BVerwG Urteil vom 16.12.1999 - 4 CN 9.98 (veröffentlicht am 16.12.1999) | Haufe TVöD Office Premium | Öffentlicher Dienst

Entscheidungsstichwort (Thema)

Normenkontrollverfahren. Verfahrensermessen. Verhandlung, mündliche. öffentliche. Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte. zivilrechtlicher Anspruch. Grundeigentum. Bebauungsplan, eigentumsgestaltende Wirkung des –. gemeindliche Planungshoheit; Individualrechtsschutz

Leitsatz (amtlich)

1. Das Normenkontrollgericht ist bei Ausübung seines Verfahrensermessens nach § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO verpflichtet, Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK mit dem Inhalt, den die Vorschrift in der Entscheidungspraxis des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte gefunden hat, vorrangig zu beachten.

2. Aus dem Zusammenwirken von § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO und Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK folgt der Grundsatz, daß über einen Normenkontrollantrag, mit dem sich der Eigentümer eines im Plangebiet gelegenen Grundstücks gegen eine Festsetzung in einem Bebauungsplan wendet, die unmittelbar sein Grundstück betrifft, aufgrund einer öffentlichen mündlichen Verhandlung zu entscheiden ist.

3. Wird über einen solchen Normenkontrollantrag entgegen Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK ohne öffentliche mündliche Verhandlung durch Beschluß entschieden, liegt ein absoluter Revisionsgrund vor (§ 138 Nr. 3 VwGO).

Normenkette

EMRK Art. 6 Abs. 1 S. 1; VwGO § 47 Abs. 5 S. 1

Verfahrensgang

VGH Baden-Württemberg (Entscheidung vom 22.06.1998; Aktenzeichen 8 S 1950/97)

Tenor

Der Beschluß des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 22. Juni 1998 wird aufgehoben.

Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an den Verwaltungsgerichtshof zurückverwiesen.

Die Entscheidung über die Kosten bleibt der Schlußentscheidung vorbehalten.

Tatbestand

Gegenstand des Normenkontrollverfahrens ist der Bebauungsplan „Friedhofserweiterung Tübinger Straße” der Antragsgegnerin vom 23. Juli 1996/22. Oktober 1996, der Erweiterungsflächen für den bestehenden Friedhof festsetzt und angrenzende Grundstücke – auch das Grundstück der Antragstellerin zu 1 – als allgemeines Wohngebiet ausweist. Für die Friedhofserweiterung in Anspruch genommen werden u.a. der hintere Teil des mit einem Wohnhaus bebauten Grundstücks der Antragstellerin zu 1 und das mit einem Wohnhaus bebaute Grundstück des Antragstellers zu 2. Der Bebauungsplan wurde im November 1996 bekanntgemacht.

Mit ihrem am 13. August 1997 gestellten Normenkontrollantrag haben die Antragsteller geltend gemacht, der Bebauungsplan leide an Verfahrens- und Abwägungsfehlern und verletze Vorschriften des Bestattungsrechts. Das Normenkontrollgericht hat durch den Berichterstatter die Örtlichkeiten in Augenschein genommen und mit den Beteiligten die Sach- und Rechtslage an Ort und Stelle erörtert. Es hat die Beteiligten ferner darauf hingewiesen, daß es die Möglichkeit, ohne mündliche Verhandlung durch Beschluß zu entscheiden, in Betracht ziehe, und ihnen Gelegenheit eingeräumt, nach der Augenscheinseinnahme nochmals umfassend vorzutragen. Die Antragsteller haben erklärt, daß sie auf eine mündliche Verhandlung nicht verzichteten. Mit Beschluß vom 22. Juni 1998 hat das Normenkontrollgericht den Normenkontrollantrag ohne mündliche Verhandlung abgewiesen und ausgeführt, es habe gemäß § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO durch Beschluß entschieden, da es nach der Einnahme eines Augenscheins sowie der eingehenden Erörterung der Sach- und Rechtslage durch den Berichterstatter an Ort und Stelle und angesichts der ausführlichen Schriftsätze der Beteiligten eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich gehalten habe.

Mit ihrer vom erkennenden Senat zugelassenen Revision verfolgen die Antragsteller ihren Antrag, den angegriffenen Bebauungsplan für nichtig zu erklären, weiter und rügen die Verletzung formellen und materiellen Rechts. Sie machen u.a. geltend, das Normenkontrollgericht hätte über ihren Antrag nicht ohne mündliche Verhandlung entscheiden dürfen. Ihr Anspruch auf Gewährung rechtlichen Gehörs sei verletzt.

Die Antragsgegnerin beantragt, die Revision zurückzuweisen, und verteidigt die Normenkontrollentscheidung.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich nicht am Verfahren.

Entscheidungsgründe

II.

Die Revision ist begründet. Der Beschluß des Normenkontrollgerichts beruht auf einer Verletzung von Bundesrecht. Er verstößt gegen § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO in Verbindung mit Art. 6 Abs. 1 Satz 1 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4. November 1950 (Europäische Menschenrechtskonvention – EMRK – BGBl 1952 II S. 686 nunmehr i.d.F. des Protokolls Nr. 11 vom 11. Mai 1994, BGBl 1995 II, 578), die innerstaatlich im Range eines Bundesgesetzes gilt. Das Normenkontrollgericht hätte aufgrund öffentlicher mündlicher Verhandlung über den Normenkontrollantrag der Antragsteller entscheiden müssen. Das Absehen von einer mündlichen Verhandlung stellt einen absoluten Revisionsgrund (§ 138 Nr. 3 VwGO) dar. Die Sache ist daher an das Normenkontrollgericht zur mündlichen Verhandlung und Entscheidung zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).

Nach § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO entscheidet das Oberverwaltungsgericht durch Urteil oder, wenn es eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält, durch Beschluß. Darüber, ob eine mündliche Verhandlung entbehrlich ist, entscheidet es nach richterlichem Ermessen (BVerwG, Beschluß vom 20. Dezember 1988 – BVerwG 7 NB 3.88 – BVerwGE 81, 139 ≪143≫). Dieses Verfahrensermessen wird jedoch durch Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK eingeschränkt. Danach hat jedermann einen Anspruch darauf, „daß seine Sache in billiger Weise öffentlich und innerhalb einer angemessenen Frist gehört wird, und zwar von einem unabhängigen und unparteiischen Gericht, das über zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen zu entscheiden hat”.

Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR – im folgenden auch: Gerichtshof) dient die Öffentlichkeit des Verfahrens vor allem dem Schutz der Beteiligten vor einer „Geheimjustiz”, die sich öffentlicher Kontrolle entzieht. Außerdem ist die Öffentlichkeit des Verfahrens ein Mittel, um das Vertrauen in die Gerichte aufrechtzuerhalten und ein faires Verfahren sicherzustellen (vgl. EGMR, Urteil vom 8. Dezember 1983, Série A No. 72, Ziff. 25 = EuGRZ 1985, 225 ≪228≫ – Fall Axen; Urteil vom 22. Februar 1984, Série A No. 74, Ziff. 26 = EuGRZ 1985, 229 ≪231 f.≫ – Fall Sutter; Urteil vom 8. Dezember 1983, Série A No. 71, Ziff. 21 = EuGRZ 1985, 548 ≪549≫ – Fall Pretto; s. auch Roth, EuGRZ 1998, 495 ≪497≫ m.w.N.). Die Öffentlichkeit des Verfahrens wird durch eine öffentliche mündliche Verhandlung („public hearing”) gewährleistet. Aus dem Zusammenwirken von § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO und Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK folgt der Grundsatz, daß über einen Normenkontrollantrag, mit dem sich der Eigentümer eines im Plangebiet gelegenen Grundstücks gegen eine Festsetzung in einem Bebauungsplan wendet, die unmittelbar sein Grundstück betrifft, aufgrund einer öffentlichen mündlichen Verhandlung zu entscheiden ist.

1. Der Anspruch auf öffentliche Verhandlung nach Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK erstreckt sich auf das von den Antragstellern eingeleitete verwaltungsgerichtliche Normenkontrollverfahren. Das ergibt die neuere und gefestigte Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte, die – wie noch auszuführen sein wird (vgl. unten 2.) – bei der Anwendung von § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO vorrangig zu beachten ist.

1.1 Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK betrifft Streitigkeiten („contestations”, „disputes”) über „zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen” („droits et obligations de caractère civil”, „civil rights and obligations”). Der Gerichtshof legt die Vorschrift in evolutiv-dynamischer Weise aus und hat ihren Anwendungsbereich so schrittweise erweitert. Nach Rechtsprechung des Gerichtshofs beantwortet sich die Frage, ob ein Streit „zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen” zum Gegenstand hat, nicht nach einer innerstaatlichen Rechtswegzuweisung. Erfaßt werden über rein privatrechtliche Streitigkeiten hinaus alle Verfahren, deren Ergebnis unmittelbare Auswirkungen auf „zivilrechtliche Rechte und Pflichten” haben kann. Die Rechtsnatur der für die Entscheidung maßgeblichen Rechtsvorschriften (Privatrecht oder öffentliches Recht) und der Rechtsstatus der Beteiligten (Privatperson oder Träger hoheitlicher Gewalt) sind dabei nicht entscheidend (vgl. EGMR, Urteil vom 16. Juli 1971, Série A No. 13, S. 39 – Fall Ringeisen; Urteil vom 28. Juni 1978, Série A No. 27, Ziff. 88 f. = EuGRZ 1978, 406 ≪416≫ – Fall König; s. ferner Peukert in: Frowein/Peukert, EMRK-Kommentar, 2. Aufl. 1996, Rn. 15 ff. zu Art. 6; Roth, a.a.O. S. 495; Callewaert, EuGRZ 1996, 366; Weh, EuGRZ 1985, 469 ≪473≫ – jeweils m.w.N.). Ein nur loser Zusammenhang zwischen dem Ausgang des Rechtsstreits und einem „zivilrechtlichen Anspruch” oder nur mittelbare Auswirkungen („tenuous connection or remote consequences”) rechtfertigen nach Ansicht des Gerichtshofs die Anwendbarkeit von Art. 6 Abs. 1 EMRK nicht (vgl. EGMR, Urteil vom 27. Oktober 1987, Série A No. 125, Ziff. 30 = EuGRZ 1988, 452 ≪454≫ – Fall Bodén; Urteil vom 10. Februar 1983, Série A No. 58, Ziff. 29 = EuGRZ 1983, 190 ≪192≫ – Fall Albert und Le Compte; Urteil vom 23. Oktober 1985, Série A No. 97, Ziff. 32 = EuGRZ 1986, 302 – Fall Benthem).

Der Gerichtshof hat in seiner Entscheidungspraxis keine Zweifel daran gelassen, daß „das Recht am Grundeigentum” bzw. das „Recht auf Unverletzlichkeit des Eigentums” an Grundstücken zu den „zivilrechtlichen Ansprüchen” im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK gehört. Er hat auf dieser Grundlage den Anwendungsbereich von Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK schrittweise auch auf Streitigkeiten erstreckt, die nach deutschem Recht verwaltungsrechtlicher Natur sind. Hierzu gehören u.a. Fälle, in denen Grundstückseigentümer sich gegen die Genehmigung zum Betrieb einer Mülldeponie in der Nachbarschaft (Fall Zander gegen Schweden, Urteil vom 25. November 1993, Série A No. 279-B, Ziff. 27 = EuGRZ 1995, 535 ≪536≫), gegen die Ablehnung von Bauanträgen aufgrund planungsrechtlicher Festsetzungen und genereller Bauverbote (Fall Allan Jacobson gegen Schweden, Urteil vom 25. September 1989, Série A No. 163, Ziff. 66 – 73; Fall Skärby gegen Schweden, Urteil vom 25. Mai 1990, Série B No. 180, Ziff. 26 – 30), gegen die Genehmigung eines Bebauungsplans und die Gültigkeit planerischer Festsetzungen (Fall Mats Jacobsson gegen Schweden, Urteil vom 21. Mai 1990, Série A No. 180, Ziff. 29 – 34) sowie gegen Enteignungsbewilligungen (Fall Bodén gegen Schweden, a.a.O., EuGRZ 1988, 452 ≪454≫; Fall Sporrong und Lönnroth gegen Schweden, Urteil vom 23. September 1982, Série A No. 52, Ziff. 79 – 80 = EuGRZ 1983, 523 ≪527≫) zur Wehr gesetzt haben (vgl. auch Peukert a.a.O., Rn. 17 – 19). In den vorgenannten Fällen sah der Gerichtshof das Erfordernis „einer tatsächlichen (echten) und ernsthaften Streitigkeit” („contestation réelle et sérieuse”) über einen „zivilrechtlichen Anspruch” als erfüllt an, weil die Entscheidung des Rechtsstreits sich unmittelbar (direkt) auf den Umfang des betroffenen Grundeigentums oder die Zulässigkeit einer beabsichtigten Grundstücksnutzung auswirken würde.

1.2 Auch die Entscheidung über die Gültigkeit eines Bebauungsplans nach § 47 Abs. 5 VwGO kann sich in einer damit vergleichbaren Weise unmittelbar auf das Grundeigentum auswirken. Das folgt aus der eigentumsgestaltenden Wirkung des Bebauungsplans und der Form des Rechtsschutzes, den § 47 VwGO dem Grundeigentümer eröffnet. Das Grundeigentum steht einerseits unter dem gesetzlichen Vorbehalt seiner Ausgestaltung durch die gemeindliche Bauleitplanung (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG – vgl. BVerfGE 70, 35 ≪53≫). Andererseits zieht die subjektivrechtliche Gewährleistung des Eigentums in Art. 14 Abs. 1 GG der gemeindlichen Planungshoheit Schranken, die insbesondere in der Gestalt des Gebotes der Verhältnismäßigkeit in der planerischen Abwägung zu beachten sind. Eine Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG) muß nur hingenommen werden, wenn sie auf einer rechtmäßigen Norm beruht (BVerwG, Beschluß vom 7. Juli 1997 – BVerwG 4 BN 11.97 – Buchholz 406.12 § 11 BauNVO Nr. 22 = DÖV 1998, 76).

Ob der gemäß § 10 BauGB als Satzung erlassene Bebauungsplan rechtmäßig ist, kann der von seinen Festsetzungen betroffene Eigentümer eines Grundstücks im Plangebiet grundsätzlich im Normenkontrollverfahren, solange der Gesetzgeber diese Rechtsschutzmöglichkeit bietet, überprüfen lassen. Für die Antragsbefugnis gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist erforderlich, aber auch ausreichend, daß der Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, daß er durch Festsetzungen des Bebauungsplans in seinem Grundeigentum verletzt wird (BVerwG, Urteil vom 10. März 1998 – BVerwG 4 CN 6.97 – Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 123 = NVwZ 1998, 732). Ein danach zulässiger Normenkontrollantrag, mit dem ein Grundeigentümer gegen Festsetzungen vorgeht, die sein im Plangebiet gelegenes Grundstück unmittelbar betreffen, erfüllt daher die vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte entwickelten Voraussetzungen für einen Rechtsstreit über einen „zivilrechtlichen Anspruch” im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK.

Diesem Auslegungsergebnis steht nicht entgegen, daß das Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO eine doppelte Funktion als subjektives Rechtsschutzverfahren und objektives Prüfungsverfahren hat (BVerwG, Beschluß vom 2. September 1983 – BVerwG 4 N 1.83 – BVerwGE 68, 12 ≪14≫; Beschluß vom 18. Juli 1989 – BVerwG 4 N 3.87 – BVerwGE 82, 225 ≪233≫). Nach Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK hat jedermann zwar nur einen Anspruch darauf, daß „seine Sache” („sa cause”) öffentlich gehört wird. Das Gericht muß daher zur Entscheidung über „seine zivilrechtlichen Ansprüche” („sur ses droits … de caractère civil”, „the determination of his civil rights”) aufgerufen sein. Diese Formulierungen zielen ersichtlich auf innerstaatliche Gerichtsverfahren, die dem subjektiven Rechtsschutz des einzelnen dienen. Das trifft auch für die Normenkontrolle nach § 47 VwGO zu, soweit sie die Möglichkeit eröffnet, individuelle Rechtsverletzungen durch einen Bebauungsplan abzuwehren. Dies zeigt sich nunmehr deutlich in § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, der mit dem Zulässigkeitserfordernis einer möglichen Rechtsverletzung an die Judikatur und Praxis zur Klagebefugnis im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO anknüpft. Nach den Vorstellungen des Gesetzgebers soll durch die am 1. Januar 1997 in Kraft getretene Neufassung des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO (vgl. Art. 1 Nr. 2 a des 6. VwGO-ÄnderungsG vom 1. November 1996, BGBl I S. 1626) „die Gewährleistung des Individualrechtsschutzes als Zulassungsvoraussetzung ein stärkeres Gewicht erhalten”; deshalb werde die Antragsbefugnis an die für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen geltende Klagebefugnis angepaßt (vgl. Gesetzentwurf der Bundesregierung, BTDrucks 13/3993, Begründung zu Art. 1 Nr. 2, S. 10). Der Funktion der Normenkontrolle als eines (auch) objektiven Prüfungsverfahrens entspricht es zwar, daß § 47 VwGO eine dem § 113 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 4 Satz 1 VwGO entsprechende, den gerichtlichen Entscheidungszugriff in materieller Hinsicht begrenzende Regelung nicht enthält. Das schließt jedoch die Anwendbarkeit von Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK auf die Fälle, in denen sich der Eigentümer eines im Plangebiet gelegenen Grundstücks gegen eine unmittelbar sein Grundeigentum betreffende Festsetzung des Plans wendet, nicht aus.

2. Das Normenkontrollgericht ist bei Ausübung seines Verfahrensermessens nach § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO verpflichtet, Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK mit dem Inhalt, den die Vorschrift in der Entscheidungspraxis des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte gefunden hat, vorrangig zu beachten.

2.1 Diese Pflicht folgt nicht aus der Rechtskraftwirkung, die den Urteilen des Gerichtshofs nach Art. 46 EMRK zukommt, sondern aus der rechtlichen Wirkung, die der Vertragsauslegung durch den Gerichtshof im deutschen Rechtsraum zukommt.

Nach Art. 46 EMRK binden die Urteile des Gerichtshofs die jeweils am Verfahren beteiligten Parteien. Gegenstand des Urteils ist jeweils die Feststellung der Konventionswidrigkeit eines bestimmten staatlichen Verhaltens im Einzelfall (vgl. Polakiewicz, Die Verpflichtungen der Staaten aus den Urteilen des EGMR, 1993, S. 31 ff. m.w.N.; s. auch Frowein/Peukert a.a.O., Rn. 2 und 4 zu Art. 53 EMRK a.F.; BVerfG – Dreierausschuß, Beschluß vom 11. Oktober 1985, EuGRZ 1985, 654). Der Auslegung der Konvention durch den Gerichtshof kann jedoch unter bestimmten Voraussetzungen über den entschiedenen Einzelfall hinaus eine normative Leitfunktion beigemessen werden, an der sich die Vertragsstaaten zu orientieren haben. Läßt sich aufgrund einer gefestigten Rechtsprechung des Gerichtshofs eine verallgemeinerungsfähige und allgemeine Gültigkeit beanspruchende Auslegung einer Konventionsbestimmung feststellen, haben die deutschen (Verwaltungs-)Gerichte dem vorrangig Rechnung zu tragen (in diesem Sinne insbesondere Ress in: I. Maier ≪Hrsg.≫, Europäischer Menschenrechtsschutz 1982, S. 227 ≪257 – 259≫; ders., EuGRZ 1996, 350; ähnlich Polakiewicz a.a.O., S. 353 – 354).

Diese Beachtenspflicht rechtfertigt sich aus dem besonderen Charakter der Konvention als Menschenrechtsvertrag, dessen zwischenstaatliche Zielsetzung in erster Linie darin zu sehen ist, den Rechtsunterworfenen im innerstaatlichen Rechtsraum aller Vertragsstaaten bestimmte Grundrechte gegenüber der jeweils eigenen Staatsgewalt zu gewährleisten. Diese inhaltliche Ausrichtung zeigt sich vor allem in der Präambel der Konvention, die die „Herbeiführung einer größeren Einigkeit” („réaliser une union plus étroite”, „achievement of greater unity”) unter den Mitgliedstaaten und die „kollektive Garantie” („garantie collective”, „collective enforcement”) der in ihr verankerten Rechte als Ziele der Europäischen Menschenrechtskonvention hervorhebt. Mit dem Gerichtshof wurde ein zentrales Rechtsprechungsorgan geschaffen, dem ausdrücklich die Auslegung und Anwendung der Konvention und damit die Aufgabe, die Einhaltung der Konvention zu überwachen, übertragen wurde (Art. 32 EMRK). Art. 46 EMRK, der die Bindungswirkung und den Vollzug der Urteile im Einzelfall regelt, schließt die rechtliche Obliegenheit der Vertragsstaaten, künftig die vom Gerichtshof vorgenommene Auslegung der Konvention auch dann, wenn sie in dem entschiedenen Einzelfall selbst nicht beteiligt waren, maßgeblich zu berücksichtigen, nicht aus (vgl. auch Polakiewicz a.a.O., S. 352; vgl. auch Peukert in: Frowein/Peukert a.a.O., Rn. 3 zu Art. 25 EMRK a.F. – „objektive Rechtsschutzfunktion”). Die Feststellungsurteile des Gerichtshofs weisen neben der subjektiven, auf die konkrete Beschwer im Einzelfall bezogenen Bedeutung zusätzliche objektive, auf Rechtsklärung gerichtete Elemente auf (Ress in: Festschrift für H. Mosler, 1983, S. 719 ≪744≫). Die „kollektive Garantie” der in der Konvention verbürgten Rechte bliebe weitgehend ineffektiv, wenn sich die Wirkungen einer in gefestigter Praxis herausgebildeten Normauslegung in der Entscheidung von Einzelfällen erschöpfte.

Da die Pflicht zur vorrangigen Beachtung einer gefestigten Auslegungspraxis des Gerichtshofs im Rechtsschutzsystem der Europäischen Menschenrechtskonvention angelegt ist, wird sie von der Billigung des Vertragswerks und der Zustimmung zu seinem völkerrechtlichen Inkrafttreten, die der Bundestag nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG mit Vertragsgesetz vom 7. August 1952 (BGBl II S. 685) erklärt hat, mitumfaßt. Die Beachtenspflicht nimmt daher an der innerstaatlichen Verpflichtungskraft der Konvention selbst teil. Das verfassungsrechtliche Erfordernis einer parlamentarischen Zustimmung in Gesetzesform (Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG) beruht nicht zuletzt auf dem Bestreben, völkerrechtliche Bindung und innerstaatliche Rechtsordnung miteinander in Einklang zu bringen (vgl. Bernhardt in: Bundesverfassungsgericht und Grundgesetz, Bd. 2, 1976, S. 154 ≪160≫). Verletzungen des Völkerrechts, die in der fehlerhaften Anwendung oder Nichtbeachtung völkerrechtlicher Normen durch deutsche Gerichte liegen und eine völkerrechtliche Verantwortlichkeit Deutschlands begründen könnten, sind nach Möglichkeit zu vermeiden (vgl. auch BVerfGE 58, 1 ≪34≫; 59, 63 ≪89≫). Wie das Bundesverfassungsgericht herausgestellt hat, zeigt sich die „rechtliche Wirkung” der Europäischen Menschenrechtskonvention als Bestandteil des innerstaatlichen Rechts (auch) darin, daß Inhalt und Entwicklungsstand der Konvention bei der Auslegung des Grundgesetzes in Betracht zu ziehen und die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte dabei als „Auslegungshilfe” zu dienen hat (BVerfGE 74, 358 ≪370≫). Das muß erst recht für die Auslegung und Anwendung des einfachen Rechts gelten.

Für die Anwendung des § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO folgt hieraus, daß die Normenkontrollgerichte, schon um die künftige Feststellung einer Konventionsverletzung zu vermeiden, die Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Bestimmung von Streitigkeiten über „zivilrechtliche Ansprüche” im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK vorrangig zu beachten haben. Dieses Verhaltensgebot begründet zwar keine förmliche (strikte) Rechtsbindung an die vom Gerichtshof vertretene Auslegung. Ein Gericht, das von ihr abweichen will, trägt jedoch die Argumentationslast dafür, daß sein abweichender Standpunkt die entscheidend besseren Gründe für sich hat (ebenso Ress in: I. Maier ≪Hrsg.≫ a.a.O., S. 259). Rechtliche Gesichtspunkte, die durchgreifende Zweifel an dem vom Gerichtshof zu Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK entwickelten, oben wiedergegebenen Normverständnis auslösen könnten, sind nicht erkennbar. Der vorliegende Fall gibt deshalb keinen Anlaß, der umstrittenen Frage nachzugehen, ob die Konvention dem Gerichtshof eine umfassende Kompetenz zur rechtsverbindlichen abstrakten (authentischen) Vertragsauslegung einräumt, die für die Vertragsstaaten über die Beachtenspflicht hinaus Verpflichtungen begründet (verneinend u.a. Ress in: I. Maier, a.a.O., S. 256 ff.; ders. in Festschrift für H. Mosler, 1983, S. 719 ≪726 ff.≫; E. Klein in: Mahrenholz/Hilf/Klein, Entwicklung der Menschenrechte innerhalb der Staaten des Europarates, 1987, S. 43 ≪59 ff.≫; eher bejahend wohl Bernhardt, Festschrift für K. Doehring, 1989, S. 23 ≪29≫; zum Streitstand s. Polakiewicz, a.a.O., S. 285 ff.; Uerpmann, Die EMRK und die deutsche Rechtsprechung, 1993, S. 214 ff.).

2.2 Der Begriff der „zivilrechtlichen Ansprüche” in Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK, den die dem Vertragsgesetz beigefügte und mit ihm veröffentlichte amtliche deutsche Übersetzung des Konventionstextes verwendet, ist nicht etwa dahin zu verstehen, daß die Verfahrensgarantie einer öffentlichen Verhandlung nur für die ordentlichen Gerichte, d.h. die Zivil- und Strafgerichte, nicht aber für die Verwaltungsgerichte gilt. Der deutsche Sprachgebrauch mag ein solches Normverständnis zunächst nahegelegt haben. Völkerrechtlich verbindlich ist die Konvention jedoch nur in den authentischen Fassungen, die die Vertragsstaaten vereinbart haben. Das sind nach der Schlußklausel der Konvention der englische und der französische Vertragstext. Unerheblich ist dabei, ob die durch das Vertragsgesetz bewirkte normative Einbeziehung der Konvention in die innerstaatliche Rechtsordnung rechtlich als „Transformation” in deutsches Recht zu verstehen oder von einem besonderen innerstaatlichen „Rechtsanwendungsbefehl” auszugehen ist, den das Vertragsgesetz gemäß Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG erteilt (zu dieser Terminologie s. Steinberger, ZaöRV 48 ≪1988≫, 1 ≪3 ff.≫).

Weder der englische noch der französische Text spricht von einer bestimmten Gerichtsbarkeit, von einem „civil court” oder einem „tribunal civil”. Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK ist in den beiden authentischen Fassungen auch nicht so zu verstehen, daß er sich nur an Gerichte mit einer bestimmten Zuständigkeit wendet (so bereits Partsch in: Bettermann/Neumann/Nipperdey ≪Hrsg.≫, Die Grundrechte, Bd. 1, 1. Halbband, 1966, S. 235 ≪376≫; Buergenthal/Kewenig, Archiv des Völkerrechts 1966/1967, 393 ≪398≫). Entscheidend ist nach beiden Fassungen der Rechtscharakter des Anspruchs, über den gestritten wird. Der deutsche Gesetzgeber kann über den näheren Inhalt eines völkerrechtlichen Vertrages nicht einseitig bestimmen. Der Wortlaut des deutschen Vertragsgesetzes zur Konvention bietet auch keinen Anhalt dafür, daß der Gesetzgeber ein Recht auf eine eigene, vom französischen und englischen Text abweichende Interpretation des Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK wahrnehmen wollte. Der Begriff der „zivilrechtlichen Ansprüche” in der amtlichen deutschen Übersetzung ist auslegungsbedürftig und so weit gefaßt, daß er den vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte schrittweise entwickelten Inhalt aufnehmen kann.

2.3 Gegen eine schrankensetzende Funktion des in Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK statuierten Öffentlichkeitsgebots im Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO kann schließlich auch nicht eingewendet werden, daß die Möglichkeit, über Normenkontrollanträge aufgrund einer mündlichen Verhandlung durch Urteil oder ohne mündliche Verhandlung durch Beschluß zu entscheiden (jetzt § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO), nach Inkrafttreten der Menschenrechtskonvention für die Bundesrepublik Deutschland am 3. September 1953 (BGBl 1954 II, 14), nämlich durch das Gesetz zur Änderung verwaltungsprozessualer Vorschriften vom 24. August 1976 (BGBl I, 2437), Eingang in die Verwaltungsgerichtsordnung gefunden und deshalb als das zeitlich spätere Gesetz der durch Vertragsgesetz vom 7. August 1952 mit Gesetzesrang in Geltung gesetzten Menschenrechtskonvention im Rang vorzugehen hat. Gesetze sind im Einklang mit den völkerrechtlichen Verpflichtungen auszulegen und anzuwenden, selbst wenn sie zeitlich später in Kraft getreten sind als ein geltender völkerrechtlicher Vertrag. Sofern der Gesetzgeber nicht ausdrücklich das Gegenteil bekundet, kann ihm nicht unterstellt werden, daß er von völkerrechtlichen Verpflichtungen abweichen oder die Verletzung solcher Verpflichtungen ermöglichen will (BVerfGE 74, 358 ≪370≫ – zur EMRK). Der Vorrang des späteren Gesetzes kann nur dann eingreifen, wenn der Gesetzgeber seinen Willen zur Derogation mit aller Deutlichkeit herausgestellt hat. Nur dies wird dem besonderen Charakter eines Menschenrechtsvertrages gerecht, der sich – wie die Europäische Menschenrechtskonvention – gerade auch Schutzwirkung gegenüber dem staatlichen Gesetzgeber beimißt.

§ 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO ist demgemäß dahin zu verstehen, daß er die Garantie einer öffentlichen Verhandlung in Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK unberührt läßt. Wortlaut und Zweck der Norm rechtfertigen eine andere Deutung nicht. Aus den Gesetzesmaterialien ergibt sich zwar, daß dem Normenkontrollgericht die Möglichkeit, in geeigneten Fällen durch Beschluß zu entscheiden, im Interesse der Vereinfachung und Beschleunigung des Verfahrens eröffnet worden ist (s. hierzu den Bericht des Rechtsausschusses des Bundestages, BTDrucks 7/5492, S. 4 zu § 47 VwGO). Diese Gesetzesbegründung erlaubt jedoch nicht die Schlußfolgerung, der Gesetzgeber habe den erwünschten Vereinfachungs- und Beschleunigungseffekt bei der gerichtlichen Kontrolle von Bebauungsplänen dem Öffentlichkeitsgebot des Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK grundsätzlich übergeordnet.

3. Da das Normenkontrollgericht über den Antrag der Antragsteller ohne die gebotene öffentliche Verhandlung entschieden hat, leidet seine Entscheidung an einem Verfahrensmangel, der zur Zurückverweisung der Sache nötigt.

Eine Ausnahmesituation, in der von der Durchführung einer öffentlichen Verhandlung abgesehen werden könnte, liegt hier nicht vor. Weder ist der Normenkontrollantrag der Antragsteller nach den erstinstanzlichen Feststellungen offensichtlich unzulässig noch haben die Antragsteller auf eine öffentliche Verhandlung verzichtet (zur Möglichkeit eines freiwilligen, ausdrücklichen oder stillschweigenden Verzichts auf öffentliche Anhörung im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK vgl. EGMR, Urteil vom 21. Februar 1990, Série A No. 171, Ziff. 66 = EuGRZ 1992, 5 ≪10≫ – Fall Håkansson und Sturesson). Die durch den Berichterstatter des Normenkontrollgerichts an Ort und Stelle erfolgte (nichtöffentliche) Einnahme des Augenscheins sowie die den Beteiligten eingeräumte Gelegenheit, zum Ergebnis der Augenscheinseinnahme schriftsätzlich Stellung zu nehmen, sind nicht geeignet, die öffentliche (mündliche) Verhandlung über den Normenkontrollantrag vor der vollbesetzten Richterbank zu ersetzen.

Der angegriffene Beschluß beruht auf dem festgestellten Verfahrensfehler. Davon ist kraft Gesetzes auszugehen, ohne daß dies einer konkreten Prüfung bedarf. Eine Entscheidung, die ohne die gebotene mündliche Verhandlung ergeht, verletzt im Regelfall das Recht auf Gewährung rechtlichen Gehörs und ist ohne weitere Prüfung als auf der Verletzung von Bundesrecht beruhend anzusehen (§ 138 Nr. 3 VwGO), ohne daß es darauf ankommt, was der Beteiligte noch hätte vortragen wollen und ob dies erheblich gewesen wäre (BVerwG, Urteil vom 28. Oktober 1965 – BVerwG 8 C 1.65 – BVerwGE 22, 271 ≪273≫; Beschluß vom 17. Oktober 1997 – BVerwG 4 B 161.97 – Buchholz 310 § 87 a VwGO Nr. 3 S. 5 = NVwZ-RR 1998, 525; Beschluß vom 8. April 1998 – BVerwG 8 B 218.97 – NJW 1998, 2377 ≪2378≫ jeweils m.w.N.). Diese Rechtsprechung beruht auf der Erwägung, daß das rechtliche Gehör in der gesetzlich vorgeschriebenen Form zu gewähren ist. Schreibt das Gesetz eine mündliche Verhandlung als Voraussetzung für die das Verfahren abschließende Entscheidung vor, so ist den Beteiligten das Recht auf Gehör in der mündlichen Verhandlung zu gewähren (BVerwG, Urteil vom 28. Oktober 1965 a.a.O.). Das gilt jedenfalls dann uneingeschränkt, wenn der Anspruch auf eine öffentliche mündliche Verhandlung auf einer Norm beruht, die – wie Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK – durch Transparenz der Rechtsprechung das Vertrauen der Allgemeinheit in die Gerichte sichern und zu einem „fairen Verfahren” beitragen will (vgl. EGMR, Fall Axen a.a.O., Ziff. 25).