6 FVG nicht mehr gerecht werden können (vgl. Schmieszek in Hübschmann/Hepp/Spitaler, Abgabenordnung-Finanzgerichtsordnung, 10. Aufl., § 5 FVG Rz. 39).
Anders als der Kläger meint, verstößt diese Argumentation nicht gegen die aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 des Grundgesetzes ―GG―) und aus Art. 6 Abs. 2 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (BGBl II 1952, 685) folgende Unschuldsvermutung, wonach jeder Bürger bis zum prozessordnungsgemäßen Abschluss eines Strafverfahrens grundsätzlich als unschuldig zu behandeln ist (vgl. Bundesverfassungsgericht ―BVerfG―, Beschluss vom 29. Mai 1990 2 BvR 254, 1343/88, BVerfGE 82, 106, 114 f.; BVerwG, Urteil vom 24. November 1999 1 D 68.98, BVerwGE 111, 43, 44 f.). Mit der zentralen Sammlung und Auswertung von Unterlagen über steuerliche Auslandsbeziehungen zur Sicherstellung einer gleichmäßigen Festsetzung und Erhebung der Steuern (§ 88a Satz 1 AO 1977) ist kein strafrechtlicher Vorwurf rechtswidrigen Handelns des Betroffenen verbunden. Die Unschuldsvermutung gilt zudem nicht für steuerrechtliche Ansprüche (vgl. BFH-Urteil vom 27. August 1991 VIII R 84/89, BFHE 165, 330, 335, BStBl II 1992, 9, 12).
Es kommt auch nicht darauf an, ob die vom BfF gesammelten Daten aus öffentlichen und allgemein zugänglichen Registern stammen. Entscheidend für die ordnungsgemäße Erfüllung der dem BfF nach § 5 Abs. 1 Nr. 6 FVG zugewiesenen Aufgaben ist vielmehr, dass dem Betroffenen nicht bekannt wird, welche Daten über ihn gespeichert sind, so dass er die Aussagekraft dieser Daten nicht durch ein auf den Kenntnisstand des BfF abgestimmtes Verhalten beeinflussen kann.
c) Das Interesse des Klägers an einer Auskunftserteilung überwiegt im Streitfall auch nicht das Interesse des BfF an einer Geheimhaltung. § 19 Abs. 4 Nr. 1 BDSG erfordert insoweit eine dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung tragende Güterabwägung zwischen dem Geheimhaltungsinteresse der speichernden Stelle und dem Auskunftsinteresse des Betroffenen (vgl. BVerwG, Urteil in BVerwGE 89, 14, 20).
Dem Kläger mag zwar einzuräumen sein, dass das aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG folgende Recht auf informationelle Selbstbestimmung als verfahrensrechtliche Schutzvorkehrung grundsätzlich auch einen Auskunftsanspruch über die seine Person betreffenden gespeicherten Daten nach sich ziehen kann (vgl. BVerfG, Urteil vom 15. Dezember 1983 1 BvR 209, 269, 362, 420, 440, 484/83, BVerfGE 65, 1, 46). Dieser Auskunftsanspruch wird einfachgesetzlich in § 19 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BDSG konkretisiert, unterliegt jedoch im überwiegenden Allgemeininteresse der gesetzlichen Einschränkung des § 19 Abs. 4 Nr. 1 BDSG. Wie dargelegt, kann das BfF die ihm nach § 5 Abs. 1 Nr. 6 FVG zugewiesenen Aufgaben nur dann wirksam erfüllen, wenn sein Kenntnisstand dem Betroffenen unbekannt bleibt. Überdies werden die vom BfF gespeicherten Daten in den jeweiligen Besteuerungsverfahren offenbart, soweit sie für die Festsetzung und Erhebung von Steuern erheblich sind. Dies hat spätestens im Einspruchsverfahren zu geschehen (§ 364 AO 1977). Die vom Kläger behauptete Unrichtigkeit von Daten des BfF kann er in einem solchen Einspruchsverfahren oder in einem sich anschließenden finanzgerichtlichen Verfahren geltend machen. Ein FG hat Erkenntnisse des BfF in gleicher Weise in tatsächlicher Hinsicht zu würdigen, wie Angaben und Erkenntnisse des Steuerpflichtigen (vgl. BFH-Beschluss in BFH/NV 2000, 677). Entgegen der vom Kläger vertretenen Auffassung muss ein Steuerpflichtiger, über den das BfF unrichtige Daten gesammelt hat, auch nicht nach § 90 Abs. 2 AO 1977 die Unrichtigkeit dieser Daten nachweisen. § 90 Abs. 2 AO 1977 legt den Beteiligten bei Auslandssachverhalten zwar eine gesteigerte Mitwirkungspflicht auf. Eine bei Verletzung dieser Mitwirkungspflicht verbleibende Ungewissheit geht zu Lasten des Steuerpflichtigen (vgl. BFH-Beschlüsse vom 17. März 1997 I B 123/95, BFH/NV 1997, 730; vom 5. November 2001 VIII B 16/01, BFH/NV 2002, 312, 313). Hierzu muss es jedoch nicht kommen, wenn der Beteiligte seiner gesteigerten Mitwirkungspflicht nachkommt und den Aussagewert der vom BfF zur Verfügung gestellten Daten so erschüttert.
Ein Auskunftsanspruch des Klägers kann sich nicht unmittelbar aus Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Art. 2 Abs. 1 GG oder aus Art. 19 Abs. 4 GG ergeben, weil die in § 19 BDSG getroffene Regelung zur Auskunftserteilung über personenbezogene Daten nicht hinter den verfassungsrechtlichen Anforderungen zurückbleibt (vgl. BVerwG, Urteil in BVerwGE 89, 14, 21 f.; BVerfG, Beschluss vom 10. Oktober 2000 1 BvR 586/90 und 1 BvR 673/90, Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht 2001, 185).
2. Der Senat hat auch keine Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des § 5 Abs. 1 Nr. 6 FVG. Er sieht sich deshalb nicht veranlasst, das Verfahren nach Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG auszusetzen und eine Entscheidung des BVerfG zu der Frage einzuholen, ob § 5 Abs. 1 Nr. 6 FVG mit der Verfassung vereinbar ist.
Das FG hat zutreffend darauf hingewiesen, dass es sich bei der Bestimmung des § 5 Abs. 1 Nr. 6 FVG nicht um eine Befugnisnorm, sondern nur um eine Aufgabennorm handelt (vgl. Schmieszek in Hübschmann/Hepp/Spitaler, a.a.O., § 5 FVG Rz. 34; von Wedelstädt in Beermann, Steuerliches Verfahrensrecht, § 5 FVG Rz. 2). Die im Schrifttum geäußerten Bedenken daran, dass § 5 Abs. 1 Nr. 6 FVG als ausreichende Rechtsgrundlage für das Sammeln von Daten außerhalb eines konkreten Besteuerungsverfahrens dienen kann (vgl. Gottwald, Die Informationszentrale für Auslandsbeziehungen, Recht der Internationalen Wirtschaft/Außenwirtschaftsdienst des Betriebs-Beraters 1991, 320, 322; Roeder, Verletzung des Steuergeheimnisses durch Einsatz der Lizenzkartei des BfF im internationalen Auskunftsverkehr, Internationale Wirtschaftsbriefe, Fach 3 Gruppe 1, S. 1385, 1390 f.), sind jedenfalls mit der Einfügung des § 88a AO 1977 durch Art. 26 des Gesetzes vom 21. Dezember 1993 (BGBl I, 2310, 2345) ausgeräumt worden (vgl. Helmschrott/Eberhart, Die wichtigsten Änderungen der AO und ihrer Nebengesetze durch das Missbrauchsbekämpfungs- und Steuerbereinigungsgesetz, Deutsches Steuerrecht 1994, 481, 483). Diese Befugnisnorm erfasst insbesondere die zentrale Sammlung und Auswertung von Unterlagen über steuerliche Auslandsbeziehungen durch das BfF nach § 5 Abs. 1 Nr. 6 FVG (BTDrucks 12/5940, S. 24). § 88a AO 1977 ist auch seinerseits verfassungsgemäß (vgl. Söhn in Hübschmann/Hepp/Spitaler, a.a.O., § 88a AO 1977 Rz. 5; Tipke/Kruse, Abgabenordnung-Finanzgerichtsordnung, 16. Aufl., § 88a AO 1977 Tz. 2). Die hiernach zulässige Einschränkung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung erfolgt zur Sicherung einer gleichmäßigen Festsetzung und Erhebung der Steuern und damit im überwiegenden Allgemeininteresse. Ferner genügt § 88a AO 1977 dem Gebot der Normenklarheit und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (vgl. BVerfG, Urteil in BVerfGE 65, 1, 44). Für den Bürger ergeben sich aus § 88a AO 1977 klar die Voraussetzungen und der Umfang der Beschränkungen seines Rechts auf informationelle Selbstbestimmung, wobei ihn diese Beschränkungen im Verhältnis zu dem Interesse der Allgemeinheit an einer gleichmäßigen Festsetzung und Erhebung der Steuern nicht unzumutbar treffen.
Fundstellen
Haufe-Index 985740 |
BFH/NV 2003, 1459 |
BStBl II 2004, 387 |
BFHE 1974, 425 |
BFHE 2004, 425 |
BFHE 202, 425 |
BB 2003, 2278 |
DStRE 2003, 1306 |
HFR 2003, 1129 |