BVerfG Beschluss vom 27.12.2007 - 1 BvR 3082/06 | VerwalterPraxis Gold | Immobilien

Verfahrensgang

OVG Berlin-Brandenburg (Beschluss vom 27.10.2006; Aktenzeichen 1 S 115.06)

VG Berlin (Beschluss vom 11.09.2006; Aktenzeichen 35 A 226.06)

Tenor

Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen.

Gründe

Die Verfassungsbeschwerde betrifft die sofortige Vollziehung der Untersagung der Vermittlung von gewerblichen Sportwetten in der Zeit nach dem Urteil des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 (BVerfGE 115, 276).

1. Die im Februar 2001 mit Sitz in Berlin gegründete Beschwerdeführerin – eine Aktiengesellschaft – betätigt sich nach eigener Darstellung als Dienstleistungsunternehmen für den in Gibraltar unter der Firma D… Limited ansässigen und von der dortigen Regierung für das “Offshore-Buchmachergeschäft” lizenzierten Veranstalter gewerblicher Sportwetten sowie für den Vermittler von Sportwetten – und Anteilseigner der Beschwerdeführerin – H…, der sich für diese Tätigkeit auf eine im September 1990 nach dem Gewerbegesetz der Deutschen Demokratischen Republik (im Folgenden: DDR-Gewerbegesetz) vom 6. März 1990 (GBl S. 138) erteilten Erlaubnis beruft. Die nach den Angaben der Beschwerdeführerin inzwischen unfreiwillig aufgegebenen Dienstleistungen bestanden insbesondere im Aufbau und Betrieb der Internetseite www.wetten.de, einer deutschsprachigen Telefon-Hotline sowie der Werbung für das Wettangebot der Firma D… Limited bei Heimspielen des Vertragspartners Hertha BSC im Olympiastadion in Berlin.

Unter Verweis auf das Urteil des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 verfügte das Landesamt für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten Berlin im August 2006 gegenüber der Beschwerdeführerin eine ordnungsrechtliche Untersagung jeglicher Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten sowie diesbezüglicher Werbung und ordnete die sofortige Vollziehung an. Zur Begründung verwies die Behörde insbesondere auf einen Verstoß gegen § 284 StGB sowie auf eine konkrete Gefährdung überragender Gemeinwohlbelange durch unreguliertes und unkontrolliertes Glücksspiel.

2. Den dagegen gestellten Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Hauptsacherechtsbehelfs wies das Verwaltungsgericht zurück. Dem öffentlichen Vollzugsinteresse sei Vorrang einzuräumen, da die Untersagungsverfügung bei summarischer Prüfung als rechtmäßig zu beurteilen sei. Durch ihre Geschäftstätigkeit verstoße die Beschwerdeführerin gegen § 284 Abs. 1 und Abs. 4 StGB, leiste aber jedenfalls strafbare Beihilfe zur unerlaubten Veranstaltung eines Glücksspiels.

Der voraussichtlichen Rechtmäßigkeit der Untersagung stehe unter dem Gesichtspunkt von Art. 12 Abs. 1 GG auch nicht die auf die Rechtslage in Berlin übertragbare Feststellung der Verfassungswidrigkeit des staatlichen Sportwettmonopols in Bayern durch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 entgegen. Die dort aufgestellten Anforderungen dafür, dass das Veranstalten und Vermitteln solcher Sportwetten, die nicht vom Land Berlin erlaubt seien, als verboten angesehen und – wie durch den im Verfahren 1 BvR 138/05 ergangenen Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 4. Juli 2006 klargestellt: sofort vollziehbar – ordnungsrechtlich unterbunden werden könnten, seien bei summarischer Prüfung zwischenzeitlich als gewahrt anzusehen. Hinsichtlich der Ausgestaltung des staatlichen Wettangebots seien in Berlin entsprechende Maßnahmen in die Wege geleitet worden. Es bestünden keine ernstlichen Zweifel daran, dass die Senatsverwaltung ernstlich gewillt sei, diese zeitnah umzusetzen, und dass daher ein Mindestmaß an Konsistenz zwischen dem Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft einerseits und der Ausübung des Staatsmonopols andererseits hergestellt werde beziehungsweise in weiten Teilen schon hergestellt sei. Angesichts des deutlich erkennbaren Bemühens, nunmehr ohne Verzögerung der Vorgabe einer ernsthaften Bekämpfung der Spielsucht nachzukommen, seien übergangsweise Umsetzungsdefizite noch unbeachtlich. Die Rechtslage könne sich aber zugunsten der Beschwerdeführerin durchaus ändern, wenn es beim derzeitigen Stand der Umsetzung verbleibe und eine weitere Umsetzung der verfassungsgerichtlichen Vorgaben nicht stattfinde. Abzustellen sei dabei allein auf die in Berlin, nicht aber in anderen Bundesländern vorzufindende Sach- und Rechtslage.

Die Untersagung stelle bei summarischer Prüfung auch keinen Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht dar, da die entsprechend der verfassungsgerichtlichen Vorgaben veränderte Ausgestaltung des staatlichen Wettangebots in Berlin auch einer vom Europäischen Gerichtshof geforderten kohärenten und systematischen Begrenzung der Wettleidenschaft entspreche und die Beschränkung der Grundfreiheiten daher aus zwingenden Gründen des Allgemeinwohls gerechtfertigt sei. Weder die Beschwerdeführerin noch die D… Limited könne sich auf die in Gibraltar erteilte Konzession berufen, da dieser mangels gemeinschaftsrechtlicher Unverhältnismäßigkeit der Beschränkung keine Wirkung in Berlin zukomme.

3. Die dagegen gerichtete Beschwerde wies das Oberverwaltungsgericht zurück.

Von der Beschwerde unbeanstandet sei das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass die Geschäftstätigkeit der Beschwerdeführerin eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit darstelle, weil diese vom Land Berlin nicht erlaubt worden sei und daher gegen § 284 StGB und landesrechtliche Erlaubnispflichten verstoße. Ohne Auseinandersetzung mit den betreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts habe die Beschwerde nur beiläufig und nicht den Darlegungserfordernissen entsprechend geltend gemacht, dass die Defizite in der Anwendungspraxis des übergangsweise fortbestehenden staatlichen Sportwettmonopols in Berlin noch nicht abgestellt seien.

Der danach mit der Beschwerde allein geltend gemachte Gesichtspunkt der Verletzung von Gemeinschaftsrecht rechtfertige keine Änderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts, da er dem Rechtsbehelf in der Hauptsache voraussichtlich nicht zum Erfolg verhelfen werde. Die Anwendung von § 284 StGB und der landesrechtlichen Vorschriften scheitere nicht am Anwendungsvorrang des Gemeinschaftsrechts, da es an einer die Pflicht zur Nichtanwendung innerstaatlichen Rechts auslösenden Kollision von Gemeinschafts- und innerstaatlichem Recht fehle. Die Anwendung des vom Bundesverfassungsgericht aufgrund der modifizierten Weitergeltensanordnung geschaffenen Übergangsrechts lasse eine Normkollision in Bezug auf die nicht erlaubte und strafbewehrte Tätigkeit der Beschwerdeführerin nicht entstehen. Gemessen an den vom Europäischen Gerichtshof formulierten Anforderungen des Gemeinschaftsrechts, insbesondere dem Erfordernis einer kohärent und systematisch auf die Begrenzung der Wetttätigkeit gerichteten Ausgestaltung des staatlichen Wettangebots, stelle sich das staatliche Wettmonopol in Berlin als gerechtfertigte Beschränkung gemeinschaftsrechtlicher Grundfreiheiten dar. Aus der vom Bundesverfassungsgericht festgestellten Parallelität der verfassungs- und gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben lasse sich nicht schließen, dass sich das staatliche Wettmonopol bis zu einer Neuregelung im Widerspruch zum Gemeinschaftsrecht befinde und deswegen unangewendet bleiben müsse, weil dem Europarecht Übergangsfristen zum Erreichen eines gemeinschaftsrechtskonformen Zustands fremd seien. Vielmehr genüge das Wettmonopol bei Beachtung der vom Bundesverfassungsgericht für die Übergangszeit geforderten Maßgaben – und damit in der Diktion des Europäischen Gerichtshofs: angesichts seiner konkreten Anwendungsmodalitäten – den Anforderungen des Gemeinschaftsrechts. Dem vordringlichen Anliegen der gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben, dass die Erzielung von Einkünften für fiskalische, soziale und karitative Zwecke nicht der Hauptzweck des Ausschlusses anderer Wettanbieter sein dürfe, werde insoweit genügt. Das Verwaltungsgericht habe die den Anwendungsvorrang auslösende Normkollision als aufgelöst angesehen, entgegen der Einwände der Beschwerdeführerin aber nicht den Anwendungsvorrang des Gemeinschaftsrechts suspendiert.

II.

Mit ihrer Verfassungsbeschwerde rügt die Beschwerdeführerin ausschließlich eine Verletzung von Art. 19 Abs. 4 GG durch den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts, den Beschluss des Verwaltungsgerichts sowie die behördliche Anordnung der sofortigen Vollziehung.

Zur Begründung beruft sie sich insbesondere auf den Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 27. April 2005 (BVerfGK 5, 196). Die im Hinblick auf die Gewährung effektiven einstweiligen Rechtsschutzes etablierten und dort angewandten verfassungsrechtlichen Maßstäbe beanspruchten weiterhin Geltung. Entgegen der dort genannten Maßstäbe hätten die angegriffenen Entscheidungen eine schwierige und umstrittene gemeinschaftsrechtliche Frage im Eilverfahren “in der Art einer Hauptsacheentscheidung” durchentschieden, obwohl die zur Begründung des besonderen öffentlichen Vollziehungsinteresses angeführte Strafbarkeit der Geschäftstätigkeit der Beschwerdeführerin nicht mit hinreichender Wahrscheinlichkeit habe angenommen werden dürfen. Insoweit fehle es an der erforderlichen Gewissheit der Vereinbarkeit von § 284 StGB mit Gemeinschaftsrecht, die letztlich auch das Oberverwaltungsgericht nicht gehabt habe, wenn es davon ausgegangen sei, dass die Verletzung von Gemeinschaftsrecht dem Rechtsbehelf im Hauptsacheverfahren voraussichtlich nicht zum Erfolg verhelfen werde. Die erheblichen Zweifel an der Vereinbarkeit von § 284 StGB mit Gemeinschaftsrecht hätten jedenfalls im Hauptsacheverfahren nicht ohne Verstoß gegen das Willkürverbot ausgeschlossen werden können.

Das Bundesverfassungsgericht habe in seinem Urteil vom 28. März 2006 die Parallelität der verfassungs- und gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben festgestellt und damit zugleich, dass die vorgefundene Rechtslage in Deutschland sowohl unter dem Gesichtspunkt des Anwendungsdefizits als auch des Regelungsdefizits gemeinschaftsrechtswidrig sei. Beide Defizite blieben während der Übergangszeit bestehen, da der für die Herstellung materieller Verfassungsmäßigkeit gebotene Mindeststandard weder auf der Regelungs- noch auf der Anwendungsebene erfüllt sei. Die auf der Rechtsanwendungsebene ergriffenen “Schritte in die richtige Richtung” reichten dazu nicht aus. Sie beseitigten insbesondere nicht die aus dem Regelungsdefizit folgende Gemeinschaftsrechtswidrigkeit. Das übergangsweise Fortgelten der Rechtslage habe das Bundesverfassungsgericht nur in verfassungsrechtlicher, nicht aber auch in gemeinschaftsrechtlicher Hinsicht anordnen können. Daher liege während der Übergangszeit eine Kollision zwischen dem Gemeinschafts- und dem innerstaatlichen Recht, wie es nach der Anordnung des Bundesverfassungsgerichts gelte, vor, die allein durch die Erfüllung der verfassungsgerichtlichen Maßgaben hinsichtlich der Anwendung der verfassungswidrigen Rechtslage nicht suspendiert werden könne.

Angesichts dessen habe es im Sinne des Beschlusses der 2. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 27. April 2005 für die Begründung des besonderen öffentlichen Vollziehungsinteresses der Feststellung konkreter Gefahren bedurft. Daran aber mangele es.

III.

Gründe für eine Annahme der Verfassungsbeschwerde im Sinne von § 93a Abs. 2 BVerfGG liegen nicht vor. Insbesondere ist eine Annahme nicht zur Durchsetzung der im Rahmen der Verfassungsbeschwerde rügefähigen Rechte der Beschwerdeführerin angezeigt. Denn die Verfassungsbeschwerde hat keine Aussicht auf Erfolg.

Die angegriffenen Eilbeschlüsse des Verwaltungs- und Oberverwaltungsgerichts verletzen die Beschwerdeführerin nicht in ihrem Grundrecht auf Gewährung effektiven Rechtsschutzes aus Art. 19 Abs. 4 GG.

1. Sie gehen zunächst in einer den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Gewährung effektiven verwaltungsgerichtlichen Eilrechtsschutzes entsprechenden Weise davon aus, dass die der Beschwerdeführerin behördlich untersagte Tätigkeit verfassungsrechtlich hinnehmbar als verboten angesehen und sofort vollziehbar ordnungsrechtlich unterbunden werden kann, wenn im betreffenden Bundesland das dafür verfassungsgerichtlich geforderte Mindestmaß an Konsistenz hinsichtlich des staatlichen Wettangebots hergestellt ist (vgl. BVerfGE 115, 276 ≪319≫ sowie im Anschluss daran BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 22. November 2007 – 1 BvR 2218/06 –, Juris; zum sofortigen Vollzugsinteresse ferner BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 4. Juli 2006 – 1 BvR 138/05 –, BVerfGK 8, 343). Die diesbezüglichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts werden durch die Verfassungsbeschwerde nicht in Frage gestellt, da es insoweit ebenso an einer substantiierten Auseinandersetzung mit den Gründen des angegriffenen Beschlusses des Verwaltungsgerichts fehlt, wie dies ausweislich der Gründe des Beschlusses des Oberverwaltungsgerichts auch schon hinsichtlich der von der Beschwerdeführerin gegen den verwaltungsgerichtlichen Eilbeschluss erhobenen Beschwerde gemäß § 146 VwGO der Fall war. Dagegen, dass das Oberverwaltungsgericht mangels substantiierter Darlegungen der Beschwerdeführerin davon ausgegangen ist, dass die gegen den verwaltungsgerichtlichen Eilbeschluss erhobene Beschwerde die Feststellungen des Verwaltungsgerichts zur Wahrung der verfassungsgerichtlichen Maßgaben für die Übergangszeit unbeanstandet lasse, bringt die Verfassungsbeschwerde ebenfalls keine substantiierten verfassungsrechtlichen Einwände vor.

2. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin sind die angegriffenen fachgerichtlichen Eilbeschlüsse im Hinblick auf die verfassungsrechtliche Gewährleistung effektiven verwaltungsgerichtlichen Eilrechtsschutzes auch nicht insoweit zu beanstanden, als sie das besondere öffentliche Vollziehungsinteresse an der Untersagungsverfügung maßgeblich auf deren voraussichtliche Rechtmäßigkeit sowie die – objektive – Strafbarkeit des untersagten Verhaltens stützen. Sofern die Beschwerdeführerin für die mit der Verfassungsbeschwerde vorgebrachte gegenteilige Auffassung auf den im Verfahren 1 BvR 223/05 ergangenen Beschluss der beschließenden Kammer vom 27. April 2005 (BVerfGK 5, 196) verweist, ist dazu Folgendes anzumerken:

Im Unterschied zu den im Verfahren 1 BvR 223/05 gegenständlichen Entscheidungen werden die mit der vorliegenden Verfassungsbeschwerde angegriffenen Beschlüsse den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Gewährung effektiven Rechtsschutzes im Hinblick auf die sofortige Vollziehung einer gewerbliche Sportwettangebote untersagende Verfügung gerecht. Dies gilt vor allem im Hinblick auf die Frage, inwieweit die – objektive – Strafbarkeit des in Rede stehenden Verhaltens im Rahmen der verfassungsrechtlich gebotenen Abwägung im vorläufigen Rechtsschutzverfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO in tatsächlicher wie rechtlicher Hinsicht mit hinreichender Wahrscheinlichkeit angenommen werden kann. Die angegriffenen Eilbeschlüsse begründen die Gemeinschaftsrechtskonformität der mit der Untersagungsverfügung durchgesetzten Rechtslage nicht mit gemeinschaftsrechtlichen Erwägungen, hinsichtlich derer im verwaltungsgerichtlichen Hauptsacheverfahren nicht ohne Verstoß gegen das Willkürverbot von einer Vorlage an den Europäischen Gerichtshof nach Art. 234 EG abgesehen werden könnte.

Verwaltungs- und Oberverwaltungsgericht haben in den hier angegriffenen Entscheidungen insbesondere nicht schon ein mögliches Scheitern von § 284 StGB am Anwendungsvorrang des Gemeinschaftsrechts verneint, sondern die Strafrechtsnorm zutreffend als Teil der gemeinschaftsrechtlich zu rechtfertigenden Rechtslage angesehen, wie dies auch in verfassungsrechtlicher Hinsicht der Fall ist (vgl. insoweit BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 22. November 2007 – 1 BvR 2218/06 –).

Verwaltungs- und Oberverwaltungsgericht haben ferner das Vorliegen eines den Anwendungsvorrang des Gemeinschaftsrechts auslösenden Normkonflikts zwischen der – § 284 StGB einschließenden – Rechtslage im Land Berlin und dem Gemeinschaftsrecht mit Erwägungen verneint, die mit den eindeutigen Aussagen in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zur Vereinbarkeit mitgliedstaatlicher Glücksspielmonopole mit den Grundfreiheiten nicht im Widerspruch stehen und sich somit gerade nicht als eine Auslegung gemeinschaftsrechtlicher Vorgaben darstellen, die ihrerseits im Hauptsacheverfahren nicht ohne Vorlage an den Europäischen Gerichtshof vorgenommen werden könnte. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf die für die angegriffenen Beschlüsse tragende Annahme, dass die Herstellung des verfassungsgerichtlich geforderten Mindestmaßes an Konsistenz hinsichtlich des staatlichen Wettangebots nicht nur geeignet ist, einen – jedenfalls übergangsweise – verfassungsrechtlich hinnehmbaren Zustand herbeizuführen, sondern auch einen im Wesentlichen gemeinschaftsrechtskonformen Zustand. Sofern die angegriffenen Beschlüsse insoweit im Anschluss insbesondere an das Urteil in der Rechtssache “Gambelli” (vgl. EuGH, Urteil vom 6. November 2003 – C-243/01 – Gambelli u.a., Slg. I-13076) davon ausgehen, dass das Gemeinschaftsrecht in erster Linie auf ein tatsächliches Ausgestaltungs- und Anwendungsdefizit des staatlichen Wettangebots abstellt, nicht aber auch auf ein gesetzliches Regelungsdefizit, wie es verfassungsgerichtlich darüber hinaus bemängelt wurde (vgl. BVerfGE 115, 276 ≪309 ff.≫), stellt dies keine willkürliche, sondern eine am Wortlaut und Inhalt der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs entwickelte Auslegung und Anwendung der gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben durch das nationale Gericht dar, der die vom Ersten Senat des Bundesverfassungsgerichts im Urteil vom 28. März 2006 zugrundegelegte Parallelität – nicht aber Identität – der verfassungs- und gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen an die Rechtfertigung eines staatlichen Wettmonopols nicht entgegensteht. Das Bundesverfassungsgericht hat sich mangels Zuständigkeit verbindlicher gemeinschaftsrechtlicher Feststellungen ausdrücklich enthalten (vgl. BVerfGE 115, 276 ≪299 f.≫).

3. Von einer weiteren Begründung wird nach § 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.

IV.

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.