Entscheidungsstichwort (Thema)
Bestimmtheit der gesetzlichen Verordnungsermächtigung. Anteil von Frauen und Männern in der Personalvertretung
Leitsatz (amtlich)
§ 17 Abs. 3 Nr. 3, § 28 Abs. 3 Nr. 3 und § 28 Abs. 4 Satz 4 der Wahlordnung zum Mitbestimmungsgesetz Schleswig-Holstein, wonach der Wähler an weibliche und männliche Bewerber nur so viele Stimmen vergeben kann, wie an Personalratssitzen auf das jeweilige Geschlecht entfallen, sind durch die Verordnungsermächtigung in § 10 Abs. 2 und § 91 Abs. 2 S-HPersVG in einer den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG entsprechenden Weise gedeckt.
Normenkette
GG Art. 3 Abs. 2, Art. 80 Abs. 1; S-HPersVG § 10 Abs. 2; S-HPersVG § 91 Abs. 2
Verfahrensgang
Schleswig-Holsteinisches OVG (Entscheidung vom 28.09.1998; Aktenzeichen 12 L 1/97) |
VG Schleswig-Holstein (Entscheidung vom 22.08.1997; Aktenzeichen PL 17/96) |
Tenor
Der Beschluß des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts, Fachsenat für Personalvertretungssachen – Land –, vom 28. September 1998 wird aufgehoben, soweit dort der Beschwerde stattgegeben worden ist.
Die Beschwerde des Antragstellers zu 1 gegen den Beschluß des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts, Fachkammer für Personalvertretungssachen – Land –, vom 22. August 1997 wird zurückgewiesen.
Der Gegenstandswert für das Rechtsbeschwerdeverfahren wird auf 8 000 DM festgesetzt.
Tatbestand
I.
Die Beteiligten streiten im Rahmen der Anfechtung einer Personalratswahl um die Gültigkeit einer Wahlrechtsvorschrift, welche einer Wahlvorschlagsliste mit ausschließlich männlichen Kandidaten bei der Stimmenauszählung ein geringeres Gewicht verleiht als einer Liste mit Bewerbern beiderlei Geschlechts.
Im Wahlausschreiben vom 29. Mai 1996 stellte der Hauptwahlvorstand fest, daß der am 14. August 1996 neu zu wählende Hauptpersonalrat beim Beteiligten zu 2 in der Gruppe der Beamten aus drei Mitgliedern bestehe, und zwar aus einer Beamtin und zwei Beamten. Die wahlberechtigten Beschäftigten und die in den Dienststellen vertretenen Gewerkschaften wurden zur Einreichung von Wahlvorschlägen aufgefordert, die in der Gruppe der Beamten mindestens eine Beamtin und zwei Beamte enthalten müßten. Die Wahlberechtigten wurden darauf hingewiesen, daß sie in der Gruppe der Beamten nicht mehr als drei Stimmen, davon eine weiblich und zwei männlich, abgeben dürften.
Beim Hauptwahlvorstand gingen in der Gruppe der Beamten zwei Wahlvorschläge ein. Während der Vorschlag 1 neben mehreren Bewerbern auch eine Bewerberin enthielt, bestand der Vorschlag 2 ausschließlich aus männlichen Kandidaturen. Am 8. Juli 1996 gab der Hauptwahlvorstand die Wahlvorschläge bekannt; die Bekanntgabe des genannten Vorschlages 2 erfolgte mit dem Bemerken, trotz vielfacher Bemühungen hätten sich keine Frauen bereiterklärt, für die Gruppe der Beamten zu kandidieren.
Am 19. August 1996 gab der Hauptwahlvorstand das Wahlergebnis bekannt. Danach waren in der Gruppe der Beamten eine Bewerberin und zwei Bewerber aus dem Vorschlag 1 zu Mitgliedern des Beteiligten zu 1 gewählt.
Die Antragsteller, welche bei nachgeordneten Dienststellen des Beteiligten zu 2 beschäftigt sind, haben die Wahl rechtzeitig angefochten. Sie haben geltend gemacht, zu Unrecht sei kein Kandidat des Vorschlages 2 zum Zuge gekommen, weil der Hauptwahlvorstand bei der Auszählung der Stimmen ein Votum für die Liste 2 nur mit zwei statt richtigerweise mit drei Stimmen berücksichtigt habe. Das Verwaltungsgericht hat den Wahlanfechtungsantrag abgelehnt.
Auf die Beschwerde des Antragstellers zu 1 hat das Oberverwaltungsgericht den erstinstanzlichen Beschluß aufgehoben und unter Ablehnung des Antrages im übrigen die Feststellung des Wahlergebnisses zum Hauptpersonalrat beim Beteiligten zu 2 vom 14. August 1996 für ungültig erklärt. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt: Der auf Zuweisung eines Sitzes im Hauptpersonalrat an einen Bewerber aus dem Vorschlag 2 gerichtete Hauptantrag habe keinen Erfolg, weil er im Wahlanfechtungsrecht keine Grundlage finde. Der Hilfsantrag sei dagegen begründet. Der festzustellende Wahlrechtsverstoß liege darin, daß der Hauptwahlvorstand § 28 Abs. 4 Satz 4 der Wahlordnung zum Mitbestimmungsgesetz Schleswig-Holstein (WO) angewandt habe, wonach die weiteren Stimmen entfielen, wenn Wählerinnen oder Wähler einen Wahlvorschlag insgesamt annähmen, der weniger Bewerberinnen enthalte, als für das weibliche Geschlecht zustünden. Diese Vorschrift sei nichtig, weil sie nicht durch eine gesetzliche Ermächtigung gedeckt sei, welche den Anforderungen nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 der Verfassung des Landes Schleswig-Holstein und Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG Rechnung trage. Ein im Gesetz angelegtes Programm, Stimmen partiell nicht zu zählen, die auf als gültig anerkannte Wahlvorschlagslisten entfielen, gehe aus § 91 Abs. 2 des Mitbestimmungsgesetzes Schleswig-Holstein (S-HPersVG) auch bei einer Zusammenschau mit § 10 Abs. 2 S-HPersVG nicht hervor. Da es hier um einen besonders schwerwiegenden Eingriff in den Grundsatz der Gleichheit von Wahlen gehe, hätte die Verordnungsermächtigung dafür gesetzlich klar vorgezeichnet sein müssen.
Zur Begründung ihrer vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Rechtsbeschwerde tragen die Beteiligten vor: § 28 Abs. 4 Satz 4 WO beruhe auf der gesetzlichen Ermächtigung des § 91 S-HPersVG, welche den Anforderungen des Art. 80 GG und des Art. 38 der Landesverfassung Schleswig-Holstein genüge. § 10 Abs. 2 S-HPersVG treffe eine verbindliche Regelung darüber, daß bei der Wahl der Personalräte Frauen und Männer entsprechend ihrem Anteil an den wahlberechtigten Beschäftigten der Dienststelle zu berücksichtigen seien. § 91 Abs. 2 S-HPersVG enthalte ein ausdrückliches Programm mit einem konkreten gesetzlichen Auftrag zur Sicherstellung der anteiligen Zusammensetzung der gewählten Personalvertretungen entsprechend dem Anteil von Männern und Frauen in der Dienststelle und zur Regelung für den Fall, daß die Wahlvorschläge nicht diesem Anteil entsprächen. § 15 Abs. 3 S-HPersVG schreibe für den Regelfall den Grundsatz der Verhältniswahl (Listenwahl) vor. Die Einzelregelungen habe der Gesetzgeber dem Verordnungsgeber überlassen, wobei er den Geschlechterproporz als verbindliches Ziel vorgesehen habe. Diese Zielvorgabe entspreche dem Verfassungsgebot in Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG. Die Wahlordnung habe die Vorsorge für eine geschlechterspezifische Verteilung der Sitze zunächst in das Aufstellungsverfahren für die Listen vorverlagert und den Listeneinreichern übertragen. Sodann habe sie dem Wahlvorstand die Befugnis zur Entscheidung darüber zugewiesen, ob ein im vorgenannten Sinne mängelbehafteter Wahlvorschlag endgültig als unwirksam behandelt oder wegen zureichender Gründe als wirksam angesehen werde. Für einen solchermaßen zugelassenen Wahlvorschlag bestimme § 28 Abs. 4 Satz 4 WO, daß die für das dort nicht repräsentierte Geschlecht vorgesehenen Stimmen entfielen. Diese Regelung diene der konsequenten Einhaltung des Gebotes des Gesetzgebers, in der Wahlordnung den Geschlechterproporz sicherzustellen. Andere Lösungsalternativen liefen entweder auf eine Durchbrechung des gesetzgeberischen Auftrags oder auf eine unverhältnismäßige Einschränkung des Wahlvorschlagsrechts hinaus. Im übrigen hätten die Wähler die Möglichkeit, dem Entfallen einer Stimme für eine Liste ohne weibliche Bewerber dadurch entgegenzuwirken, daß sie weibliche Bewerber anderer Listen wählten. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die hier einschlägigen Regelungen des Mitbestimmungsgesetzes und der Wahlordnung bestünden auch in der Sache nicht. Das Ziel einer Vertretung beider Geschlechter in den Personalräten entsprechend ihrem Anteil an der Belegschaft stelle ein wichtiges, von der Verfassung in Art. 3 Abs. 2 GG gestütztes Anliegen dar, welches im Personalvertretungsrecht eine Abweichung von der Wahlgleichheit rechtfertige.
Die Beteiligten beantragen,
den angefochtenen Beschluß aufzuheben und die Beschwerde gegen den erstinstanzlichen Beschluß zurückzuweisen.
Der Antragsteller zu 1 beantragt,
die Rechtsbeschwerden der Beteiligten zurückzuweisen.
Er verteidigt den angefochtenen Beschluß und trägt ergänzend vor: § 91 Abs. 2 S-HPersVG treffe keine Aussage zum Zählwert der Stimmen und scheide deswegen als hinreichende Verordnungsermächtigung für die Regelung in § 28 Abs. 4 Satz 4 WO aus. Die gesetzliche Formulierung sei derart offen, daß aus ihr die hier streitige Regelung nicht als Bestandteil eines vorhersehbaren Programms hergeleitet werden könne. Aus der Entstehungsgeschichte des Gesetzes ergebe sich, daß der Gesetzgeber im Hinblick auf die geschlechtsspezifische Zusammensetzung der Personalvertretungen von einem Regel-Ausnahme-Prinzip ausgegangen sei. Damit sei der durch § 28 Abs. 4 Satz 4 WO vorgenommene Eingriff in das Gebot der Gleichheit der Wahlen nicht vereinbar. Die streitige Regelung könne auch nicht als vom Verfassungsauftrag des Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG gedeckte Fördermaßnahme betrachtet werden. Dieser Verfassungsauftrag erzwinge eine Förderung nicht auch dann noch, wenn sich die Frauen nicht zur Wahl in die Interessenvertretung stellen wollten. Die Regelung in § 28 Abs. 4 Satz 4 WO gehe daher über das Maß des Erforderlichen hinaus. Alternativ hätte die Wahlordnung ohne weiteres vorsehen können, daß in den Fällen, in denen eine Vorschlagsliste für ein Geschlecht weniger Bewerber enthalte, als ihm nach den Höchstzahlen Sitze zustünden, die überschüssigen Sitze dem anderen Geschlecht in derselben Vorschlagsliste zufielen. Eine solche Regelung liefe weder dem gesetzgeberischen Gleichstellungsziel noch dem Grundsatz der Wahlgleichheit zuwider. Die Regelung in § 28 Abs. 4 Satz 4 WO habe eine Benachteiligung der Männer selbst dann zur Folge, wenn die Frauen nicht aktiv werden wollten. Dies sei vom Verfassungsauftrag in Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG nicht gedeckt.
Entscheidungsgründe
II.
Die Rechtsbeschwerde der Beteiligten ist begründet. Der angefochtene Beschluß beruht auf der unrichtigen Anwendung einer Rechtsnorm (§ 88 Abs. 2 des Gesetzes über die Mitbestimmung der Personalräte – S-HPersVG – vom 11. Dezember 1990, GVOBl Schl.-H. S. 577, und des Änderungsgesetzes vom 30. November 1994, GVOBl Schl.-H. S. 527, i.V.m. § 93 Abs. 1 ArbGG).
1. Das Oberverwaltungsgericht hat Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG unrichtig angewandt, indem es aus dieser Vorschrift auf die Rechtsunwirksamkeit des § 28 Abs. 4 Satz 4 der Landesverordnung über die Wahl der Personalräte – WO – vom 18. Januar 1995, GVOBl Schl.-H. S. 48, geschlossen und auf dieser Grundlage gemäß § 18 Abs. 1 Satz 1 S-HPersVG die Feststellung des Wahlergebnisses zum Hauptpersonalrat beim Beteiligten zu 2 für ungültig erklärt hat.
a) Gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG können durch Gesetz die Bundesregierung, ein Bundesminister oder die Landesregierungen ermächtigt werden, Rechtsverordnungen zu erlassen. Dabei müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden (Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG). Zwar scheidet die unmittelbare Anwendung des Art. 80 Abs. 1 GG auf die Landesgesetzgebung aus. Der in Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG enthaltene, letztlich aus dem rechtsstaatlichen und demokratischen Verfassungssystem folgende Grundsatz ist aber auch für die Landesgesetzgebung verbindlich (BVerfG, Beschluß vom 20. Oktober 1981 – 1 BvR 640/80 – BVerfGE 58, 257, 277). Er findet sich zudem als Gebot an den Landesgesetzgeber in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 der Verfassung des Landes Schleswig-Holstein wieder.
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verbietet es dem Parlament, einen Teil seiner Gesetzgebungsmacht der Exekutive zu übertragen, ohne die Grenzen dieser Befugnis bedacht und diese nach Tendenz und Programm so genau umrissen zu haben, daß schon aus dieser Ermächtigung erkennbar und vorhersehbar ist, was dem Bürger gegenüber zulässig sein soll. Allerdings müssen sich die gesetzlichen Vorgaben nicht unmittelbar aus dem Wortlaut der Ermächtigungsnorm ergeben; es genügt, daß sie sich mit Hilfe allgemeiner Auslegungsgrundsätze erschließen lassen, insbesondere aus dem Zweck, dem Sinnzusammenhang und der Vorgeschichte des Gesetzes (BVerfG, Beschluß vom 20. Oktober 1981, a.a.O.; Beschluß vom 3. November 1982 – 2 BvL 28/81 – BVerfGE 62, 203, 209 f.; Beschluß vom 1. Juli 1987 – 1 BvL 21/82 – BVerfGE 76, 130, 142; Beschluß vom 8. Juni 1988 – 2 BvL 9/85 u.a. – BVerfGE 78, 249, 272; Beschluß vom 14. März 1989 – 2 BvR 1033/82 u.a. – BVerfGE 80, 1, 20 f.). Unter Anlegung der vorbezeichneten Maßstäbe läßt sich § 28 Abs. 4 Satz 4 WO aus den Vorschriften des Schleswig-Holsteinischen Mitbestimmungsgesetzes herleiten.
aa) Die Ermächtigung zum Erlaß der Wahlordnung in Form einer Rechtsverordnung für die Wahlen zu den Personalvertretungen enthält § 91 Abs. 1 S-HPersVG. Dem Gegenstand nach soll die Wahlordnung Einzelregelungen zu den im Gesetz selbst bezeichneten Wahlen und Wahlgrundsätzen treffen. Dabei wird auf die Vorschriften über die Wahl und Zusammensetzung des Personalrates (§§ 10 bis 18 S-HPersVG) sowie auf § 44 S-HPersVG verwiesen, der die vorgenannten Bestimmungen für die Wahl der Stufenvertretungen (Bezirks- und Hauptpersonalräte) weitgehend für entsprechend anwendbar erklärt. § 91 Abs. 1 S-HPersVG stellt in seinen Nrn. 1 bis 13 das Programm für das mit der Wahlordnung zu erlassende Regelwerk auf. Dazu gehört nach § 91 Abs. 1 Nr. 12 S-HPersVG das Wahlverfahren bei Vorliegen eines oder mehrerer Wahlvorschläge (Mehrheitswahl, Verhältniswahl). Dabei knüpft die Ermächtigung an die Regelung in § 15 Abs. 3 Sätze 1 und 2 S-HPersVG an, wonach die Wahl, wenn mehr als nur ein Wahlvorschlag eingereicht wird, nach den Grundsätzen der Verhältniswahl (Listenwahl) durchgeführt wird. Der Gesetzgeber stellt sich dabei ein System der personalisierten Verhältniswahl vor, wonach zunächst die auf jede Liste entfallenden Mandate nach dem d'Hondtschen Höchstzahlenverfahren ermittelt werden und sodann die Mandate innerhalb der Liste nach den erreichten Stimmenanteilen der einzelnen Bewerberinnen und Bewerber verteilt werden (LTDrucks 12/996, S. 78). Dieser Vorstellung ist der Verordnungsgeber für den Fall der hier in Rede stehenden Gruppenwahl (§ 15 Abs. 2 Satz 1 S-HPersVG) in § 29 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 WO exakt nachgekommen.
bb) Die in § 10 Abs. 2 S-HPersVG getroffenen Bestimmungen über die Gleichstellung der Geschlechter findet sich im Regelungsprogramm der Verordnungsermächtigung in § 91 Abs. 1 Nrn. 1 bis 13 S-HPersVG nicht wieder. Jenen Bestimmungen widmet § 91 S-HPersVG statt dessen einen eigenständigen Absatz 2, womit die Thematik nach Form und Inhalt gegenüber den in Absatz 1 angesprochenen Regelungskomplexen deutlich herausgehoben wird. Dementsprechend hat die Landesregierung in ihrer allgemeinen Begründung zum Entwurf des Mitbestimmungsgesetzes die Wahlvorschriften zur Gewährleistung der Gleichstellung von Frauen und Männern ausdrücklich als einen Regelungsschwerpunkt bezeichnet; es solle erreicht werden, daß die Geschlechter entsprechend ihrem Anteil an den wahlberechtigten Beschäftigten im Personalrat vertreten seien (LTDrucks 12/996, S. 68). Schon diese eindeutige Zielvorgabe verbietet es, den einschlägigen Bestimmungen in § 10 Abs. 2 und § 91 Abs. 2 S-HPersVG im Wege der Auslegung einen bloß appellativen Charakter zuzuweisen. Im Gegenteil beanspruchen jene Vorschriften nach Wortlaut sowie Sinn und Zweck mindestens in dem Maße Verbindlichkeit, daß das Ziel einer angemessenen, dem jeweiligen Anteil an der Belegschaft entsprechenden Vertretung der Geschlechter in den Personalvertretungen des Landes auf Sicht nicht verfehlt wird.
Nach § 10 Abs. 2 Satz 1 S-HPersVG sind Frauen und Männer bei der Bildung des Personalrates entsprechend ihrem Anteil an den wahlberechtigten Beschäftigten der Dienststelle zu berücksichtigen. Durch die Formulierung „sind zu berücksichtigen” wollte der Gesetzgeber verdeutlichen, daß der Anteil der Geschlechter von den Wahlvorschlägen und dem Wahlverhalten bestimmt wird (LTDrucks 12/996, S. 74 f.). Der Durchsetzung des in § 10 Abs. 2 Satz 1 S-HPersVG normierten Grundsatzes in der personalvertretungsrechtlichen Praxis dienen die Regelungen in § 10 Abs. 2 Sätze 2 und 3 S-HPersVG. § 10 Abs. 2 Satz 2 S-HPersVG enthält eine Verfahrensbestimmung zur Feststellung des Frauenanteils in der Dienststelle. Eine Regelung darüber, wie die Wahlvorschläge beschaffen sein müssen, damit der Grundsatz des § 10 Abs. 2 Satz 1 S-HPersVG zum Tragen kommt, trifft § 10 Abs. 2 Satz 3 S-HPersVG. Danach müssen die Wahlvorschläge mindestens so viele Bewerberinnen und Bewerber enthalten, wie erforderlich sind, um die anteilige Verteilung der Sitze im Personalrat auf Frauen und Männer zu erreichen. Der enge Funktionszusammenhang zwischen dieser Regelung und dem Grundsatz des § 10 Abs. 2 Satz 1 S-HPersVG liegt auf der Hand: Enthalten die Wahlvorschläge keine oder zu wenige weibliche Kandidaten, so kann ein Frauenanteil an der Personalvertretung, der demjenigen in der Belegschaft entspricht, nicht erreicht werden.
An die Regelung in § 10 Abs. 2 S-HPersVG knüpft die Verordnungsermächtigung in § 91 Abs. 2 S-HPersVG an. Dabei wiederholt § 91 Abs. 2 Satz 1 S-HPersVG im wesentlichen die Grundsatzaussage in § 10 Abs. 2 Satz 1 S-HPersVG. Demgegenüber greift § 91 Abs. 2 Satz 2 S-HPersVG die spezielle auf Wahlvorschläge bezogene Bestimmung des § 10 Abs. 2 Satz 3 S-HPersVG wieder auf: Die Wahlordnung hat Regelungen für den Fall vorzusehen, daß die Wahlvorschläge nicht dem geforderten Anteil von Frauen und Männern entsprechen. Damit wird jedoch der Sachzusammenhang zum Programmsatz in § 91 Abs. 2 Satz 1 S-HPersVG keineswegs aufgehoben. Insofern gilt nichts anderes als für das bereits oben beschriebene Verhältnis der Regelung in § 10 Abs. 2 Satz 3 S-HPersVG zur Grundsatznorm des § 10 Abs. 2 Satz 1 S-HPersVG. Abweichendes ergibt sich nicht aus den Erläuterungen, welche die Gesetzesmaterialien zum Regelungsauftrag des § 91 Abs. 2 Satz 2 S-HPersVG geben. Dieser umfaßt danach die Pflicht, Regelungen für den Fall zu treffen, daß die Wahlvorschläge wegen der tatsächlichen Gegebenheiten dem in § 10 Abs. 2 S-HPersVG enthaltenen Grundsatz nicht entsprechen (LTDrucks 12/996, S. 138). Damit hat der Gesetzgeber – ähnlich wie bereits in seinen oben zitierten Erläuterungen zu § 10 Abs. 2 S-HPersVG – zum Ausdruck gebracht, daß er auf einer sofortigen und strikten Umsetzung des Grundsatzes, wonach die Zusammensetzung des Personalrates in geschlechtsspezifischer Hinsicht der Zusammensetzung der Belegschaft entsprechen muß, nicht besteht. Wortlaut und Entstehungsgeschichte lassen dennoch keinen Zweifel daran, daß dem Gesetzgeber daran gelegen ist, jenen Grundsatz ausnahmslos zu verwirklichen. Die gesetzlichen Bestimmungen sollen eine Entwicklung einleiten, an deren Ende nach Ablauf eines überschaubaren Zeitraums festgestellt werden kann, daß jeder Personalvertretung im Lande Schleswig-Holstein Frauen und Männer jeweils in einem zahlenmäßigen Verhältnis angehören, das demjenigen in der jeweiligen Dienststelle entspricht. Damit stehen Tendenz und Programm der Verordnungsermächtigung in § 91 Abs. 2 S-HPersVG fest: Wahlvorschläge, die weibliche Kandidaten nicht oder nicht in genügender Anzahl enthalten, sind zwar nicht unter allen Umständen zurückzuweisen, ihre Zulassung ist jedoch mit Rechtsnachteilen verbunden. Andernfalls würde die Zielvorgabe des Gesetzgebers verfehlt.
cc) § 28 Abs. 4 Satz 4 WO sowie mit dieser Regelung in systematischem Zusammenhang stehende andere Bestimmungen der Wahlordnung lassen sich aus den dargestellten Aussagen herleiten, die nach Tendenz und Programm bereits im Gesetz selbst angelegt sind.
In bezug auf die Verteilung der Geschlechter auf die Wahlvorschläge enthält § 10 Abs. 1 Satz 1 WO das grundlegende Erfordernis. Danach ist jeder Wahlvorschlag nach Geschlechtern zu trennen und muß mindestens jeweils so viele Bewerberinnen und Bewerber enthalten, wie Gruppenvertreterinnen und Gruppenvertreter zu wählen sind. Entspricht ein Wahlvorschlag diesem Erfordernis nicht, so hat ihn der Wahlvorstand mit der Bitte um fristgerechte Mängelbeseitigung zurückzugeben (§ 12 Abs. 6 Satz 1 WO). Ist der Wahlvorschlagsträger dazu nicht in der Lage, so kann er gleichwohl die Zulassung des Wahlvorschlages dadurch erreichen, daß er fristgerecht Gründe darlegt, welche ein Abweichen vom Erfordernis des § 10 Abs. 1 Satz 1 WO rechtfertigen (§ 12 Abs. 6 Sätze 2 und 3, § 15 Abs. 1 Satz 2 WO). Solche Gründe dann anzuerkennen, wenn es dem Wahlvorschlagsträger trotz nachhaltiger Bemühungen nicht gelungen ist, Frauen zur Kandidatur zu bewegen, steht mit den zitierten Erläuterungen in den Gesetzesmaterialien in Einklang. Von einem solchen Ausnahmefall ist der Hauptwahlvorstand im vorliegenden Fall ausgegangen.
Bei der ausnahmsweisen Zulassung eines derartigen mängelbehafteten Wahlvorschlages läßt es der Verordnungsgeber jedoch nicht bewenden. In Übereinstimmung mit Vorstellungen, von denen bereits der Gesetzgeber ausgegangen ist, erlegt er einem Wahlvorschlag, der keine weiblichen Kandidaten enthält und damit gegen den Grundsatz des § 10 Abs. 2 Satz 1 S-HPersVG verstößt, Rechtsnachteile auf. Diese verbinden sich entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts nicht erst mit der Regelung in § 28 Abs. 4 Satz 4 WO, sondern äußern sich bereits im Zusammenhang mit dem Wahlrechtssystem der personalisierten Verhältniswahl sowie der Einordnung des Geschlechterproporzes in dieses Wahlsystem. Dies belegt zunächst schon die Vorschrift des § 17 Abs. 3 Nr. 3 WO, wonach Stimmzettel ungültig sind, die mehr Stimmen für Bewerberinnen enthalten als für Bewerberinnen zu vergeben sind oder die mehr Stimmen für Bewerber enthalten als für Bewerber zu vergeben sind. Ebenso bestimmt § 28 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 WO, daß die Wählerin oder der Wähler bei Gruppenwahl nicht mehr Namen von Bewerberinnen ankreuzen kann, als für die betreffende Gruppe jeweils Vertreterinnen zu wählen sind, und nicht mehr Namen von Bewerbern ankreuzen kann, als für die betreffende Gruppe jeweils Vertreter zu wählen sind. Für den hier vorliegenden Fall bedeutet dies, daß auf dem Stimmzettel in der Gruppe der Beamten höchstens ein weiblicher und zwei männliche Kandidaten angekreuzt werden durften.
Demgegenüber kommt, worauf bereits im erstinstanzlichen Beschluß zutreffend hingewiesen wurde, der Regelung in § 28 Abs. 4 WO keine eigenständige Bedeutung zu. Die Vorschrift erfüllt lediglich eine Vereinfachungsfunktion für Wähler, die sich für eine Liste entscheiden und dabei die Reihenfolge der Kandidaten nicht verändern wollen. Insofern genügt es, auf einem besonderen Feld die Vorschlagsliste als Ganze anzukreuzen; für deren Kandidaten in der vorgegebenen Reihenfolge gelten dann alle vom Wähler zu vergebenden Stimmen als abgegeben (§ 28 Abs. 4 Sätze 1 bis 3 WO). Im Anschluß daran bestimmt § 28 Abs. 4 Satz 4 WO: „Nimmt die Wählerin oder der Wähler einen gesamten Wahlvorschlag an, der weniger Bewerberinnen oder Bewerber enthält, als der Wählerin oder dem Wähler Stimmen für das jeweilige Geschlecht zustehen, entfallen die weiteren Stimmen.” Diese Regelung ist lediglich die systemgerechte Fortschreibung des in § 17 Abs. 3 Nr. 3 und § 28 Abs. 3 Satz 3 WO normierten Grundsatzes, wonach für die Bewerberinnen und Bewerber jeweils nicht mehr Stimmen abgegeben werden dürfen, als es der festgelegten geschlechterspezifischen Zusammensetzung des Personalrats entspricht. Wer demnach vom vereinfachten Ankreuzverfahren nach § 28 Abs. 4 WO Gebrauch macht und sich für eine Liste mit ausschließlich männlichen Kandidaten entscheidet, kann folgerichtig nur so viele Stimmen vergeben, wie an Mandaten dem männlichen Geschlecht zustehen.
Die alternative Überlegung der Antragsteller, in einem derartigen Fall müßten dem Wähler stets so viele Stimmen zustehen, wie in der jeweiligen Gruppe (Beamte, Angestellte, Arbeiter) jeweils insgesamt zu wählen seien, ist nicht nur systemwidrig, sondern läuft der Intention des Gesetzgebers zuwider. Diese geht – wie bereits dargelegt – dahin, innerhalb eines überschaubaren Zeitraums zu erreichen, daß die geschlechtsbezogene Zusammensetzung des Personalrats dem Anteil der Geschlechter unter den Beschäftigten der Dienststelle entspricht. Solches stellt zwar das Regelwerk des Schleswig-Holsteinischen Mitbestimmungsgesetzes und der Wahlordnung nicht ausnahmslos sicher. Es ist nämlich z.B. nicht ausgeschlossen, daß Wähler sich in erheblichem Umfang ausschließlich für männliche Kandidaten entscheiden mit der Folge, daß weibliche Bewerber bei der Mandatsvergabe nicht oder nicht in einem dem Frauenanteil in der Dienststelle entsprechenden Umfang zum Zuge kommen (vgl. § 29 Abs. 3 Satz 1 WO). Die Regelungen in § 17 Abs. 3 Nr. 3, § 28 Abs. 3 Satz 3 und § 28 Abs. 4 Satz 4 WO wirken jedoch in entgegengesetzter, vom Gesetzgeber gewünschter Richtung. Da anzunehmen ist, daß die meisten Wahlberechtigten keine Stimme „verschenken” möchten, kann davon ausgegangen werden, daß sie in den Fällen, in denen sie den Wahlvorschlag mit ausschließlich männlichen Kandidaten bevorzugen, die weiblichen Kandidaten der „Gegenliste” unterstützen; § 28 Abs. 3 Satz 2 läßt dies ausdrücklich zu. Wer demgegenüber darauf besteht, nur die Liste mit männlichen Kandidaten zu unterstützen, verkürzt damit die Zahl der von ihm zu vergebenden Stimmen, und zwar unabhängig davon, ob er einzelne Kandidaten seiner Liste ankreuzt (§ 28 Abs. 3 Satz 3 WO) oder ob er den von ihm begünstigten Wahlvorschlag unverändert annimmt (§ 28 Abs. 4 Satz 4 WO). Letzteres wirkt sich wiederum mittelbar zugunsten der weiblichen Kandidaten aus, weil auf diese Weise den Wahlvorschlägen mit Kandidaten beiderlei Geschlechts ein im Verhältnis höheres Gewicht zukommt. Diesen Effekt würde das von den Antragstellern befürwortete Modell wiederum umkehren. Denn hätte die Annahme eines Wahlvorschlages mit ausschließlich männlichen Kandidaten dasselbe Stimmengewicht wie die Annahme des Gegenvorschlages mit Kandidaten beiderlei Geschlechts, so wirkte sich dies zu Ungunsten des weiblichen Anteils an den Sitzen in der Personalvertretung aus und stünde damit der Umsetzung der Zielvorgabe des Gesetzgebers entgegen, die in bezug auf den Geschlechteranteil eine Zusammensetzung des Personalrates anstrebt, die derjenigen unter den Beschäftigten der Dienststelle entspricht.
Im übrigen haben die im Zusammenhang zu sehenden Regelungen in § 17 Abs. 3 Nr. 3, § 28 Abs. 3 Satz 3 und § 28 Abs. 4 Satz 4 WO einen „erzieherischen” Effekt, der sich aus den Zielvorstellungen des Gesetzgebers herleiten läßt. Dieser hat nicht verkannt, daß es in einer Übergangszeit oder aufgrund besonderer Konstellationen in einer Dienststelle mitunter Schwierigkeiten bereiten wird, eine hinreichende Anzahl von weiblichen Beschäftigten für eine Kandidatur zu den Personalvertretungen zu gewinnen. Gleichwohl will er das Ziel einer angemessenen Geschlechterrepräsentanz in den personalvertretungsrechtlichen Gremien erreicht wissen. Dieser Vorstellung tragen die genannten Vorschriften Rechnung, indem sie einen Druck auf die Wahlvorschlagsträger ausüben, ihre Listen künftig zur Vermeidung von Rechtsnachteilen dem Grundsatz des § 10 Abs. 2 S-HPersVG anzupassen. Bei einer Regelung der von den Antragstellern befürworteten Art entfiele jeder Anreiz, sich nachhaltig um weibliche Kandidaturen zu bemühen, zumal eine Versicherung, sich erfolglos um Bewerberinnen bemüht zu haben, in Ermangelung evident abweichender Anhaltspunkte kaum widerlegbar ist und deswegen vom Wahlvorstand regelmäßig zu akzeptieren sein wird.
b) Daß § 28 Abs. 4 Satz 4 WO ebenso wie die damit im Zusammenhang zu sehenden Vorschriften der Wahlordnung sich aus Vorstellungen herleiten läßt, die bereits im Gesetz selbst angelegt sind, kann nicht mit der Erwägung angezweifelt werden, die Anwendung der Vorschrift gehe mit einem gravierenden Eingriff in das aktive und passive Wahlrecht einher. Allerdings muß nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG die Bestimmtheit der Ermächtigungsnorm der Grundrechtsrelevanz der Regelung entsprechen, zu der ermächtigt wird. Greift die Regelung erheblich in die Rechtsstellung des Betroffenen ein, so müssen höhere Anforderungen an den Bestimmtheitsgrad der Ermächtigung gestellt werden, als wenn es sich um einen Regelungsbereich handelt, der die Grundrechtsausübung weniger tangiert (BVerfG, Beschluß vom 20. Oktober 1981, a.a.O., S. 278; Beschluß vom 3. November 1982, a.a.O., S. 210). § 28 Abs. 4 Satz 4 WO greift nicht in einem Maße in grundrechtlich gestützte Positionen ein, das es gebieten würde, die Anforderungen an die Bestimmtheit der gesetzlichen Ermächtigungsnorm in § 10 Abs. 2 und § 91 Abs. 2 S-HPersVG über das oben erörterte und für ausreichend erachtete Maß hinaus zu erhöhen.
aa) In bezug auf das aktive Wahlrecht kann entgegen der Auffassung der Antragsteller bereits von einer Einschränkung des Grundsatzes der allgemeinen und gleichen Wahl (Art. 3 Abs. 1 GG) nicht die Rede sein, soweit diese Grundsätze im Personalvertretungsrecht anzuwenden sind (vgl. BVerfGE 60, 162, 169). Jeder Wahlberechtigte hat so viele Stimmen, wie Sitze in der Personalvertretung bzw. in der Gruppe zu vergeben sind (§ 17 Abs. 3 Nr. 3, § 28 Abs. 3 Satz 3 WO). § 28 Abs. 4 Satz 4 WO ändert daran nichts. Kein Wähler ist gezwungen, von der vereinfachten Form der Listenwahl in § 28 Abs. 4 WO Gebrauch zu machen. Will er einen Wahlvorschlag mit ausschließlich männlichen Kandidaten unterstützen, so kann er dies tun, indem er die Bewerber jener Liste bis zu der auf das männliche Geschlecht entfallenden Höchstzahl ankreuzt (§ 28 Abs. 3 Sätze 1 und 3 WO). Die ihm verbleibenden, auf das weibliche Geschlecht entfallenden Stimmen kann er an die Bewerberinnen auf der anderen Liste vergeben (§ 28 Abs. 3 Satz 2 WO). Daß die Wähler überhaupt gehalten sind, ihre Stimmen auf das männliche und weibliche Geschlecht zu verteilen, kann im Lichte der Zielsetzungen des Art. 3 Abs. 2 GG nicht als nennenswert gewichtiger Eingriff in die Wahlfreiheit angesehen werden.
bb) In bezug auf das passive Wahlrecht ist eine gewisse Einschränkung des Grundsatzes der allgemeinen und gleichen Wahl nicht in Abrede zu stellen. Ein erheblicher Eingriff kann jedoch nicht darin erblickt werden, daß für Wahlvorschlagslisten mit ausschließlich männlichen Kandidaten nur so viele Stimmen abgegeben werden können, wie Personalratssitze auf das männliche Geschlecht entfallen. Auch hier mildern die Zielsetzungen des Art. 3 Abs. 2 GG das Gewicht des Eingriffs. Im übrigen geht der Gesetzgeber ersichtlich davon aus, daß es den Wahlvorschlagsträgern bei nachhaltigen Bemühungen im allgemeinen gelingen wird, weibliche Beschäftigte in hinreichendem Umfang für Kandidaturen zu gewinnen. Diese Prognose ist von Gerichts wegen nicht zu beanstanden. Als Übergangserscheinung aber ist die Einschränkung jedenfalls hinzunehmen.
2. Der angefochtene Beschluß ist nicht in entsprechender Anwendung des § 563 ZPO als im Ergebnis richtig zu bestätigen. Er ist daher aufzuheben; da der Sachverhalt geklärt und die Sache spruchreif ist, entscheidet der Senat in der Sache selbst (§ 88 Abs. 2 S-HPersVG i.V.m. § 96 Abs. 1 Satz 2 ArbGG und § 564 Abs. 1, § 565 Abs. 3 Nr. 1 ZPO). Danach ist die Beschwerde gegen den erstinstanzlichen Beschluß zurückzuweisen.
Der Beschluß des Oberverwaltungsgerichts erweist sich insbesondere nicht etwa deswegen im Ergebnis als richtig, weil die hier anzuwendenden Bestimmungen in § 10 Abs. 2 und § 91 Abs. 2 S-HPersVG sowie in § 17 Abs. 3 Nr. 3, § 28 Abs. 3 Satz 3 und § 28 Abs. 4 Satz 4 WO ihrem Inhalt nach gegen höherrangiges Recht verstoßen.
a) Die vorgenannten Bestimmungen stehen im Einklang mit § 98 Abs. 4 BPersVG. Nach dieser die Länder bindenden rahmenrechtlichen Bestimmung sollen die Geschlechter in Personalvertretungen entsprechend dem Zahlenverhältnis vertreten sein. Inhaltlich stimmt die Vorschrift mit der Regelung in § 17 Abs. 7 BPersVG überein, die der Bund für die Personalvertretungen der eigenen Dienststellen erlassen hat. Diese Vorschrift wendet sich allerdings lediglich im Sinne einer Empfehlung an die Wahlvorschlagsberechtigten und die Wähler (vgl. Lorenzen/Schlatmann, Bundespersonalvertretungsgesetz, § 17 Rn. 20; Grabendorff/Ilbertz/Widmaier, Bundespersonalvertretungsgesetz, 9. Auflage 1999, § 17 Rn. 25; Fischer/Goeres, in: GKÖD Bd. V § 17 Rn. 23 f.; Altvater/Bacher/Hörter/Peiseler/Sabottig/Schneider/Vohs, Bundespersonalvertretungsgesetz, 4. Auflage 1996, § 17 Rn. 17). Insoweit gehen die Regelungen des Landes Schleswig-Holstein weiter. Durch die mit § 17 Abs. 7 BPersVG gleichlautende Bestimmung des § 98 Abs. 4 BPersVG sind die Länder indes nicht gehindert, über die rahmenrechtliche Mindestvorgabe hinausgehend Vorschriften mit größerer Verbindlichkeit zu erlassen (Lorenzen/Schmitt, a.a.O., § 98 Rn. 14 a; Fischer/Goeres, a.a.O., § 98 Rn. 18; Altvater u.a., a.a.O., § 98 Rn. 10).
b) § 17 Abs. 3 Nr. 3, § 28 Abs. 3 Satz 3 und § 28 Abs. 4 Satz 4 WO verstoßen ferner nicht gegen den Grundsatz der allgemeinen und gleichen Wahl als Anwendungsfall des allgemeinen Gleichheitssatzes. Kennzeichnend für diesen Grundsatz ist wegen seines engen Zusammenhangs mit dem demokratischen Prinzip sein formaler Charakter: Jeder soll sein aktives und passives Wahlrecht in formal möglichst gleicher Weise ausüben können. Differenzierungen sind nur zulässig, wenn dies durch einen besonderen sachlichen Grund geboten ist (BVerfG, Beschluß vom 23. März 1982 – 2 BvL 1/81 – BVerfGE 60, 162, 168 – „sachlich erforderliche Ausnahmen”; Beschluß vom 22. Oktober 1985 – 1 BvL 44/83 – BVerfGE 71, 81, 94 ff. – „ausnahmsweise durch einen besonderen zwingenden Grund (zu) rechtfertigen”). Im Bereich der Wahlen zu den Personalvertretungen ist die Ungleichbehandlung einer Wahlvorschlagsliste mit ausschließlich männlichen Bewerbern gegenüber einer solchen mit Kandidaten beiderlei Geschlechts durch zwingende Gründe gerechtfertigt. Wie bereits oben bei der Erörterung des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG dargelegt, sind die genannten Vorschriften der Wahlordnung geeignet und erforderlich, um die Zielvorstellung des Gesetzgebers zu verwirklichen, wonach Frauen und Männer in der Personalvertretung in dem Zahlenverhältnis vertreten sein sollen, wie es ihrem Anteil an den Beschäftigten der Dienststelle entspricht. Diese Art. 6 LVerf SH beachtende Zielvorstellung des Landesgesetzgebers ist bundesrechtlich schon mit Rücksicht auf das Gleichberechtigungspostulat in Art. 3 Abs. 2 Satz 1 GG legitimiert. Denn dieses Postulat will sich auf die gesellschaftliche Wirklichkeit erstrecken, wie Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG ausdrücklich klarstellt (BVerfG, Beschluß vom 24. Januar 1995 – 1 BvL 18/93 u.a. – BVerfGE 92, 91, 109). Zudem durfte der Gesetzgeber sich von weiblichen Personalratsmitgliedern die effektive Wahrnehmung frauenspezifischer Interessen in der Dienststelle versprechen (so zutreffend: Hessischer Staatsgerichtshof, Urteil vom 22. Dezember 1993 – P.St.1141 – Der Personalrat 1994, 67, 71 f.).
3. Die Festsetzung des Gegenstandswertes beruht auf § 8 Abs. 2 Satz 2, § 10 Abs. 1 BRAGO.
Unterschriften
Niehues, Albers, Eckertz-Höfer, Büge, Graulich
Fundstellen
BVerwGE, 253 |
ZBR 2000, 308 |
ZTR 2000, 236 |
PersR 2000, 239 |
PersV 2001, 81 |