Verfahrensgang
Tenor
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen.
Tatbestand
A.
Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Erstattung der Fahrgeldausfälle, die Unternehmen des öffentlichen Personennahverkehrs durch die gesetzliche Verpflichtung zur unentgeltlichen Beförderung schwerbehinderter Menschen entstehen. Die Beschwerdeführerin beanstandet, dass sich die Höhe ihrer Erstattung aufgrund einer Änderung der Regelung für Härtefälle mit Wirkung zum 1. Januar 2005 verringert hat.
I.
1. Eine Verpflichtung zur unentgeltlichen Beförderung bestimmter Gruppen schwerbehinderter Menschen im öffentlichen Personenverkehr besteht bereits seit dem Zweiten Weltkrieg und wurde seitdem mehrfach geändert (vgl. zur Historie BVerfGE 68, 155 ≪156 f.≫). Seit Inkrafttreten des Sozialgesetzbuches Neuntes Buch – Rehabilitation und Teilhabe behinderter Menschen – (SGB IX) am 1. Juli 2001 bestimmt § 145 Abs. 1 Sätze 1 und 2, Abs. 2 SGB IX, dass schwerbehinderte Menschen, die infolge ihrer Behinderung in ihrer Bewegungsfähigkeit im Straßenverkehr erheblich beeinträchtigt oder hilflos oder gehörlos sind, einschließlich notwendiger Begleitpersonen und bestimmter Hilfsmittel von Unternehmen, die öffentlichen Personenverkehr betreiben, gegen Vorzeigen eines entsprechend gekennzeichneten Ausweises im Nahverkehr (vgl. § 147 Abs. 1 SGB IX) unentgeltlich befördert werden müssen.
Eine Erstattung der durch die unentgeltliche Beförderung entstehenden Fahrgeldausfälle wurde erstmals 1965 normiert. 1979 wurde die Materie neu geregelt. Nach § 60 Abs. 1 und 4 des Gesetzes zur Sicherung der Eingliederung Schwerbehinderter in Arbeit, Beruf und Gesellschaft (Schwerbehindertengesetz – SchwbG) in der Neufassung vom 8. Oktober 1979 (BGBl I S. 1649) erfolgte die Erstattung der Fahrgeldausfälle pauschal nach einem landesweit einheitlichen Vomhundertsatz der nachgewiesenen Fahrgeldeinnahmen. Der Gesetzgeber war davon ausgegangen, dass „[d]ie Erstattung der im einzelnen entstehenden Fahrgeldausfälle […] nicht möglich [erscheint], da die Verkehrsunternehmer ohne erheblichen zusätzlichen Aufwand nicht in der Lage wären, sie nachzuweisen, und eine Erstattung nach den konkreten Ausfällen überdies mit einem erheblichen Verwaltungsaufwand verbunden wäre” (BTDrucks 8/2453, S. 9, Begründung Allgemeiner Teil, letzter Absatz).
Mit dem Gesetz über Maßnahmen zur Entlastung der öffentlichen Haushalte und zur Stabilisierung der Finanzentwicklung in der Rentenversicherung sowie über die Verlängerung der Investitionshilfeabgabe (Haushaltsbegleitgesetz 1984) vom 22. Dezember 1983 (BGBl I S. 1532) wurde die Erstattungsregelung mit Wirkung ab 1. April 1984 um eine Härtefallregelung ergänzt (§ 60 Abs. 5 SchwbG a.F.). Danach war der Berechnung des Erstattungsbetrages auf Antrag der nachgewiesene Vomhundertsatz zugrunde zu legen, wenn ein Unternehmen durch Verkehrszählung nachwies, dass das Verhältnis zwischen den nach diesem Gesetz unentgeltlich beförderten Fahrgästen und den sonstigen Fahrgästen den pauschalen, landesweit festgesetzten Vomhundertsatz um mindestens 33 1/3 vom Hundert übersteigt.
2. Die Erstattungsregelung in § 60 SchwbG in der Neufassung vom 8. Oktober 1979 war Gegenstand des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom 17. Oktober 1984 – 1 BvL 18/82, 46/83 und 2 /84 – (BVerfGE 68, 155). Das Bundesverfassungsgericht stellte fest, dass die Erstattungsregelung grundsätzlich mit dem Grundgesetz vereinbar war; es verlangte jedoch für den Zeitraum bis 31. März 1984 eine ergänzende Regelung für Härtefälle (vgl. BVerfGE 68, 155 ≪170 ff.≫).
3. Zum 1. Juli 2001 wurde das Schwerbehindertengesetz durch das Sozialgesetzbuch Neuntes Buch abgelöst. Nach § 145 Abs. 3 in Verbindung mit § 150 Abs. 1 SGB IX werden den Unternehmen weiterhin die durch die unentgeltliche Beförderung entstehenden Fahrgeldausfälle auf Antrag erstattet. Details zur Erstattung der Fahrgeldausfälle im Nahverkehr finden sich in § 148 SGB IX, der im Wesentlichen die Regelungen des § 60 SchwbG a.F. einschließlich der Härtefallregelung übernommen hat. Danach werden die Fahrgeldausfälle wie bisher grundsätzlich nach einem Prozentsatz der von den Unternehmen nachgewiesenen Fahrgeldeinnahmen im Nahverkehr erstattet (§ 148 Abs. 1 SGB IX). Dieser Prozentsatz wird – vereinfacht dargestellt – auf Basis des Verhältnisses der freifahrtberechtigten Personen zur allgemeinen Wohnbevölkerung ermittelt und für jedes Land von der Landesregierung oder der von ihr bestimmten Behörde für jeweils ein Jahr bekannt gemacht (§ 148 Abs. 4 SGB IX). Die Härtefallregelung in § 148 Abs. 5 SGB IX entsprach ebenfalls inhaltlich derjenigen des Schwerbehindertengesetzes, wurde jedoch zu Ungunsten der von ihr profitierenden Unternehmen durch Art. 8 Ziffer 4 Buchst. b des Gesetzes zur Vereinfachung der Verwaltungsverfahren im Sozialrecht (Verwaltungsvereinfachungsgesetz) vom 21. März 2005 (BGBl I S. 818) mit Wirkung zum 1. Januar 2005 in die mit der vorliegenden Verfassungsbeschwerde angegriffene und bis heute fortgeltende Fassung geändert. § 148 SGB IX in der Fassung des Verwaltungsvereinfachungsgesetzes lautet:
Erstattung der Fahrgeldausfälle im Nahverkehr
(1) |
Die Fahrgeldausfälle im Nahverkehr werden nach einem Prozentsatz der von den Unternehmern nachgewiesenen Fahrgeldeinnahmen im Nahverkehr erstattet. |
(2) |
[…] |
(3) |
[…] |
(4) |
Der Prozentsatz im Sinne des Absatzes 1 wird für jedes Land von der Landesregierung oder der von ihr bestimmten Behörde für jeweils ein Jahr bekannt gemacht. Bei der Berechnung des Prozentsatzes ist von folgenden Zahlen auszugehen: |
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- der Zahl der in dem Land in dem betreffenden Kalenderjahr ausgegebenen Wertmarken und der Hälfte der in dem Land am Jahresende in Umlauf befindlichen gültigen Ausweise im Sinne des § 145 Abs. 1 Satz 1 von schwerbehinderten Menschen, die das sechste Lebensjahr vollendet haben und bei denen die Notwendigkeit einer ständigen Begleitung im Ausweis eingetragen ist; Wertmarken mit einer Gültigkeitsdauer von einem halben Jahr werden zur Hälfte, zurückgegebene Wertmarken für jeden vollen Kalendermonat vor Rückgabe zu einem Zwölftel gezählt,
- der in den jährlichen Veröffentlichungen des Statistischen Bundesamtes zum Ende des Vorjahres nachgewiesenen Zahl der Wohnbevölkerung in dem Land abzüglich der Zahl der Kinder, die das sechste Lebensjahr noch nicht vollendet haben, und der Zahlen nach Nummer 1.
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Der Prozentsatz ist nach folgender Formel zu berechnen: |
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Nach Nummer 1 errechnete Zahl |
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__________________________________________________ × 100. |
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Nach Nummer 2 errechnete Zahl |
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[…] |
(5) |
Weist ein Unternehmen durch Verkehrszählung nach, dass das Verhältnis zwischen den nach diesem Kapitel unentgeltlich beförderten Fahrgästen und den sonstigen Fahrgästen den nach Absatz 4 festgesetzten Prozentsatz um mindestens ein Drittel übersteigt, wird neben dem sich aus der Berechnung nach Absatz 4 ergebenden Erstattungsbetrag auf Antrag der nachgewiesene, über dem Drittel liegende Anteil erstattet. Die Länder können durch Rechtsverordnung bestimmen, dass die Verkehrszählung durch Dritte auf Kosten des Unternehmens zu erfolgen hat. |
Der Gesetzgeber begründete die Änderungen im Erstattungsverfahren damit, dass Einsparvorgaben zu erfüllen seien, das Verfahren transparenter gestaltet und die Gleichbehandlung der Verkehrsunternehmen im Abrechnungsverfahren verbessert werden solle (vgl. BTDrucks 15/4228, S. 21). Zu der geänderten Härtefallregelung heißt es in den Gesetzesmaterialien insbesondere, dass „[d]as System der individuellen Abrechnung […] Unternehmen [benachteiligt], die zwar überdurchschnittlich viele schwerbehinderte Menschen befördern, die aber noch unter der Ein-Drittel-Grenze liegen […]. […] Der Selbstbehalt, der für die Unternehmen, die die Ein-Drittel-Grenze nicht überschreiten, heute schon gilt, wird also für alle Unternehmen, die überdurchschnittlich viele schwerbehinderte Menschen befördern, verbindlich gemacht” (BTDrucks 15/4228, S. 31 zu Nummer 4 Buchst. b).
II.
Die Beschwerdeführerin ist eine juristische Person des Privatrechts, an der ausschließlich Private Gesellschaftsanteile halten. Sie betreibt den öffentlichen Personennahverkehr auf der Insel … (Niedersachsen). Gegenstand des verwaltungsgerichtlichen Ausgangsverfahrens war die Höhe der Erstattung ihrer Fahrgeldausfälle für die unentgeltliche Beförderung schwerbehinderter Menschen im Kalenderjahr 2005. Für dieses Jahr betrug der für die pauschale Erstattung der Fahrgeldausfälle maßgebliche Prozentsatz nach § 148 Abs. 4 SGB IX für das Land Niedersachsen 2,59 % (Nds. MBl. 2006, S. 235); im Jahr 2004 hatte er noch 3,63 % (Nds. MBl. 2005, S. 526) betragen. Die Beschwerdeführerin hatte durch Verkehrszählung nachgewiesen, dass das Verhältnis zwischen den unentgeltlich beförderten und den sonstigen Fahrgästen im Jahr 2005 bei ihr 6,52 % betragen und damit den pauschalen Durchschnittswert um mehr als ein Drittel überstiegen hatte. Ihre Fahrgeldeinnahmen hatten sich auf 1.882.285 Euro belaufen.
Das niedersächsische Landesamt für Soziales, Jugend und Familie, die Beklagte des Ausgangsverfahrens, setzte die Erstattung der Fahrgeldausfälle für die Beschwerdeführerin für das Jahr 2005 auf 106.537,33 Euro (5,66 % der Fahrgeldeinnahmen) fest. Dieser Gesamterstattungsbetrag setzte sich zusammen aus der pauschalen Erstattung nach § 148 Abs. 1 und 4 SGB IX und dem zusätzlichen individuellen Erstattungsbetrag nach § 148 Abs. 5 Satz 1 SGB IX unter Berücksichtigung des Selbstbehalts von einem Drittel des landesdurchschnittlichen Prozentsatzes. Die Beschwerdeführerin begehrt eine Erstattung in Höhe der vollen durch die Verkehrszählung nachgewiesenen 6,52 % ihrer Fahrgeldeinnahmen.
Das Verwaltungsgericht Oldenburg wies die Klage auf Gewährung zusätzlicher Erstattungsleistungen für das Jahr 2005 in Höhe von 16.187,65 Euro ab, das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht wies die Berufung zurück. Auch die Revision der Beschwerdeführerin wurde zurückgewiesen. Das Bundesverwaltungsgericht ging – unter Bezugnahme auf BVerfGE 68, 155 – davon aus, dass § 148 Abs. 5 SGB IX mit Art. 12 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar sei. Die Regelung setze das verfassungsrechtlich zulässige Konzept einer Pauschalierung nach Durchschnittswerten konsequent um, indem sie die verfassungsrechtlich gebotene Härtefallregelung nur vorsehe, wenn und soweit die Toleranzgrenze überschritten sei.
III.
Mit der Verfassungsbeschwerde wendet sich die Beschwerdeführerin unmittelbar gegen die gerichtlichen Entscheidungen sowie mittelbar gegen § 148 Abs. 5 SGB IX in der Fassung des Verwaltungsvereinfachungsgesetzes und rügt eine Verletzung von Art. 3 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 12 Abs. 1 GG. § 148 Abs. 5 SGB IX sei verfassungswidrig, soweit der von den Verkehrsunternehmen individuell ermittelte Prozentsatz für die Berechnung der Erstattung nunmehr um einen Selbstbehalt in Höhe von einem Drittel des nach § 148 Abs. 4 SGB IX festgesetzten Prozentsatzes gekürzt werde (unter Verweis auf ein Rechtsgutachten von Prof. Dr. Hans D. Jarass, veröffentlicht in VSSR 2007, S. 103 ff.). Die unzulässige Ungleichbehandlung verschiedener Sachverhalte erlange durch den zusätzlichen Eingriff in die Berufsfreiheit besonderes Gewicht und weiche zugleich sachwidrig von dem gesetzlichen Regelungssystem ab. Bislang hätten Verkehrsunternehmen in allen Fällen eine Vollerstattung ihrer Fahrgeldausfälle erhalten. Indem der Gesetzgeber nunmehr in Härtefällen ohne Sachgrund erstmals keine Vollerstattung mehr gewähre, schaffe er zwei unterschiedliche Erstattungssysteme; dies sei systemwidrig. Der Gesetzgeber übersehe, dass er bei einem Vergleich des Regelbereichs mit dem Bereich des Härteausgleichs nicht auf einen Grenzfall des Regelbereichs abstellen könne; vielmehr komme es auf den Durchschnittsfall an. Zudem sei bei der Ausgestaltung von Härteklauseln, die von Verfassungs wegen geboten sind, ein besonders strenger Maßstab des allgemeinen Gleichheitssatzes anzuwenden. Im Übrigen hätten gleich wirksame, aber mildere Mittel zur Verfügung gestanden.
Entscheidungsgründe
B.
Die Verfassungsbeschwerde ist nicht zur Entscheidung anzunehmen. Annahmegründe im Sinne von § 93a Abs. 2 BVerfGG liegen nicht vor (vgl. BVerfGE 90, 22 ≪24 ff.≫; 96, 245 ≪248 ff.≫). Der Verfassungsbeschwerde kommt keine grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung zu, da die maßgeblichen Rechtsfragen in der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung bereits geklärt sind. Auch ist ihre Annahme nicht zur Durchsetzung der Grundrechte oder grundrechtsgleichen Rechte der Beschwerdeführerin angezeigt. Die Verfassungsbeschwerde hat keine Aussicht auf Erfolg.
I.
Die Verfassungsbeschwerde ist teilweise unzulässig. Zwar kann sich die Beschwerdeführerin gemäß Art. 19 Abs. 3 GG als inländische juristische Person des Privatrechts grundsätzlich auf eine Verletzung der gerügten Grundrechte berufen (vgl. BVerfGE 22, 380 ≪383≫; 30, 292 ≪312≫; 115, 205 ≪229≫ zu Art. 12 Abs. 1 GG sowie BVerfGE 35, 348 ≪357≫ zu Art. 3 Abs. 1 GG). Soweit sich die Verfassungsbeschwerde jedoch nicht nur gegen § 148 Abs. 5 Satz 1 SGB IX in der Fassung des Verwaltungsvereinfachungsgesetzes richtet, sondern offenbar auch die Regelung in Satz 2 erfasst, zeigt der Vortrag der Beschwerdeführerin nicht entsprechend § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG ausreichend substantiiert die Möglichkeit einer Grundrechtsverletzung auf (vgl. BVerfGE 99, 84 ≪87≫ m.w.N.; 101, 331 ≪345≫; 105, 252 ≪264≫; 108, 370 ≪386≫). Es ist weder dargelegt noch ersichtlich, dass die Beschwerdeführerin bereits mit Kosten für eine Verkehrszählung durch Dritte belastet worden wäre. Zudem trägt die Beschwerdeführerin nichts dazu vor, welche Kosten ihr durch eine solche Verkehrszählung entstehen sowie ob und inwieweit diese Kosten den Aufwand der bislang bereits selbst durchgeführten Verkehrszählung übersteigen könnten.
II.
Im Übrigen ist die Verfassungsbeschwerde jedenfalls unbegründet. Es kann nicht festgestellt werden, dass § 148 Abs. 5 Satz 1 SGB IX die Beschwerdeführerin in ihren Grundrechten verletzt. Weder verletzt das für die Erstattung der Fahrgeldausfälle im öffentlichen Personennahverkehr geltende Regelungskonzept der §§ 145, 148 SGB IX in seiner generellen Wirkung die Beschwerdeführerin in ihrem Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG (1.) noch verstößt die seit 1. Januar 2005 geltende Härtefallregelung in § 148 Abs. 5 Satz 1 SGB IX in der Fassung des Verwaltungsvereinfachungsgesetzes gegen Art. 12 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG (2.). Sonstige verfassungsrechtliche Anforderungen aus Art. 3 Abs. 1 GG sind ebenfalls nicht verletzt (3.). Eine eigenständige, darüber hinausgehende Verletzung spezifischen Verfassungsrechts durch die angegriffenen Urteile ist ebenfalls weder vorgetragen noch ersichtlich (4.).
1. Das Regelungskonzept der §§ 145, 148 SGB IX, welches die unentgeltliche Beförderung schwerbehinderter Menschen gegen eine pauschale Erstattung der Fahrgeldausfälle im öffentlichen Personennahverkehr vorsieht, ist in seiner generellen Wirkung auf die betroffene Berufsgruppe mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar.
Das Bundesverfassungsgericht hat bereits zu § 60 Abs. 1 und 4 SchwbG in der Neufassung vom 8. Oktober 1979 entschieden, dass es grundsätzlich mit dem Grundgesetz vereinbar ist, Unternehmen, die öffentlichen Personennahverkehr betreiben, gesetzlich zu verpflichten, bestimmte Gruppen schwerbehinderter Menschen gegen eine pauschale staatliche Erstattung ihrer Fahrgeldausfälle unentgeltlich zu befördern. Es handelt sich um die Indienstnahme Privater zur Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe, die verfassungsrechtlich als Berufsausübungsregelung im Sinne des Art. 12 Abs. 1 GG zu beurteilen ist und sich für den Regelfall als verhältnismäßig darstellt, auch wenn sie mit gewissen Belastungen einhergeht, von denen nicht alle Unternehmen in derselben Weise betroffen sind. Solange Anhaltspunkte dafür fehlen, dass der tatsächliche Umfang der unentgeltlichen Beförderungsfälle erheblich von den Annahmen abweicht, die der Pauschalierung zugrunde liegen, begegnet diese keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Denn durch die Pauschalierung wird ein ständiger und hoher Verwaltungsaufwand bei Unternehmen wie Erstattungsbehörden vermieden (vgl. BVerfGE 68, 155 ≪170 ff.≫).
Diese Erwägungen gelten für die vorliegend zur verfassungsgerichtlichen Überprüfung gestellte Rechtslage ab 1. Januar 2005 in gleicher Weise. Entscheidungserhebliche Rechtsänderungen sind nicht erfolgt. Soweit die Rechtslage mit Wirkung zum 1. Mai 2004 sowie zum 1. Januar 2005 Änderungen erfahren hat mit der Folge, dass sich der für die Pauschalerstattung maßgebliche landesdurchschnittliche Prozentsatz ab 2005 gegenüber den Vorjahren reduziert hat (vgl. Art. 1 Nr. 33a des Gesetzes zur Förderung der Ausbildung und Beschäftigung schwerbehinderter Menschen vom 23. April 2004 ≪BGBl I S. 606≫ sowie Art. 8 Ziffer 4 Buchst. a des Verwaltungsvereinfachungsgesetzes), ist weder vorgetragen noch ersichtlich, dass sich daraus Anhaltspunkte für eine abweichende verfassungsrechtliche Beurteilung ergeben könnten. Namentlich fehlen Anhaltspunkte dafür, dass der tatsächliche Umfang der unentgeltlichen Beförderungsfälle nunmehr erheblich von den Annahmen abweicht, die der pauschalierten Erstattung zugrunde liegen (vgl. BTDrucks 15/4228, S. 31 zu Art. 8 Nummer 4 Buchst. a beziehungsweise BTDrucks 15/2357, S. 26 zu Art. 1 Nummer 33a), so dass für den Regelfall eine unvertretbare Sonderbelastung weiterhin nicht angenommen werden kann (vgl. BVerfGE 68, 155 ≪172≫).
2. Die Härtefallregelung des § 148 Abs. 5 Satz 1 SGB IX in der Fassung des Verwaltungsvereinfachungsgesetzes vom 21. März 2005 genügt den verfassungsrechtlichen Anforderungen aus Art. 12 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG.
a) Berufsausübungsregelungen können nicht nur dann verfassungswidrig sein, wenn sie in ihrer generellen Wirkung auf die betroffene Berufsgruppe den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletzen. Sie müssen auch die Ungleichheiten berücksichtigen, die typischerweise innerhalb des Berufs bestehen, dessen Ausübung geregelt wird (vgl. BVerfGE 30, 292 ≪327≫; 65, 116 ≪126≫; 68, 155 ≪173≫). Werden durch eine Berufsausübungsregelung, die im Ganzen verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist, innerhalb der betroffenen Berufsgruppe nicht nur einzelne, aus dem Rahmen fallende Sonderfälle, sondern bestimmte, wenn auch zahlenmäßig begrenzte Gruppen typischer Fälle ohne zureichende sachliche Gründe wesentlich stärker als andere belastet, dann kann Art. 12 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG verletzt sein (vgl. BVerfGE 30, 292 ≪327≫; 68, 155 ≪173≫).
b) Diesen Anforderungen trägt § 148 Abs. 5 Satz 1 SGB IX in der Fassung des Verwaltungsvereinfachungsgesetzes weiterhin ausreichend Rechnung.
§ 148 Abs. 5 Satz 1 SGB IX in der Fassung des Verwaltungsvereinfachungsgesetzes hat zwar den Kreis der Unternehmen, die von einem Selbstbehalt betroffen sind, erweitert, die Höhe des Selbstbehaltes jedoch unverändert gelassen. Damit erreicht die Erstattungsregelung sowohl in sogenannten Regel- als auch in Härtefällen weiterhin das Ziel, die entstehenden Fahrgeldausfälle angemessen auszugleichen. Vorliegend ist die einfachgesetzliche Regelung strukturell ohnehin nicht darauf ausgelegt, die für das jeweilige Unternehmen entstehenden Belastungen in vollem Umfang zu kompensieren. Für den Regelfall bildet die pauschale Erstattung die im jeweiligen Einzelfall entgangenen Einnahmen wie bisher deshalb nicht tatsachengetreu nach, weil die konkreten Fahrgeldausfälle gar nicht bekannt sind und allenfalls mit unverhältnismäßigem Aufwand kostenscharf bezifferbar wären. Für die Nahverkehrsunternehmen, die überdurchschnittlich viele schwerbehinderte Menschen befördern, ist die Höhe des Selbstbehalts zudem derart begrenzt, dass diese nicht wesentlich stärker als andere belastet werden.
Zwar mag vorliegend der Selbstbehalt in Höhe eines Drittels des landesdurchschnittlichen Prozentsatzes hoch erscheinen. Allerdings sind die Fahrgeldausfälle durch die unentgeltliche Beförderung schwerbehinderter Menschen ins Verhältnis zu setzen mit den Gesamtfahrgeldeinnahmen. Bereits der vom Gesetzgeber angenommene landesdurchschnittliche Anteil schwerbehinderter Menschen am Gesamtfahrgastaufkommen liegt in einem niedrigen einstelligen Prozentbereich. In Anbetracht der daraus resultierenden entsprechend geringen Belastung ist die Höhe des Selbstbehalts nicht unverhältnismäßig. Auch würde ein deutlich niedrigerer Selbstbehalt den Sinn der – vom Bundesverfassungsgericht gebilligten – Pauschalierung der Erstattung zunichte machen.
Die wirtschaftliche Belastung der Nahverkehrsunternehmen reduziert sich zudem dadurch erheblich, dass sie die öffentliche Aufgabe, zu deren Erfüllung sie herangezogen werden, im Rahmen ihrer üblichen unternehmerischen beziehungsweise beruflichen Tätigkeit erbringen (vgl. BVerfGE 22, 380 ≪385≫; 30, 292 ≪324 f.≫); sie erfüllen die ihnen obliegende Beförderungspflicht im Zuge der von ihnen ohnehin durchgeführten Fahrten. Ein allgemeiner Rechtssatz des Inhalts, dass die Heranziehung zur Mithilfe bei der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe schon an sich, ohne Rücksicht auf ihre Ausgestaltung im Einzelnen, einen Anspruch auf Entschädigung oder Aufwendungsersatz auslösen würde, ist dem Grundgesetz nicht zu entnehmen (vgl. BVerfGE 30, 292 ≪311≫; 44, 103 f.; 125, 260 ≪362≫).
Im Übrigen kann den betroffenen Unternehmen grundsätzlich zugemutet werden, etwaige rentabilitätsmindernde Auswirkungen der Belastung durch geeignete betriebswirtschaftliche Maßnahmen so gering wie möglich zu halten (vgl. BVerfGE 30, 292 ≪325≫). Die nicht näher belegte Behauptung der Beschwerdeführerin, ihr sei ein innerbetrieblicher Ausgleich der Mindereinnahmen durch Anpassung ihrer Tarifstruktur nicht möglich, kann nicht nachvollzogen werden (vgl. BVerfGE 125, 104 ≪135≫). Denn tatsächlich führt die Neuregelung lediglich dazu, dass die Erstattung um einen Betrag geringer ausfällt, der lediglich 0,86 % der Gesamtfahrgeldeinnahmen in Höhe von 1.882.285 Euro beträgt und sich im Fall der Beschwerdeführerin auf 16.187,65 Euro beläuft. Die Beschwerdeführerin trägt selbst vor, dass die durch die Neuregelung erzielten Einsparungen für die Haushalte des Bundes und der Länder winzig seien. Beides spricht dafür, dass die aus der Neuregelung resultierende Belastung den betroffenen Unternehmen zumutbar ist. Auch angebliche Wettbewerbsverzerrungen liegen nicht auf der Hand.
Die von der Beschwerdeführerin vorgenommene Bildung zweier Vergleichsgruppen, nämlich solchen Nahverkehrsunternehmen, die (nur) die Pauschalerstattung in Anspruch nehmen können, und solchen, auf die zusätzlich die Härtefallregelung Anwendung findet, folgt nicht der Systematik des Gesetzes. Vielmehr entspricht es gerade der Konzeption des Gesetzes, allen Unternehmen die durchschnittliche Pauschalerstattung zu gewähren, und darüber hinaus – um Härtefälle zu vermeiden – den Selbstbehalt für alle überdurchschnittlich in Anspruch genommenen Unternehmen der Höhe nach einheitlich zu deckeln. Eine verfassungsrechtlich bedenkliche Systemwidrigkeit liegt darin nicht (unten 3.).
Die geänderte Härtefallregelung ist auch nicht unverhältnismäßig, weil dem Gesetzgeber zur Erreichung seines Ziels gleich wirksame, aber mildere Mittel zur Verfügung gestanden hätten. Die von der Beschwerdeführerin als mildere Mittel genannten Varianten lassen sich weder zwingend aus der Konzeption der einfachgesetzlichen Regelung noch aus dem Grundgesetz ableiten. Insoweit ist es nicht Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts zu prüfen, ob der Gesetzgeber im Einzelfall die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste Lösung gefunden hat (vgl. BVerfGE 71, 255 ≪271≫; 81, 156 ≪206≫). Soweit die Beschwerdeführerin meint, alle Unternehmen müssten auf einen Erstattungsbetrag in Höhe von einem Drittel des landesdurchschnittlichen Prozentsatzes verzichten oder alternativ in gleicher Weise belastet werden, setzt sich die Beschwerdeführerin nicht damit auseinander, dass sich aufgrund anderweitiger Rechtsänderungen ab 2005 auch der landesdurchschnittliche Prozentsatz, der für die Pauschalerstattung maßgeblich ist, deutlich verringert hat (vgl. Ziffer B.II.1.). Für die allein von der Pauschalerstattung profitierenden Unternehmen hatte dies eine vergleichbare Reduzierung ihres bisherigen Erstattungsbetrages zur Folge. Wenn es die Beschwerdeführerin schließlich als milderes Mittel ansieht, die am wenigsten stark betroffenen Nahverkehrsunternehmen zu belasten, bleibt auch offen, ob und wie diese ohne unverhältnismäßigen Aufwand ermittelt werden könnten.
3. Die Härtefallregelung des § 148 Abs. 5 Satz 1 SGB IX in der Fassung des Verwaltungsvereinfachungsgesetzes verstößt schließlich nicht unter dem Gesichtspunkt der Systemwidrigkeit gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Abgesehen davon, dass es grundsätzlich der Entscheidung des Gesetzgebers unterliegt, nach welchem System er eine Materie ordnen will (vgl. BVerfGE 76, 130 ≪140≫), und dass selbst eine bestehende Systemwidrigkeit keinen Gleichheitsverstoß darstellen, sondern einen solchen allenfalls indizieren würde (vgl. BVerfGE 9, 20 ≪28≫; 81, 156 ≪207≫; 97, 271 ≪291≫; 104, 74 ≪87≫; 122, 1 ≪36≫; stRspr), handelt es sich bei der zum 1. Januar 2005 geänderten Härtefallregelung um die konsequente Umsetzung des gesetzgeberischen Grundgedankens einer einheitlichen pauschalen Erstattung kombiniert mit einer Regelung, die Härten vermeiden soll.
4. Eine eigenständige, darüber hinausgehende Verletzung spezifischen Verfassungsrechts durch die angegriffenen Urteile des Verwaltungsgerichts Oldenburg, des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts ist weder vorgetragen noch ersichtlich. Ein Grundrechtsverstoß ergibt sich insbesondere nicht daraus, dass die Neuregelung gegenüber der zuvor bestehenden Rechtslage für bestimmte Unternehmen ungünstiger ist. Es besteht kein verfassungsrechtlich verbürgter Anspruch auf den unveränderten Fortbestand einer einmal geschaffenen, grundrechtlich jedoch nicht vorgegebenen Rechtslage (vgl. BVerfGE 118, 1 ≪16≫; 125, 104 ≪135≫).
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.
Unterschriften
Kirchhof, Masing, Baer
Fundstellen
Haufe-Index 6746800 |
NVwZ 2014, 1005 |
NVwZ 2014, 8 |
ZfSH/SGB 2014, 483 |
br 2014, 170 |