Verfahrensgang
Tenor
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen.
Tatbestand
I.
Die Beschwerdeführerin wendet sich gegen eine Entwicklungssatzung nach § 165 BauGB, von der Grundstücke betroffen sind, die in ihrem Eigentum stehen. Ihren Normenkontrollantrag nach § 47 VwGO hat das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen abgelehnt (Urteil vom 27. November 2003 – 10a D 124/01.NE – juris). Die Nichtzulassungsbeschwerde hiergegen hat das Bundesverwaltungsgericht zurückgewiesen (Beschluss vom 27. Mai 2004 – BVerwG 4 BN 7.04 – Buchholz 406.11, § 165 BauGB Nr. 14). Gegen die Entwicklungssatzung und die Gerichtsentscheidungen hat die Beschwerdeführerin Verfassungsbeschwerde erhoben, mit der sie die Verletzung von Art. 14 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 GG rügt. Die Fachgerichte hätten im Hinblick auf die Gewerbeflächensituation die Bedeutung von Art. 14 GG in zeitlicher und räumlicher Hinsicht verkannt.
Es fehle zum einen an einer effektiven gerichtlichen Kontrolle nach Maßgabe von Art. 14 Abs. 3 GG, weil die Gerichte die fortwährende Verfassungskonformität der Entwicklungssatzung nicht geprüft hätten. Die Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts seien nur auf den Zeitpunkt des Erlasses der Entwicklungssatzung bezogen. Nachfolgende tatsächliche Änderungen der Gewerbeflächensituation hätten keine Berücksichtigung gefunden. Die Fachgerichte werteten, indem sie den früheren Eigentümer bei einer fehlerhaften Prognose auf den Rückübereignungsanspruch nach § 169 Abs. 1 Nr. 8, § 164 BauGB verwiesen, die Bestandsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG unzutreffend. Des Weiteren sei Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG verletzt durch das Fehlen einer Prüfung, ob die Entwicklungssatzung für die Schaffung von Arbeitsstätten erforderlich sei. Die Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts, dass das Gemeinwohlerfordernis indiziert werde, sofern nicht entgegenstehende Umstände ersichtlich seien und es auf ein isoliert betrachtet möglicherweise geringes Gewicht des Gewerbeflächenbedarfs nicht ankomme, weil die Nähe der Arbeitsstätten zu Wohnstätten vernünftigen städtebaulichen Belangen entspreche, stellten keine ausreichende gerichtliche Konkretisierung und Gewichtung der öffentlichen Belange dar. Das Gericht lasse offen, ob die räumliche Ausdehnung des Entwicklungsbereichs zur Schaffung von Arbeitsstätten erforderlich sei. Es sei mit Art. 14 Abs. 3 GG nicht vereinbar, dass sich die Gerichte darauf beschränkten festzustellen, dass die Schaffung von Arbeitsstätten vernünftigen städtebaulichen Belangen entspreche. Schließlich sei Art. 14 Abs. 3 GG auch dadurch verletzt, dass die Entwicklungsmaßnahme für die Schaffung von Arbeitsstätten tatsächlich nicht erforderlich sei. Dies folge aus der Bereitstellung von weiteren Gewerbeflächen außerhalb des Entwicklungsbereichs, sowohl im Stadtgebiet als auch in umliegenden Städten. Für die Erforderlichkeit eines Eigentumsentzuges dürfe die enteignende Gemeinde nicht allein auf die kommunalen Verhältnisse abstellen. Auf die Verzahnung regionaler und kommunaler Planungen seien die Fachgerichte in ihren Entscheidungen nicht eingegangen.
Entscheidungsgründe
II.
Die Annahmevoraussetzungen nach § 93a BVerfGG liegen nicht vor. Die Verfassungsbeschwerde wirft keine grundsätzlichen verfassungsrechtlichen Fragen im Sinne des § 93a Abs. 2 Buchstabe a BVerfGG auf (1.). Die Annahme ist auch nicht zur Durchsetzung der als verletzt gerügten Rechte der Beschwerdeführerin nach § 93a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG angezeigt (2.).
1. Nach der Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte hat die Entwicklungssatzung enteignungsrechtliche Vorwirkung. Danach legt die Entwicklungssatzung fest, dass das Wohl der Allgemeinheit den Eigentumsentzug generell rechtfertigt. Daher ist die Entwicklungssatzung an Art. 14 Abs. 3 GG zu messen. Die Prüfung der Enteignungsvoraussetzungen wird auf den Zeitpunkt der förmlichen Festlegung des Entwicklungsbereichs vorverlagert (vgl. nur BVerwGE 117, 248 ≪259≫). Diese fachgerichtliche Rechtsprechung ist der verfassungsgerichtlichen Prüfung zugrunde zu legen. In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist geklärt, dass Verwaltungsentscheidungen, die dem Enteignungsverfahren im engeren Sinne vorangehen und mit Wirkung für dieses dem Grunde nach über die Verwirklichung eines Vorhabens entscheiden, an Art. 14 Abs. 3 GG zu messen sind. Der grundrechtlich garantierte Anspruch auf einen umfassenden und effektiven Rechtsschutz erfordert, dass die verfassungsgerichtliche Überprüfung nicht erst bei der konkreten Durchführung der Planungsentscheidung ansetzt (vgl. BVerfGE 45, 297 ≪319 f.≫; 56, 249 ≪264 f.≫; 74, 264 ≪282 f.≫; 95, 1 ≪21 f.≫; Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 15. Februar 2007 – 1 BvR 300/06 und 848/06 – NVwZ 2007, S. 573 ≪573 f.≫).
Das private Eigentum kann gemäß Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG nur zum Wohle der Allgemeinheit enteignet werden. Der Zugriff auf das Eigentum ist nur zulässig, wenn er einem besonderen, im öffentlichen Nutzen liegenden Zweck dient, für dessen Erfüllung die Enteignung unumgänglich erforderlich ist. Nur wenn eine öffentliche Aufgabe nicht mit den üblichen, von der Rechtsordnung zur Verfügung gestellten Mitteln verwirklicht werden kann, kann eine Enteignung erforderlich sein (vgl. BVerfGE 38, 175 ≪180≫; 56, 249 ≪261≫; 66, 248 ≪257≫). Dabei reicht nicht jedes beliebige öffentliche Interesse aus. Die freiheitssichernde Funktion des Eigentums verlangt ein besonders schwerwiegendes, dringendes öffentliches Interesse; nur um dessen Erfüllung willen dürfen private Rechte entzogen werden (vgl. BVerfGE 74, 264 ≪289≫). Es kommt nicht darauf an, ob ein Vorhaben in einem allgemeinen Sinne dem Wohl der Allgemeinheit dient, sondern ob die konkrete Enteignung hierfür notwendig ist. Der Enteignungsbetroffene hat einen aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG folgenden verfassungsrechtlichen Anspruch auf effektive gerichtliche Prüfung in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht, ob der konkrete Zugriff auf sein Eigentum diesen Anforderungen genügt (vgl. BVerfGE 45, 297 ≪321 f., 333≫; 46, 325 ≪334≫; 89, 340 ≪342≫).
2. Die Verfassungsbeschwerde ist auch nicht zur Durchsetzung des Rechts der Beschwerdeführerin aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 GG anzunehmen. Ihre Rügen sind bereits unzulässig.
a) Die Rüge der Beschwerdeführerin, es fehle an einer effektiven gerichtlichen Prüfung der fortwährenden Verfassungskonformität der Entwicklungssatzung, da die Gerichte die Erforderlichkeit der Entwicklungsmaßnahme nur bezogen auf den Zeitpunkt des Erlasses der Satzung geprüft hätten, bleibt ohne Erfolg.
(1) Sie genügt schon nicht den gesetzlichen Darlegungsanforderungen für die Begründung einer Verfassungsbeschwerde nach § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG (vgl. BVerfGE 81, 208 ≪214≫; 99, 84 ≪87≫) und ist damit unzulässig. Oberverwaltungsgericht und Bundesverwaltungsgericht gehen in den hier angegriffenen Entscheidungen in Übereinstimmung mit der fachgerichtlichen Rechtsprechung (vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1998 – BVerwG 4 CN 5.97 – Buchholz 406.11, § 165 BauGB Nr. 4; Beschluss vom 16. Februar 2001 – BVerwG 4 BN 55.00 – Buchholz 406.11, § 165 BauGB Nr. 9) davon aus, dass für die Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Entwicklungssatzung auf den Zeitpunkt ihres Erlasses abzustellen sei. Die Beschwerdeführerin legt nicht hinreichend substantiiert dar, dass es für die Entscheidung des vorliegenden Falles auf diese Frage ankommt. Sie begründet nicht im einzelnen, welche konkreten rechtlichen und tatsächlichen Änderungen nach Erlass der angegriffenen Entwicklungssatzung eingetreten sein sollen, welche konkreten Festsetzungen der Entwicklungssatzung deshalb nicht mehr aufrechterhalten werden könnten und dass das Oberverwaltungsgericht diese neuen Umstände nicht berücksichtigt habe, bei ihrer Berücksichtigung aber zu einem ihr günstigeren Ergebnis hätte kommen müssen. Stattdessen beanstandet die Beschwerdeführerin nur allgemein, dass das Oberverwaltungsgericht bei der Normenkontrolle nicht auf den Zeitpunkt des Satzungserlasses hätte abstellen dürfen und dass es später neu hinzukommende Gewerbeflächen im Gemeindegebiet nicht berücksichtigt und auf die Einbeziehung bestehender Gewerbeflächen sogar ohne Not verzichtet habe. Auch soweit die Beschwerdeführerin einzelne Änderungen des Flächennutzungsplans konkret anspricht und auf die nachträglich verbesserte Erschließung eines Industriegebiets hinweist, bleibt es bei pauschalen Ausführungen, die keine konkreten Schlussfolgerungen für einen nachträglich veränderten Bestand an Gewerbeflächen ziehen und sich insbesondere nicht mit der Frage der konkreten Entscheidungserheblichkeit dieser behaupteten Flächenänderungen auseinandersetzen. Soweit die Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang einwendet, die Gerichte hätten nicht berücksichtigt, dass die Einwohnerzahl von Grevenbroich vom Jahr 2002 auf das Jahr 2003 zurückgegangen sei, erweist sich dieses Vorbringen zudem als unzutreffend; aus den von der Beschwerdeführerin vorgelegten Zahlen ergibt sich im Gegenteil ein Anstieg der Bevölkerung in diesem Zeitraum.
Auch der Vortrag der Beschwerdeführerin, die Stadt habe den durch die Entwicklungsmaßnahme zu deckenden Bedarf erst dadurch geschaffen oder jedenfalls vergrößert, dass sie durch die 64. Änderung des Flächennutzungsplans das Potenzial an verfügbaren Gewerbeflächen nach Erlass der Entwicklungssatzung reduziert habe, ist nicht hinreichend substantiiert. Dass die Stadt ihre Planungsbefugnis missbraucht oder objektiv widersprüchlich gehandelt habe, lässt sich dem Vorbringen nicht entnehmen. Die Beschwerdeführerin legt die Einzelheiten der Änderung des Flächennutzungsplans nicht dar. Sie behauptet nicht einmal, dass die Stadt sich nach §§ 5 ff. BauGB rechtmäßig verhalten hätte, wenn sie den Flächenutzungsplan nicht geändert hätte. Es ist somit nicht erkennbar, welche rechtlichen Konsequenzen sich aus dem beanstandeten Verhalten der Stadt hier ergeben sollen.
Die auf den Entscheidungszeitpunkt bezogene Rüge der Beschwerdeführerin ist schließlich auch deshalb nicht den gesetzlichen Anforderungen entsprechend begründet, weil sie sich nicht damit auseinandersetzt, dass kurzfristig wirkende Veränderungen der rechtlichen und tatsächlichen Rahmenbedingungen die Entscheidungsgrundlagen einer Entwicklungssatzung grundsätzlich nicht in Frage stellen können. Denn ein erhöhter Bedarf an Wohn- und Arbeitsstätten nach § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB kann nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, die das Oberverwaltungsgericht zugrunde gelegt hat, nur dann eine Entwicklungsmaßnahme rechtfertigen, wenn dieser Bedarf strukturell und damit längerfristig bedingt ist und die für die Bewältigung dieses Bedarfs vorgesehenen Entwicklungsmaßnahmen auch geeignet sind, über die nähere Zukunft hinaus innerhalb eines absehbaren Zeitraums wirksame Lösungsmöglichkeiten zu eröffnen (vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1998, a.a.O.). Hierauf geht die Verfassungsbeschwerde nicht ein. Im Übrigen sind Prognosen nach gefestigter verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung auch außerhalb des Rechts der Entwicklungssatzungen nach §§ 165 ff. BauGB vom Gericht nur eingeschränkt daraufhin überprüfbar, ob sie mit den seinerzeit zur Verfügung stehenden Erkenntnismitteln methodisch richtig erstellt wurden und auf zutreffenden tatsächlichen Annahmen beruhen. Folgerichtig knüpfen die Verwaltungsgerichte für die gerichtliche Kontrolle von Planungsentscheidungen an den Zeitpunkt ihres Erlasses an (vgl. BVerwGE 56, 110 ≪121≫; BVerwG, Urteil vom 19. September 2002 – 4 CN 1.02 – NuR 2003, S. 352 ≪356≫ – insoweit in BVerwGE 117, 58 nicht abgedruckt; Urteil vom 19. März 2003 – 9 A 33/02 – NVwZ 2003, S. 1120 ≪1121≫).
(2) Es ist im Übrigen – ohne dass es wegen der Unzulässigkeit der Rüge hierauf entscheidungstragend ankäme – auch nicht erkennbar, dass allein aus dem Abstellen auf den Erlass der Entwicklungssatzung als den maßgeblichen Zeitpunkt für die Prüfung ihrer Rechtmäßigkeit im Rahmen der Normenkontrolle ein mit Art. 14 GG nicht vereinbares Rechtsschutzdefizit folgt.
Die angegriffenen Entscheidungen folgen mit diesem Standpunkt der gefestigten fachgerichtlichen Rechtsprechung (vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1998, a.a.O. S. 28 f.; Beschluss vom 16. Februar 2001, a.a.O. S. 9). Zudem bestimmt nunmehr § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB in der Fassung, die diese Vorschrift durch das Gesetz zur Anpassung des Baugesetzbuchs an EU-Richtlinien – Europarechtsanpassungsgesetz Bau – vom 24. Juni 2004 (BGBl I S. 1359 ≪1376 f.≫) erhalten hat, dass auch für die Satzungen der Stadtentwicklung für die Abwägung die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Satzung maßgebend ist.
Eine Enteignung dürfte zwar nicht mehr gerechtfertigt sein und muss deshalb vom Eigentümer auch nicht mehr hingenommen werden, wenn feststeht, dass ein ursprünglich bestehender oder jedenfalls aufgrund einer sachgerechten Prognose angenommener ausreichender Gemeinwohlgrund den Entzug des Eigentums mittlerweile wegen einer grundlegenden Änderung der tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse nicht mehr erfordert. Einen ausreichenden Rechtsschutz in dieser Hinsicht schließt das Abstellen auf den Zeitpunkt des Erlasses der Entwicklungssatzung im Rahmen der Normenkontrolle gegen diese Satzung indes nicht aus. Er kann etwa gewährt werden, indem dem Enteignungsbetroffenen bei entscheidungserheblich geänderten Verhältnissen ein Anspruch auf Aufhebung oder Änderung der Entwicklungssatzung eingeräumt wird; auf eine entsprechende Pflicht der Gemeinde weist das Bundesverwaltungsgericht – auch in dem hier angegriffenen Beschluss – unter Bezugnahme auf § 169 Abs. 1 Nr. 8 in Verbindung mit § 162 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 oder 3 BauGB hin (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1998, a.a.O. S. 28 f.). Ein die grundlegende Änderung der Verhältnisse berücksichtigender Rechtsschutz könnte auch gewährt werden im Rahmen des Angriffs gegen den konkreten Enteignungsakt, soweit eine nur dem Grunde nach bestehende enteignungsrechtliche Vorwirkung der Entwicklungssatzung hierauf bezogene Einwände des Enteignungsbetroffenen zulässt. Ob ein hinreichend effektiver Rechtsschutz des Enteignungsbetroffenen auf einem dieser Wege oder in anderer Form zur Verfügung steht, ist allerdings eine zunächst der Auslegung des einfachen Rechts durch die Fachgerichte vorbehaltene Frage.
b) Die Rüge der Beschwerdeführerin, das Oberverwaltungsgericht habe für die Schaffung von Arbeitsstätten auf vernünftige städtebauliche Belange abgestellt und damit offen gelassen, ob die räumliche Ausdehnung des Entwicklungsbereichs insoweit im Sinne von Art. 14 Abs. 3 GG erforderlich sei, ist ebenfalls mangels einer § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG entsprechenden Begründung unzulässig. Die Beschwerdeführerin setzt sich mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts hierzu, die den Anforderungen des Art. 14 Abs. 3 GG genügt, nicht in der gebotenen Art und Weise auseinander. Auch übergeht die Begründung der Verfassungsbeschwerde, dass das Oberverwaltungsgericht nur im Hinblick auf das städtebauliche Gewicht der Schaffung von Arbeitsstätten auf vernünftige städtebauliche Belange abgestellt und es im Übrigen nicht unterlassen hat, die Erforderlichkeit auch der Schaffung von Arbeitsstätten entsprechend den Maßstäben des Art. 14 Abs. 3 GG zu prüfen.
c) Schließlich bleibt auch die Rüge der Beschwerdeführerin, die Voraussetzungen des Art. 14 Abs. 3 GG lägen nicht vor, da die Entwicklungsmaßnahme wegen der Bereitstellung weiterer Gewerbeflächen außerhalb des Entwicklungsbereichs für die Schaffung von Arbeitsstätten nicht erforderlich sei, ohne Erfolg.
Soweit die Beschwerdeführerin zur Begründung vorbringt, das Oberverwaltungsgericht habe verschiedene Gewerbeflächen im Stadtgebiet nicht berücksichtigt, trifft das nicht zu. Das Oberverwaltungsgericht hat sich mit allen diesbezüglichen Einwänden der Beschwerdeführerin auseinandergesetzt. Es hat jedoch aus diesen nicht dieselben Schlüsse gezogen wie die Beschwerdeführerin, ohne dass ein Verstoß gegen Art. 14 Abs. 3 GG erkennbar ist.
Das weitere Vorbringen, die Gerichte hätten die Gewerbeflächen in der Region nicht ausreichend berücksichtigt, ist nach dem Grundsatz der Subsidiarität und mangels substantiierter Begründung unzulässig.
Mit der Nichtzulassungsbeschwerde hat die Beschwerdeführerin die Frage aufgeworfen, ob der Wohnungsbedarf in der Region außer Acht gelassen werden darf. Die Beschwerdeführerin hat hingegen den Gesichtspunkt der in der Region vorhandenen Gewerbeflächen im gesamten verwaltungsgerichtlichen Verfahren nicht problematisiert. Der Normenkontrollantrag greift diesen Punkt nicht an; das Oberverwaltungsgericht hat hierzu auch keine Feststellungen getroffen. Entgegen dem Grundsatz der Subsidiarität wäre es daher erforderlich, im Verfassungsbeschwerdeverfahren neue Tatsachenfeststellungen zu treffen. Das ist grundsätzlich ausgeschlossen (vgl. BVerfGE 112, 50 ≪60, 62≫) und führt wegen des Versäumnisses der Beschwerdeführerin, eine Korrektur der gerügten Grundrechtsverletzung vor den Fachgerichten zu erwirken, zur Unzulässigkeit des Vorbringens (vgl. BVerfGE 81, 22 ≪27 f.≫; 86, 15 ≪22 f.≫).
Soweit die Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang auf das Raumordnungsrecht eingeht, mangelt es zudem an einer ausreichenden Begründung der Verfassungsbeschwerde. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts wird die Möglichkeit einer städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme nicht allein dadurch in Frage gestellt, dass der in der Region oder Gemeinde vorhandene Bedarf auch mit einer Maßnahme in einer anderen Gemeinde dieser Region befriedigt werden könnte. Die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme ist jedoch in die Landes- und Regionalplanung eingebunden. Sie steht danach mit dem Erfordernis des Wohls der Allgemeinheit nicht im Einklang, wenn sie mit den Zielen und Grundsätzen der Raumordnung und Landesplanung einschließlich der Regionalplanung nicht vereinbar ist. Auf ihre Einhaltung hat auch die Genehmigungsbehörde zu achten (vgl. BVerwGE 117, 248 ≪252 f.≫). Die Beschwerdeführerin geht hierauf weder ein noch legt sie dar, dass die angefochtene Entwicklungssatzung mit den Zielen und Grundsätzen der Raumordnung und Landesplanung nicht in Einklang stehe.
3. Von einer weiteren Begründung wird gemäß § 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.
Unterschriften
Bryde, Eichberger, Schluckebier
Fundstellen