BGH Urteil vom 25.03.2004 - III ZR 227/02 | VerwalterPraxis Gold | Immobilien

Leitsatz (amtlich)

Steht ein Baugenehmigungsantrag in Widerspruch zu einer nachträglich beschlossenen Veränderungssperre, so hat die Bauaufsichtsbehörde, wenn sie einen formellen Mangel der Sperre feststellt, der Gemeinde vor der Entscheidung Gelegenheit zu geben, diesen zu beheben.

Normenkette

BGB § 839

Verfahrensgang

OLG Celle (Urteil vom 28.05.2002)

LG Hannover (Urteil vom 11.07.2001)

Tenor

Die Revision der Kläger zu 2) bis 4) gegen das Urteil des 16. Zivilsenats des OLG Celle v. 28.5.2002 wird zurückgewiesen.

Auf die Revision der Beklagten wird das vorbezeichnete Urteil insoweit aufgehoben, als zum Nachteil der Beklagten erkannt worden ist.

Die Berufung des Klägers zu 1 gegen das Urteil der 12. Zivilkammer des LG Hannover v. 11.7.2001 wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Rechtsstreits werden wie folgt verteilt: Von den Gerichtskosten und den außergerichtlichen Kosten der Beklagten tragen der Kläger zu 1) 63 v. H., die Kläger zu 2) bis 4) 37 v. H. Im Übrigen werden außergerichtliche Kosten nicht erstattet.

Von Rechts wegen

Tatbestand

Die Kläger zu 2) bis 4) sind Eigentümer eines im Zentrum von B. belegenen bebauten Grundstücks, in dem sich früher eine Apotheke befunden hatte. Sie vermieteten die Geschäftsräume im Oktober 1996 an den Kläger zu 1), der darin eine Spielhalle betreiben wollte; diese Nutzung war nach der seinerzeitigen planerischen Ausweisung des betreffenden Gebiets als Kerngebiet zulässig. Ende November 1996 beantragte der Kläger zu 1) bei dem Landkreis H. , dem Rechtsvorgänger der Beklagten - im Folgenden durchgängig selbst als "die Beklagte" bezeichnet -, als zuständiger Bauaufsichtsbehörde eine entsprechende Nutzungsänderungsgenehmigung. Die Gemeinde B. nahm dies zum Anlass, eine Planungsänderung einzuleiten, um diese ihr unerwünschte Nutzung zu verhindern. Sie fasste am 5.12.1996 einen Planaufstellungsbeschluss mit dem Ziel "Ausschluss von Spielhallenbetrieben" und erließ am gleichen Tag eine entsprechende Veränderungssperre. Am 30.1.1997 wurde im Amtsblatt des Rechtsvorgängers der Beklagten nur die Veränderungssperre, nicht dagegen der Planaufstellungsbeschluss, bekannt gemacht. Bereits zuvor hatte die Beklagte auf Antrag der Gemeinde mit Bescheid v. 6.1.1997 den Bauantrag des Klägers zu 1 zunächst bis zum 31.3.1997 zurückgestellt. In dem Widerspruchsverfahren, das der Kläger zu 1) hiergegen führte, erklärten die Kläger zu 2) bis 4), dass der Bauantrag auch in ihrem Namen gestellt worden sei.

Mit an den Kläger zu 1) gerichtetem Bescheid v. 5.6.1997 lehnte die Beklagte den Bauantrag endgültig ab. Im Zuge des von dem Kläger zu 1) einerseits und den Klägern zu 2) und 3) als Eigentümergemeinschaft andererseits geführten Widerspruchsverfahrens bemerkte die Bezirksregierung H. als Widerspruchsbehörde, dass die Bekanntmachung des Planaufstellungsbeschlusses unterblieben war. Sie setzte die Gemeinde B. , nicht jedoch die Kläger, hiervon in Kenntnis. Die Gemeinde holte daraufhin die Bekanntmachung des Planaufstellungsbeschlusses nach und machte auch die Veränderungssperre erneut bekannt. Mit Bescheid v. 31.3.1998 wies die Bezirksregierung die Widersprüche der Kläger zurück, und zwar denjenigen des Klägers zu 1) als unbegründet und denjenigen der Kläger zu 2) und 3) als unzulässig. Auch die hiergegen gerichtete verwaltungsgerichtliche Klage der Kläger zu 1) bis 3) wurde als unzulässig abgewiesen.

Die Kläger sind der Auffassung, dass die ursprüngliche Zurückweisung des Baugesuchs durch die Beklagte rechtswidrig gewesen sei, da sie damals keine wirksame planungsrechtliche Grundlage gehabt habe. Sie nehmen daher die Beklagte unter den Gesichtspunkten der Amtshaftung und des enteignungsgleichen Eingriffs auf Ersatz des ihnen durch die Versagung entstandenen Schadens in Anspruch. Das LG hat die Klage abgewiesen. Das Berufungsgericht hat die Abweisung der Klage der Kläger zu 2) bis 4) bestätigt, jedoch den Zahlungsanspruch des Klägers zu 1) dem Grunde nach für gerechtfertigt erklärt und die von ihm begehrte Feststellung einer weiter gehenden Schadensersatzpflicht getroffen. Hiergegen richten sich die vom Senat zugelassenen Revisionen der Beklagten einerseits und der Kläger zu 2) bis 4) andererseits. Die Beklagte erstrebt volle Klageabweisung; die Kläger zu 2) bis 4) verfolgen ihre Klageanträge weiter.

Entscheidungsgründe

Die Revision der Beklagten:

Die Revision der Beklagten führt, soweit zu deren Nachteil erkannt, d. h. der Anspruch des Klägers zu 1 dem Grunde nach für gerechtfertigt erklärt und die Feststellung getroffen worden ist, zur Aufhebung des Berufungsurteils und zur Wiederherstellung des die Klage abweisenden landgerichtlichen Urteils. Dem Kläger steht der geltend gemachte Amtshaftungsanspruch (§ 839 BGB i. V. m. Art. 34 GG) gegen die Beklagte nicht zu.

1. Allerdings mag zu Gunsten des Klägers zu 1) davon ausgegangen werden, dass der entscheidende bauordnungsbehördliche Bescheid der Beklagten v. 5.6.1997, nämlich die Ablehnung des Bauantrags, rechtswidrig gewesen war, da er in der (bis dahin noch nicht wirksam gewordenen) Veränderungssperre keine Rechtsgrundlage gehabt hatte. Das Berufungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen, dass die Veränderungssperre mangels Bekanntmachung des Planaufstellungsbeschlusses durch die Gemeinde B. zunächst nicht wirksam geworden war. Das Vorliegen eines Aufstellungsbeschlusses ist bundesrechtlich materielle Rechtmäßigkeitsvoraussetzung für den Erlass einer Veränderungssperre (BVerwG v. 15.4.1988 - 4 N 4/87, BVerwGE 79, 200 [205]). Fehlt ein (wirksamer) Aufstellungsbeschluss, so ist eine gleichwohl erlassene Veränderungssperre nichtig. Bundesrechtlich hängt die Wirksamkeit des Aufstellungsbeschlusses gem. § 2 Abs. 1 S. 2 BauGB von seiner ortsüblichen Bekanntmachung ab (BVerwG v. 6.8.1992 - 4 N 1/92, ZfBR 1992, 292; zum Ganzen BerlKomm/Lemmel, BauGB, 3. Aufl., Stand August 2002, § 14 Rz. 6).

2. Unrichtig ist jedoch die hieraus gezogene Folgerung des Berufungsgerichts, die Beklagte hätte bei richtiger Sachbehandlung dem Bauantrag (zumindest des Klägers zu 1) stattgeben müssen.

a) Es ist bereits zweifelhaft, ob die Amtsträger der Beklagten insoweit überhaupt eine Prüfungspflicht hinsichtlich der Wirksamkeit der nicht von der Beklagten selbst, sondern von der Gemeinde B. in Ausübung von deren gemeindlicher Planungshoheit aufgestellten Veränderungssperre gehabt hatten. Bei Bebauungsplänen hat der Senat bereits entschieden, dass die Baugenehmigungsbehörde grundsätzlich nicht rechtswidrig, zumindest nicht schuldhaft handelt, wenn sie mangels entgegengesetzter Anhaltspunkte von der Wirksamkeit des Plans ausgeht (BGH, Urt. v. 18.6.1998 - III ZR 100/97 = NVwZ 1998, 1329 f; betreffend das Fehlen der erforderlichen Ausfertigung). Der Senat hat keine durchgreifenden Bedenken dagegen, diese Grundsätze auch auf die Prüfung der formellen Wirksamkeit einer Veränderungssperre zu übertragen, die in gleicher Weise wie ein Bebauungsplan als gemeindliche Satzung ergeht (§ 16 Abs. 1 BauGB).

b) Anerkannt ist jedoch, dass die Bauaufsichtsbehörde insoweit (wenn auch keine allgemeine Prüfungspflicht, so doch) eine Prüfungskompetenz hat (s. dazu Staudinger/Wurm, BGB, 13. Bearb. 2002, § 839 Rz. 564, m. w. N.). Wird zu Gunsten der Kläger unterstellt, dass die pflichtgemäße Wahrnehmung dieser Prüfungskompetenz zur Aufdeckung des Formfehlers der Veränderungssperre hätte führen müssen, so hätte die von der Beklagten als Bauaufsichtsbehörde daraus zu ziehende Konsequenz nicht etwa darin bestehen dürfen, den Klägern die beantragte Genehmigung zu erteilen. Denn eine solche Handhabung wäre auf eine Verwerfungskompetenz der Bauaufsichtsbehörde hinsichtlich der unwirksamen Veränderungssperre hinausgelaufen.

aa) Ob der Verwaltungsbehörde eine derartige Verwerfungskompetenz zusteht, wird in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung und im wissenschaftlichen Schrifttum unterschiedlich beurteilt (verneinend VGH Bayern v. 1.4.1982 - 15 N 81 A.1679, BayVBl. 1982, 654; v. 16.11.1992 - 14 N 91.2258, BayVBl. 1993, 626; OVG Saarland v. 9.12.1991 - 1 R 25/91, NVwZ 1993, 396; Staudinger/Wurm, BGB, 13. Bearb. 2002, § 839 Rz. 564; de Witt/Krohn in Hoppenberg/de Witt, Handbuch des öffentlichen Baurechts, M Rz. 99; Engel, NVwZ 2000, 1258 ff., m. w. N.; bejahend VGH Hessen v. 20.12.1989 - 4 UE 2251/88, NVwZ 1990, 885; VGH Hessen v. 22.2.1994 - 5 TH 1189/92, NVwZ-RR 1994, 691; OVG Lüneburg NVwZ 2000, 1061; Gierke in Brügelmann, BauGB, § 10 Rz. 499, 499a, m. w. N.).

bb) Der Senat ist nicht genötigt, diese Frage abschließend zu beantworten. Hat die Gemeinde nämlich, wie hier, (fehlerhaft) die Veränderungssperre vor dem Aufstellungsbeschluss bekannt gemacht, so kann sie die Veränderungssperre nach Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses durch erneute Bekanntmachung der Veränderungssperre in Kraft setzen. Die Veränderungssperre tritt dann mit dem Zeitpunkt der (erneuten) Bekanntmachung in Kraft. Unerheblich ist, ob zwischen dem Aufstellungsbeschluss und dem Erlass der Veränderungssperre ein längerer Zeitraum liegt (BVerwG Buchholz 406.11 § 17 BauGB Nr. 8; zum Ganzen BerlKomm/Lemmel, BauGB, 3. Aufl., Stand August 2002, § 14 Rz. 6). Dementsprechend geht die Rechtsprechung des BVerwG für den in der Problematik gleich liegenden Fall eines unwirksamen Bebauungsplanes dahin, dass vor einer - nur in engen Grenzen möglichen - Verwerfung des Plans die Gemeinde mit Rücksicht auf ihre Planungshoheit zu hören und ihr Gelegenheit zu geben ist, den Plan entweder mit Rückwirkung zu heilen oder den Satzungsbeschluss aufzuheben (BVerwG NVwZ 2001, 1035 [1037]; v. 21.11.1986 - 4 C 22/83, NJW 1987, 1344 [1345]; vgl. auch BGH, Beschl. v. 20.12.1990 - III ZR 179/89, BGHR BGB § 839 Abs. 1 Baugenehmigung 1 = ZfBR 1991, 77). So ist hier mit Recht auch die Widerspruchsbehörde verfahren; die Beanstandung des VGH, sie habe damit das Gebot des fairen Verfahrens und des rechtlichen Gehörs gegenüber den Klägern "in eklatanter Weise" verletzt, bezieht sich, soweit dem Senat ersichtlich, nicht auf die Herbeiführung der Heilung als solche, sondern darauf, dass die Widerspruchsbehörde es unterlassen hatte, die Kläger rechtzeitig von der Rechtsänderung zu unterrichten.

c) Bei einer pflichtgemäßen Sachbehandlung hätte also die Beklagte - wie später die Bezirksregierung - die Gemeinde auf den Mangel hinweisen müssen. Dann aber ist mangels jeden entgegengesetzten Anhaltspunktes davon auszugehen, dass schon damals, d. h. vor der abschließenden Entscheidung über das Baugesuch des Klägers zu 1), die fehlende Bekanntmachung nachgeholt und damit der Formmangel geheilt worden wäre. Der Bauantrag der Kläger hätte also keinen Erfolg gehabt.

3. Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts und der Revisionserwiderung der Kläger unterscheidet sich der vorliegende Fall von denjenigen Fallgestaltungen, die den Senatsentscheidungen v. 12.7.2001 (BGH, 12.7.2001 - III ZR 282/00, MDR 2001, 1112 = BGHReport 2001, 774 = BGHR BauGB § 15 Abs. 1 S. 1 Zurückstellung 1 = BauR 2001, 1884) und v. 26.7.2001 (BGH v. 26.7.2001 - III ZR 206/00, MDR 2001, 1232 = BGHReport 2001, 773 = BGHR BauGB § 15 Zurückstellung 1 = BauR 2001, 1887) zu Grunde gelegen hatten. Dort hatten die jeweils erreichten Planungsstände der Bauaufsichtsbehörde keine Grundlage für die Nichtweiterbearbeitung der entscheidungsreifen Baugesuche geboten, ohne dass es auf die Frage einer Verwerfungskompetenz angekommen wäre; insbesondere waren Veränderungssperren jeweils nicht beschlossen worden. Eher bestehen Berührungspunkte mit dem Urteil des OLG Jena (OLG Jena N-VwZ-RR 2001, 702 [704]), das durch nicht mit Gründen versehenen Nichtannahmebeschluss des Senats v. 3.5.2001 (BGH, Beschl. v. 3.5.2001 - III ZR 55/00) bestätigt worden ist: Dort ging es um eine formunwirksame Veränderungssperre; die zum Formmangel führenden Verfahrensfehler wären aber bei rechtmäßigem und amtspflichtgemäßem Verhalten der zuständigen Amtsträger vermieden worden.

4. Die Amtshaftungsklage des Klägers zu 1) ist daher auf der Grundlage der von den Vorinstanzen getroffenen Tatsachenfeststellungen abweisungsreif, ohne dass es einer Zurückverweisung bedarf.

II.

Die Revision der Kläger zu 2) bis 4):

Die Klage der Kläger zu 2) bis 4) ist bereits aus den vorgenannten Gründen unbegründet. Die Revision gibt dem Senat jedoch Anlass zu Folgenden, der Sicherung einer einheitlichen Rechtsprechung dienlichen Klarstellungen (§ 543 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 2. Alt. ZPO):

1. Den tragenden Grund für die Abweisung der von den Klägern zu 2) bis 4) erhobenen Amtshaftungsklage erblickt das Berufungsgericht darin, dass diese nicht geschützte "Dritte" i. S. d. § 839 Abs. 1 S. 1 BGB gewesen seien. Darin vermag der Senat dem Berufungsgericht nicht zu folgen. Es trifft zwar zu, dass der Grundstückseigentümer trotz eines erheblichen wirtschaftlichen Interesses an der Durchführung des Bauvorhabens in aller Regel nicht "Dritter" ist, sofern ein anderer einen Antrag auf eine Baugenehmigung gestellt hat und hiermit nicht durchgedrungen ist. Dies gilt auch dann, wenn der Eigentümer in dem Verwaltungsrechtsstreit des Antragstellers über die Rechtmäßigkeit des Bauverwaltungsakts beigeladen worden ist (BGH, Urt. v. 24.2.1994 - III ZR 6/93, MDR 1994, 555 = NJW 1994, 2091). Danach waren die Kläger zu 2 bis 4 in der Anfangsphase des hier in Rede stehenden Verwaltungsverfahrens, solange dieses vom Kläger zu 1) allein betrieben wurde, in der Tat nicht "Dritte". Dies änderte sich aber, wie die Kläger in den Vorinstanzen durchgängig vorgetragen haben und wie die Revision mit Recht rügt, von dem Zeitpunkt an, als sie sich ausdrücklich als weitere Antragsteller an dem Verwaltungsverfahren beteiligten. Dies geschah mit der entsprechenden Klarstellung in den Schriftsätzen v. 29.1. und 7.2.1997. Der Senat sieht keine formellen Bedenken gegen die Wirksamkeit dieses "Beitritts". Dadurch erlangten die Kläger zu 2) bis 4) eine Stellung, die über die prozessuale eines Beigeladenen im Sinne der Grundsätze des Senatsurteils bei weitem hinausging und sie von da ab zu geschützten "Dritten" machte.

2. Ebenso unrichtig ist die Auffassung des Berufungsgerichts, dass etwaige Ansprüche aus enteignungsgleichem Eingriff mangels eines entsprechenden Berufungsangriffs aus einer Prüfungskompetenz ausgeklammert seien. Das Berufungsgericht setzt sich insoweit in Widerspruch zur ständigen Senatsrechtsprechung (z. B. BGH, Urt. v. 1.2.2001 - III ZR 193/99, BGHZ 146, 365 [371] = MDR 2001, 631 = BGHReport 2001, 231; v. 3.7.1997 - III ZR 205/96, BGHZ 136, 182 [184] = MDR 1997, 824, m. w. N.), wonach es für diese Prüfungskompetenz erforderlich und ausreichend ist, dass sich auf der Grundlage des vorgetragenen Sachverhalts die begehrte Rechtsfolge auch aus enteignungsgleichem Eingriff herleiten lässt; ist dies der Fall, so sind die Gerichte berechtigt und verpflichtet, den Prozess-Stoff auch unter diesem rechtlichen Gesichtspunkt zu beurteilen. Die Revision beruft sich insoweit zu Recht insbesondere auch auf das Urteil des VI. Zivilsenats v. 22.9.1992 (BGH, Urt. v. 22.9.1992 - VI ZR 53/92, MDR 1993, 743 =NJW 1993, 2611 f.), wo ausgeführt ist: Bei einem einheitlichen Streitgegenstand (wie hier) muss der Rechtsmittelführer nicht zu allen für ihn nachteilig beurteilten Punkten in der Berufungsbegründung Stellung nehmen. Es genügt vielmehr, um das angefochtene Urteil insgesamt infrage zu stellen, wenn die Berufungsgründe sich mit einem Einzelnen, den ganzen Streitgegenstand betreffenden Streitpunkt befassen und diesen in ausreichendem Maße behandeln. In einem solchen Fall ist der gesamte Streitstoff ohne Rücksicht auf die vorgebrachten Rügen im Rahmen der gestellten Anträge vom Berufungsgericht selbstständig nach allen Richtungen zu würdigen.

3. Allerdings scheitern sowohl der Amtshaftungsanspruch als auch der Anspruch aus enteignungsgleichem Eingriff im Ergebnis daran, dass die begehrte Nutzungsänderungsgenehmigung auch bei rechtmäßigem Verhalten nicht hätte erteilt werden dürfen und auch tatsächlich nicht erteilt worden wäre.