Verfahrensgang
Sächsisches OVG (Beschluss vom 23.02.2007; Aktenzeichen 2 B 205/05) |
VG Chemnitz (Urteil vom 18.01.2005; Aktenzeichen 6 K 1511/04) |
Tenor
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen.
Tatbestand
I.
Die Beschwerdeführerin war Regierungsoberinspektorin bei der Bezügestelle Chemnitz des Landesamts für Finanzen Sachsen-Anhalt. Mit Schreiben vom 17. Februar 2004 wurde sie mit Wirkung zum 1. März 2004 in die Bezügestelle Dresden der gleichen Behörde umgesetzt.
Die Beschwerdeführerin hat die Umsetzung mit einer Klage vor dem Verwaltungsgericht Chemnitz angegriffen und vorgetragen, sie lebe mit ihrem Ehemann und ihrer volljährigen Tochter, die in Chemnitz studiere, in einem Eigenheim. Die Familie sei in Chemnitz kulturell und sportlich eingebunden, so dass ihr eine Umsetzung nicht zugemutet werden könne. Dies ergebe sich auch aus gesundheitlichen Beeinträchtigungen sowie aus der Tatsache, dass es infolge der im Jahr 2003 für sechs Monate erfolgten Abordnung zu Eheproblemen gekommen sei, die gerade erst wieder durch gemeinsame Unternehmungen bewältigt worden seien.
Mit Urteil vom 18. Januar 2005 wies das Verwaltungsgericht Chemnitz die Klage ab. Eine Ermächtigungsgrundlage für die Umsetzung sei nicht erforderlich. Die Ermessenserwägungen des Dienstherrn seien nur darauf zu prüfen, ob sie durch Ermessensmissbrauch maßgebend geprägt seien; das sei nicht der Fall. Es habe in Dresden Personalbedarf und in Chemnitz ein Personalüberschuss bestanden. Die privaten Interessen der Beschwerdeführerin an einer Vermeidung der Umsetzung seien berücksichtigt worden, hätten aber im Vergleich zu den privaten Interessen anderer betroffener Bediensteter die dienstlichen Interessen des Landesamts für Finanzen nicht überwogen.
Mit Beschluss vom 23. Februar 2007 lehnte das Sächsische Oberverwaltungsgericht den Antrag der Beschwerdeführerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts ab. Insbesondere bestünden keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils. Die Umsetzung bedürfe einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage auch dann nicht, wenn sie – wie hier – mit einem Wechsel des Dienstorts verbunden sei. Der vom Verwaltungsgericht bei der Überprüfung der Ermessensentscheidung des Dienstherrn zugrunde gelegte Kontrollmaßstab entspreche der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Nach diesem Maßstab sei die Ermessensentscheidung des Dienstherrn auch nicht zu beanstanden. Weder seien die bei der Sozialauswahl angelegten Kriterien zu beanstanden noch hätte der Dienstherr angesichts seiner Fürsorgepflicht wegen der Entfernung zwischen Wohnort und neuem Dienstort, des Gesundheitszustands der Beschwerdeführerin oder ihrer familiären Situation von einer Umsetzung der Beschwerdeführerin Abstand nehmen müssen.
Entscheidungsgründe
II.
Mit der am 10. April 2007 erhobenen Verfassungsbeschwerde rügt die Beschwerdeführerin die Verletzung der Art. 33 Abs. 5, Art. 12 Abs. 1, Art. 6, Art. 2 Abs. 1, Art. 19 Abs. 4 und Art. 20 Abs. 3 GG.
Die Umsetzung unter Änderung des Dienstorts bedürfe im Lichte der Art. 20 Abs. 3, Art. 1 Abs. 3, Art. 2 Abs. 1, Art. 6 Abs. 1 und Art. 12 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 33 Abs. 5 GG einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage.
Die Entscheidungen des Verwaltungsgerichts und des Oberverwaltungsgerichts seien mit Art. 19 Abs. 4 GG insofern unvereinbar, als die gerichtliche Kontrolle der behördlichen Umsetzungsentscheidung auf Fälle des Ermessensmissbrauchs beschränkt sein solle. Eine wirksame gerichtliche Kontrolle habe auch deshalb vorliegend nicht stattgefunden, weil das Verwaltungsgericht Chemnitz den Sachverhalt nicht ausreichend ermittelt habe. Das Oberverwaltungsgericht habe weiter insofern gegen Art. 19 Abs. 4 GG verstoßen, als es die für das Verfahren maßgeblichen Rechtsfragen im Zulassungsverfahren erörtert und deswegen die Zulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 VwGO verneint habe; die angesprochenen Fragen hätten im Berufungsverfahren erörtert werden müssen.
III.
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen, weil die Annahmevoraussetzungen des § 93a Abs. 2 BVerfGG nicht vorliegen. Der Verfassungsbeschwerde kommt weder grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung zu noch ist ihre Annahme zur Durchsetzung der in § 90 Abs. 1 BVerfGG genannten Rechte angezeigt (vgl. BVerfGE 90, 22 ≪24≫; 96, 245 ≪248≫). Sie hat keine hinreichende Aussicht auf Erfolg.
Die verfassungsgerichtliche Kontrolle im Rahmen der vorliegenden Urteilsverfassungsbeschwerde beschränkt sich auf die Prüfung, ob die angegriffenen Entscheidungen bei der Auslegung und Anwendung des einfachen Rechts auf einer grundsätzlich unrichtigen Auffassung von Bedeutung und Tragweite des in Anspruch genommenen Grundrechts beruhen oder willkürlich sind (vgl. hierzu BVerfGE 18, 85 ≪93≫; 108, 282 ≪294≫; stRspr). Danach ist die Verfassungsbeschwerde unbegründet. Die angegriffenen Entscheidungen verletzen die Beschwerdeführerin nicht in ihren verfassungsmäßigen Rechten. Sie beruhen auf den in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung zu den berührten Problemkreisen entwickelten Maßstäben (1.), die ihrerseits keinen verfassungsrechtlichen Bedenken begegnen (2.). Auch gegen die Anwendung dieser Maßstäbe auf den konkreten Fall in den angegriffenen Entscheidungen ist aus verfassungsrechtlicher Sicht nichts zu erinnern (3).
1. Nach ständiger Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte hat der Beamte keinen Anspruch auf unveränderte und ungeschmälerte Ausübung des ihm übertragenen konkret-funktionellen Amts (Dienstpostens). Er muss vielmehr eine Änderung seines dienstlichen Aufgabenbereichs durch Umsetzung oder andere organisatorische Maßnahmen nach Maßgabe seines Amts im statusrechtlichen Sinne hinnehmen (vgl. BVerwGE 60, 144 ≪150≫; 89, 199 ≪201≫). Danach kann der Dienstherr aus jedem sachlichen Grund den Aufgabenbereich des Beamten verändern, solange diesem ein amtsangemessener Aufgabenbereich verbleibt. Besonderheiten des bisherigen Aufgabenbereichs des dem Beamten übertragenen Amts, wie beispielsweise der Vorgesetztenfunktion, Beförderungsmöglichkeiten oder einem etwaigen gesellschaftlichen Ansehen, kommt keine das Ermessen des Dienstherrn bei der Änderung des Aufgabenbereichs einschränkende Wirkung zu (BVerwGE 89, 199 ≪201≫).
Die Ermessenserwägungen des Dienstherrn werden im verwaltungsgerichtlichen Verfahren im Allgemeinen nur daraufhin überprüft, ob sie durch Ermessensmissbrauch maßgebend geprägt sind (vgl. BVerwGE 60, 144 ≪151≫; BVerwG, Beschluss vom 8. Februar 2007 – 2 VR 1/07 –, Rn. 3 f. ≪Juris≫). Sonach bleibt die Prüfung grundsätzlich darauf beschränkt, ob die Gründe des Dienstherrn seiner tatsächlichen Einschätzung entsprachen und nicht nur vorgeschoben sind, um eine in Wahrheit allein oder maßgebend mit auf anderen Beweggründen beruhende Entscheidung zu rechtfertigen, oder ob sie aus anderen Gründen willkürlich sind (BVerwGE 89, 199 ≪202≫ m.w.N.).
Allerdings geht die Rechtsprechung davon aus, dass das Ermessen des Dienstherrn bei einer Umsetzung in besonders gelagerten Einzelfällen – in unterschiedlichem Maße – eingeschränkt sein kann. Solche Einschränkungen können sich beispielsweise aus der Fürsorgepflicht des Dienstherrn ergeben (vgl. BVerwGE 60, 144 ≪152≫), etwa dann, wenn besondere Umstände des Einzelfalls, insbesondere gewichtige Grundrechte des Beamten, einer besonderen Berücksichtigung bedürfen und daher auch private Belange des Beamten in den Ermessenserwägungen bei der Umsetzungsentscheidung zu berücksichtigen sind (vgl. OVG Hamburg, Beschluss vom 27. August 2004 – 1 Bs 271/04 –, Rn. 4 ≪Juris≫). Hierzu können auch besondere Schutzbedürfnisse des Beamten aus dem von Art. 6 GG geschützten Bereich von Ehe und Familie oder auch die mit einem Wechsel des Dienstorts verbundenen Belastungen zählen (vgl. OVG Hamburg a.a.O.; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 27. April 1996 – 4 S 491/06 –, Rn. 4 ≪Juris≫; VG Arnsberg, Beschluss vom 14. Dezember 2006 – 5 L 1171/06 –, Rn. 12 ff. ≪Juris≫).
2. Diese Grundsätze halten verfassungsrechtlicher Nachprüfung stand.
a) Die durch Art. 33 Abs. 5 GG geschützten hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums stehen nicht entgegen. Ein „Recht am Amt” im funktionellen Sinne, das heißt ein Recht auf unveränderte und ungeschmälerte Ausübung der einmal übertragenen dienstlichen Aufgaben, gehört nicht zu den Grundsätzen im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG (vgl. BVerfGE 8, 332 ≪344 ff.≫; 47, 327 ≪411≫; 52, 303 ≪354≫; stRspr). Der Beamte muss deshalb eine Änderung seines dienstlichen Aufgabenbereichs nach Maßgabe seines Amtes im statusrechtlichen Sinne hinnehmen. Hieran ändert sich grundsätzlich nichts, wenn die Änderung des dienstlichen Aufgabenbereichs mit einer Veränderung des Dienstorts verbunden ist. Allerdings verpflichtet die zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufbeamtentums zählende (vgl. BVerfGE 83, 89 ≪100≫; 106, 225 ≪232≫) Fürsorgepflicht des Dienstherrn diesen, auch im Falle von Umsetzungsentscheidungen die wohlverstandenen Interessen des Beamten in gebührender Weise zu berücksichtigen (vgl. BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 23. Mai 2005 – 2 BvR 583/05 –, NVwZ 2005, S. 926 für den Fall der Abordnung). Dem trägt die verwaltungsgerichtliche Praxis jedoch ausreichend Rechnung, indem sie – wie gezeigt – ausdrücklich die Möglichkeit von Einschränkungen des grundsätzlich weiten Ermessens des Dienstherrn unter dem Gesichtspunkt der Fürsorgepflicht gerade auch in den Fällen der Umsetzung unter Wechsel des Dienstorts anerkennt.
b) Es liegt auch kein Verstoß gegen Art. 19 Abs. 4 GG (i.V.m. Art. 33 Abs. 5 GG) vor.
aa) Das Verfahrensgrundrecht des Art. 19 Abs. 4 GG garantiert demjenigen den Rechtsweg, der geltend macht, durch die öffentliche Gewalt in eigenen Rechten verletzt zu sein. Damit wird nicht nur der Zugang zu den Gerichten, sondern darüber hinaus auch die Wirksamkeit des Rechtsschutzes gewährleistet. Der Bürger hat einen Anspruch auf eine tatsächlich wirksame gerichtliche Kontrolle (vgl. BVerfGE 35, 382 ≪401 f.≫; stRspr). Daraus folgt grundsätzlich die Pflicht der Gerichte, angefochtene Verwaltungsakte in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht vollständig nachzuprüfen (vgl. BVerfGE 84, 34 ≪49 f.≫; stRspr); nichts anderes gilt bei der Überprüfung von Anordnungen des Dienstherrn im Beamtenverhältnis, denen Verwaltungsaktsqualität nicht zukommt. Die Pflicht zur vollständigen Überprüfung hat allerdings Grenzen. Die gerichtliche Überprüfung kann nicht weiter reichen als die materiell-rechtliche Bindung der Exekutive (vgl. BVerfGE 88, 40 ≪56≫); die geschützten Rechtspositionen selbst ergeben sich nicht aus Art. 19 Abs. 4 GG, sondern werden darin vorausgesetzt (vgl. BVerfGE 84, 34 ≪49≫). Gerichtliche Kontrolle endet also dort, wo das materielle Recht der Exekutive in verfassungsrechtlich unbedenklicher Weise Entscheidungen abverlangt, ohne dafür hinreichend bestimmte Entscheidungsprogramme vorzugeben (vgl. BVerfGE 88, 40 ≪61≫). Normativ eröffneten Gestaltungs-, Ermessens- und Beurteilungsspielräumen der Behörden steht Art. 19 Abs. 4 GG daher nicht von vornherein entgegen (BVerfGE 61, 82 ≪111≫; 88, 40 ≪56≫; 103, 142 ≪156 f.≫).
bb) Diesen Vorgaben werden die in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entwickelten Maßstäbe der gerichtlichen Nachprüfung im Falle der Umsetzung von Beamten gerecht. Da Art. 33 Abs. 5 GG, wie bereits dargelegt, einer Veränderung des Amtes im konkret-funktionellen Sinne nicht entgegensteht, ist der von der Rechtsprechung anerkannte weite Ermessensspielraum des Dienstherrn im materiellen Recht begründet. Die Berücksichtigung der Anforderungen, insbesondere der Fürsorgepflicht des Dienstherrn, die zu einer Einschränkung des Ermessensspielraums führen kann, erlaubt eine hinreichend weit gehende gerichtliche Prüfung auch in Fällen, in denen – wie hier – die Umsetzung mit einer Änderung des Dienstorts verbunden ist.
c) Schließlich wird die Berufsfreiheit der betroffenen Beamten nicht verletzt. Der Schutzbereich der Berufsfreiheit ist allerdings eröffnet; denn Art. 12 Abs. 1 GG schützt auch die berufliche Tätigkeit im öffentlichen Dienst (vgl. BVerfGE 84, 133 ≪147≫). Dienstliche Anordnungen über die Umsetzung beziehungsweise die Übertragung eines anderen Dienstpostens stellen Einzelfallregelungen dar, die sich auf die Berufstätigkeit der Beamten beziehen, und daher in den Schutzbereich der Berufsfreiheit eingreifen (vgl. BVerfGE 111, 191 ≪213≫). Es ist jedoch gerechtfertigt, dass die Rechtsprechung die Zulässigkeit solcher Eingriffe grundsätzlich anerkennt.
aa) Eine ausreichende gesetzliche Grundlage hierfür besteht. Die verpflichtende Wirkung einer entsprechenden Anordnung des Dienstherrn lässt sich auf die gesetzlich normierte Gehorsamspflicht des Beamten zurückführen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 17. September 2003 – 4 S 1636/01 –, Rn. 19 ≪Juris≫), im vorliegenden Fall also auf § 73 Satz 2 des Beamtengesetzes für den Freistaat Sachsen. Eine darüber hinausgehende spezielle gesetzliche Regelung, vergleichbar etwa den Regelungen über die Versetzung oder Abordnung, ist nicht erforderlich:
Nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG kann die Berufsausübung durch Gesetz, aber auch aufgrund eines Gesetzes geregelt werden. Rechtsstaatsprinzip und Demokratiegebot verpflichten den Gesetzgeber hier wie im Zusammenhang anderer Gesetzesvorbehalte, die für die Grundrechtsverwirklichung maßgeblichen Regelungen im Wesentlichen selbst zu treffen und diese nicht dem Handeln und der Entscheidungsmacht der Exekutive zu überlassen „Parlamentsvorbehalt”, vgl. etwa BVerfGE 34, 165 ≪192 f.≫; 38, 373 ≪381≫; 49, 89 ≪127≫; 83, 130 ≪142≫). Wie weit der Gesetzgeber die für den fraglichen Lebensbereich erforderlichen Leitlinien selbst bestimmen muss, richtet sich maßgeblich nach dessen Grundrechtsbezug. Eine Pflicht dazu besteht, wenn miteinander konkurrierende grundrechtliche Freiheitsrechte aufeinandertreffen und deren jeweilige Grenzen fließend und nur schwer auszumachen sind. Dies gilt vor allem dann, wenn die betroffenen Grundrechte nach dem Wortlaut der Verfassung vorbehaltlos gewährleistet sind und eine Regelung, welche diesen Lebensbereich ordnen will, damit notwendigerweise ihre verfassungsimmanenten Schranken bestimmen und konkretisieren muss. Hier ist der Gesetzgeber verpflichtet, die Schranken der widerstreitenden Freiheitsgarantien jedenfalls so weit selbst zu bestimmen, wie sie für die Ausübung dieser Freiheitsrechte wesentlich sind (vgl. BVerfGE 83, 130 ≪142≫; 108, 282 ≪311≫).
Die Frage, unter welchen Voraussetzungen einem Beamten ein anderer Dienstposten zugewiesen werden darf (Umsetzung), ist auch dann nicht als wesentlich im Sinne der dargestellten Rechtsprechung zur Reichweite des Parlamentvorbehalts anzusehen, wenn die Umsetzung mit einem Wechsel des Dienstorts verbunden ist. Zwar gilt der Parlamentsvorbehalt auch im Beamtenverhältnis; so hat das Bundesverfassungsgericht bereits entschieden, dass eine Regelung, nach der es zu den Dienstpflichten einer Lehrerin gehört, im Unterricht auf das Tragen eines Kopftuchs oder anderer Erkennungsmerkmale der religiösen Überzeugung zu verzichten, im Sinne der Rechtsprechung zum Parlamentsvorbehalt wesentlich ist und daher durch den Gesetzgeber selbst getroffen werden muss (vgl. BVerfGE 108, 282 ≪311≫). In dem zuletzt genannten Fall besteht jedoch die für das Eingreifen des Parlamentsvorbehalts typische Situation des Aufeinandertreffens miteinander konkurrierender Grundrechte, namentlich der Grundrechte der betroffenen Lehrer, der Schüler und Eltern sowie des staatlichen Erziehungsauftrags (vgl. BVerfGE 108, 282 ≪299 ff.≫). Hiervon kann im Falle der Umsetzung gerade nicht die Rede sein. Die Grundrechte der Beschwerdeführerin kollidieren hier nicht mit den Grundrechten anderer Betroffener, sondern nur mit den Interessen des Staates als Dienstherrn. Die Umsetzung lässt zudem wesentliche rechtliche Positionen des betroffenen Beamten unberührt, nämlich das Amt im statusrechtlichen wie im abstrakt-funktionellen Sinn (vgl. Schnellenbach, Beamtenrecht in der Praxis, 6. Aufl., 2005, Rn. 141 sowie – zum Amtsbegriff – Rn. 48 f.).
bb) Auch im Übrigen bestehen unter dem Blickwinkel der Berufsfreiheit keine Bedenken gegen die in der Rechtsprechung entwickelten Anforderungen an die Zulässigkeit der Umsetzung von Beamten. Da Anordnungen, mit denen der Aufgabenbereich eines Beamten verändert wird, lediglich die Berufsausübung regeln und keine Zulassungsbeschränkungen objektiver oder subjektiver Art aufstellen, bedarf es zur Rechtfertigung lediglich vernünftiger Erwägungen des Gemeinwohls sowie der Verhältnismäßigkeit im Einzelfall (vgl. BVerfGE 85, 248 ≪259≫; 93, 362 ≪369≫; 103, 1 ≪10≫). Die Einhaltung dieser Kriterien kann die differenzierte verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung zur Umsetzung ersichtlich sicherstellen.
3. Die Anwendung dieser Grundsätze auf den vorliegenden Fall durch das Verwaltungsgericht und das Oberverwaltungsgericht ist nicht zu beanstanden.
a) Beide Gerichte haben die Ermessensentscheidung des Dienstherrn ausdrücklich auch unter dem Gesichtspunkt der Belastungen geprüft, die nach dem Vortrag der Beschwerdeführerin für sie mit der Umsetzung verbunden sind. Die Gerichte haben dabei nicht verkannt, dass das Ermessen des Dienstherrn gerade bei einer mit einem Wechsel des Dienstorts verbundenen Umsetzung unter dem Gesichtspunkt der Fürsorgepflicht eingeschränkt sein kann. Es begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, wenn die Gerichte die Umsetzung der Beschwerdeführerin danach im Ergebnis für rechtmäßig gehalten haben.
b) Eine Verletzung von Art. 6 Abs. 1 GG durch die angefochtenen Entscheidungen kommt schon deswegen nicht in Betracht, weil eine – mögliche – Beeinträchtigung der familiären Beziehungen der Beschwerdeführerin unbeabsichtigte Nebenfolge der Umsetzung beziehungsweise der Veränderung des Dienstorts wäre und die Möglichkeit einer mit entsprechenden Unannehmlichkeiten verbundenen Umsetzung unter Veränderung des Dienstorts für alle Beamten in gleicher Weise besteht (vgl. BVerfGE 12, 151 ≪176≫; 28, 104 ≪112 f.≫; BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 3. Dezember 1991 – 1 BvR 1477/90 –, NJW 1992, S. 1093).
c) Fehl geht schließlich die Annahme der Beschwerdeführerin, das Oberverwaltungsgericht habe § 124 Abs. 2 VwGO in einer mit Art. 19 Abs. 4 GG nicht zu vereinbarenden Weise ausgelegt und angewendet. Mit der Behauptung, die durch das Oberverwaltungsgericht in dem Nichtzulassungsbeschluss erörterten Rechtsfragen hätten der Erörterung im Berufungsverfahren selbst bedurft, hat die Beschwerdeführerin eine Überspannung der Darlegungs- oder Zulassungsanforderungen nicht aufgezeigt. Es liegt in der Natur der Sache, dass auch im Rahmen der Zulassungsentscheidung Rechtsfragen erörtert werden. Die Beschwerdeführerin legt noch nicht einmal dar, dass das Oberverwaltungsgericht § 124 Abs. 2 VwGO unrichtig ausgelegt habe, geschweige denn, dass es hierbei die verfassungsrechtlichen Anforderungen verkannt habe.
4. Von einer weiteren Begründung der Nichtannahmeentscheidung wird gemäß § 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.
Unterschriften
Hassemer, Di Fabio, Landau
Fundstellen
NVwZ 2008, 547 |
DÖD 2008, 171 |
JA 2008, 829 |
RÜ 2008, 458 |