BVerwG Urteil vom 25.01.1967 - VI C 58.65

Entscheidungsstichwort (Thema)

Beamtenrecht. Versetzung wegen dienstlichen Bedürfnisses

Leitsatz (amtlich)

1. Zur Bedeutung schuldhaften Verhaltens für die auf innerdienstliche Spannungen gestützte Versetzung eines Beamten.

2. Über das “dienstliche Bedürfnis” als Voraussetzung für die Versetzung entscheidet der Dienstherr ohne sogenannten Beurteilungsspielraum (Beurteilungsermächtigung). Jedoch kann das dienstliche Bedürfnis maßgeblich geprägt werden durch verwaltungspolitische Entscheidungen oder Eignungsurteile des Dienstherrn, die nur beschränkter gerichtlicher Überprüfung unterliegen.

Normenkette

LBG NW § 28 (= BBG § 26, BRRG § 18); VwGO §§ 86, 114

Verfahrensgang

OVG für das Land NRW (Urteil vom 12.02.1965; Aktenzeichen VI A 1491/64)

Tenor

Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 12. Februar 1965 wird aufgehoben.

Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen.

Die Entscheidung über die Kosten bleibt der Schlußentscheidung vorbehalten.

Tatbestand

I.

Das Berufungsgericht hat folgende Feststellungen getroffen:

Die am …. April 1914 geborene Klägerin ist seit dem 1. Oktober 1947 als Lehrerin im Volksschuldienst tätig. Nach Bestehen der zweiten Lehramtsprüfung mit Auszeichnung wurde sie im Januar 1951 in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit berufen. Im Jahre 1955 erwarb sie die Befähigung für das Lehramt an Realschulen. Im März 1958 wurde sie zur Konrektorin ernannt; gleichzeitig wurde ihr die Verwaltung der Konrektorstelle an der … … in ihrer Heimatstadt Siegburg übertragen.

Die Klägerin veranstaltete am …. Dezember 1960 einen Elternabend, an dem sie über Comics einen Vortrag hielt und anschließend auf Anregung des Pfarrers … auch die Erweiterung der Zweigschule … erörtert und von den Eltern befürwortet wurde. Der Stadtdirektor von Siegburg besehwerte sich über den Ablauf dieser Elternversammlung und die in der Presse darüber veröffentlichten Berichte. Schulrat …, zu dessen Aufsichtsbezirk die … in Siegburg gehört, und der Schulleiter, Rektor …, beanstandeten das Verhalten der Klägerin. Diese beschwerte sich in mehreren Eingaben an den Regierungspräsidenten in Köln über die “ungerechtfertigten Angriffe” ihrer Vorgesetzten. Am 31. Januar und 17. August 1961 wurde die Angelegenheit mit dem Versuch ihrer Bereinigung bei der Schulabteilung des Regierungspräsidenten erörtert. Während der Auseinandersetzungen baten der Schulleiter Rektor … und Schulrat … um eine Versetzung der Klägerin, weil eine vertrauensvolle Zusammenarbeit mit ihr nicht möglich sei.

Schulrat Lucas erstattete am 1. September 1961 Strafanzeige gegen die Klägerin, weil diese durch Äußerungen gegenüber dem Pfarrer … ihn in seiner Ehre verletzt habe. Die Klägerin ließ sich dahin ein, sie habe den Pfarrer … zur Verschwiegenheit verpflichtet. Die Staatsanwaltschaft bei dem Landgericht Bonn – Az. 18 Js 1270/61 – stellte das Verfahren am 27. Februar 1962 ein. Hiergegen legte Schulrat … Beschwerde ein, weil Verdacht bestehe, daß die Klägerin auch anderen Personen gegenüber ihn beleidigt habe. Nach weiteren Ermittlungen stellte die Staatsanwaltschaft am 20. Juli 1962 das Verfahren erneut ein. Die Klägerin beschwerte sich mit Schreiben vom 12. März und 9. September 1962 bei dem Kultusminister und bat, “sie vor weiteren ungerechtfertigten Angriffen des Schulrats … zu schützen”. Am 17. Juli 1962 wurde die Angelegenheit mit ihr in der Schulabteilung des Regierungspräsidenten besprochen und dabei auch die Möglichkeit einer Versetzung angeschnitten. Mit Schreiben vom 27. Januar 1963 teilte sie dem Regierungsdirektor … mit, daß sie unter keinen Umständen bereit sei, zu den schweren Anfeindungen und ungerechtfertigten Beschuldigungen auch noch das Unrecht einer etwaigen Versetzung hinzunehmen, die ihr von seiten der Regierung zugemutet würde.

Weitere Auseinandersetzungen entstanden anläßlich einer Beschwerde der Eltern …, die mit Schreiben vom 15. Dezember 1962 das Schulamt baten, daß ihr Kind aus der von der Klägerin geleiteten Klasse der … in eine andere Klasse der … versetzt würde. Schulrat … ersuchte die Klägerin wiederholt um Stellungnahme zu dieser Elternbeschwerde. Mit Schreiben vom 27. Januar 1963 warf sie dem Schulleiter Rektor … vor, daß dieser dem unberechtigten Versetzungsantrag der Eltern … ohne ihr Einverständnis stattgegeben habe. Mit Schreiben vom 17. Februar 1963 an das Schulamt forderte sie, daß das Kind … weiterhin ihren Unterricht besuche; sie kündigte gleichzeitig an, daß sie eine “einstweilige Verfügung erwirken” würde, wenn sie bis zum 25. Februar 1963 keine befriedigende Antwort erhalten haben sollte. Mit Schreiben vom 17. Februar 1963 an die Eltern … beantwortete sie selbst deren Beschwerde. Der Schulleiter Rektor … bat in seinem Bericht vom 27. Februar 1963 an die Schulabteilung des Regierungspräsidenten um eine Versetzung der Klägerin, weil eine Zusammenarbeit mit ihr nicht mehr möglich sei. Am 11. März 1963 wurde die Angelegenheit in der Schulabteilung des Regierungspräsidenten besprochen. Hierbei wurde ihr von der Schulabteilung vorgeschlagen, sich im Interesse aller Beteiligten an eine andere Schule versetzen zu lassen. Dies lehnte die Klägerin jedoch ab.

Der Regierungspräsident sprach der Klägerin mit Verfügung vom 16. September 1963 eine “scharfe Mißbilligung” aus zu deren Begründung er ausführte: Die Klägerin habe sich zu den von den Eltern … gegen sie erhobenen Vorwürfen erst auf Erinnerung ihres Vorgesetzten geäußert, die Elternbeschwerde eigenmächtig selbst beantwortet und dem Schulrat … unter Androhung einer einstweiligen Verfügung einen Termin gesetzt. Dieses Verhalten könne nicht ohne weiteres hingenommen werden. Darüber hinaus liege in Art und Ton ihrer Schreiben vom 27. Januar 1963 an den Rektor … vom 17. Februar 1963 an den Schulrat … und vom 27. März (richtig: Februar) 1963 an den Regierungsdirektor … der über eine Unmutsäußerung hinausgehende Ausdruck einer Mißachtung. Die Formulierung dieser Schreiben zeige zum Teil, daß sie im Verkehr mit Vorgesetzten zu einer Tonart neige, die über die Grenze des Erlaubten und Entschuldbaren gehe und im Interesse der Dienstzucht nicht länger hingenommen werden könne.

Das Schulamt für den Siegkreis versetzte auf Weisung des Regierungspräsidenten mit Zustimmung des Lehrerpersonalrats durch Verfügung vom 23. September 1963 die Klägerin an die … … in Niederpleis … und übertrug ihr die Verwaltung der Konrektorstelle an dieser Schule. Es begründete seine Verfügung damit, daß die Versetzung der Klägerin aus dienstlichen Gründen im Interesse einer friedlichen Zusammenarbeit innerhalb des Kollegiums und im Interesse der Schule erforderlich sei, da ihr bisheriges Verhalten gegenüber den Vorgesetzten den Schulfrieden und das gedeihliche Zusammenwirken innerhalb der Lehrerschaft empfindlich gestört habe. Den Widerspruch der Klägerin wies der Regierungspräsident in Köln durch Bescheid vom 3. Oktober 1963 zurück, hob aber am 9. Oktober 1963 seinen Widerspruchsbescheid und die Versetzungsverfügung des Schulamtes vom 23. September 1963 auf, weil die Stadt Siegburg vorher nicht gehört worden war.

Die Klägerin beantragte am 3. Oktober 1963 die Einleitung eines Disziplinarverfahrens gegen sich selbst; sie begründete diesen Antrag u.a. mit den seit etwa drei Jahren fortgesetzten Angriffen des Schulrats … gegen sie. Sie sprach den Verdacht aus, daß auch ihr früherer Schulleiter Rektor … gemeinsam mit Schulrat … an den ihr seit Jahren zugefügten Diensterschwernissen beteiligt sei, und wies auf ihre frühere dienstliche Beschwerde vom 3. November 1956 hin, in der sie dem Rektor … beleidigendes und schikanöses Verhalten vorgeworden hatte. Sie richtete ferner eine Eingabe an den Landtag. Bei ihrer Anhörung durch die Schulabteilung des Regierungspräsidenten am 20. März 1964 erklärte sie u.a., daß der Schulleiter Rektor … durch sein Verhalten die bestehenden Spannungen hervorgerufen habe. Schulrat … äußerte sich in einer Stellungnahme vom 31. März 1964, daß es ihm nicht länger zugemutet werden könne, die Klägerin in seinem Schulaufsichtsbezirk zu haben. Der Regierungspräsident in Köln lehnte zunächst mit Verfügung vom 27. April 1964 die Einleitung eines Disziplinarverfahrens ab. Auf den erneuten Antrag der Klägerin vom 19. Juni 1964 leitete er gegen sie mit Verfügung vom 7. Juli 1964 das förmliche Disziplinarverfahren ein.

Mit Zustimmung des Kultusministers, des Rates der Stadt Siegburg, der Vertretung der Gemeinde Niederpleis und des Personalrats ordnete das Schulamt für den Siegkreis mit Verfügung vom 13. Mai 1964 erneut die Versetzung der Klägerin an die … an. Den Widerspruch der Klägerin wies der Regierungspräsident in Köln mit Bescheid vom 8. Juni 1964 zurück mit folgender Begründung: Der Schulfriede an der … …, …, sei seit geraumer Zeit durch Spannungen zwischen dem zuständigen Schulrat und dem Schulleiter einerseits und der Klägerin andererseits empfindlich gestört. Hiervon sei das Kollegium der Schule mit betroffen, so daß eine gute Betreuung der Schüler nicht mehr gesichert sei. Durch ihr Verhalten, das in der Verfügung vom 16. September 1963 scharf mißbilligt worden sei, habe die Klägerin zu diesem Zustand überwiegend beigetragen. Besonders schwer wiege, daß sie bei Behandlung der Beschwerde der Eltern … ihre Befugnisse überschritten und im Verkehr mit ihren Vorgesetzten, nämlich dem Schulrat … und dem Rektor …, sich einer Tonart bedient habe, der der Ausdruck von Mißachtung zu entnehmen sei. Die Spannungen dauerten nachhaltig fort, wie sich auch aus ihrem Schreiben vom 21. Mai 1964 an Rektor … ergebe. Die Versetzung habe keinen Strafcharakter. Ausschlaggebend für die getroffene Maßnahme sei nur die Tatsache, daß der Schulfriede und damit der Schulbetrieb beeinträchtigt sei, weil eine vertrauensvolle Zusammenarbeit nicht mehr möglich erscheine. Der Regierungspräsident ordnete zugleich die sofortige Vollziehung der Versetzungsverfügung im öffentlichen Interesse an.

Die Klägerin hat am 20. Juni 1964 Klage erhoben und u.a. vorgetragen: Sie selbst habe keine Spannungen verursacht und auch nicht den Schulbetrieb gestört, sondern sich lediglich zu Recht gegen die Diensterschwernisse und Schikanen zur Wehr gesetzt, die Schulrat … und Rektor … ihr jahrelang zugefügt hätten. Ihre dienstlichen Pflichten habe sie stets einwandfrei erfüllt. Die gegen sie erhobenen Beschuldigungen seien unbegründet. Schulrat … habe aus persönlichen Gründen ihre Versetzung angestrebt. Die gegen sie getroffene Maßnahme sei eine sachlich nicht gerechtfertigte Strafversetzung.

Die Klägerin hat beantragt,

den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidenten in Köln vom 8. Juni 1964 und die zugrunde liegende Versetzungsverfügung des Schulamtes in Siegburg vom 13. Mai 1964 aufzuheben.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hat u.a. vorgetragen: Die Versetzung der Klägerin sei aus dienstlichen Gründen erforderlich gewesen, um die aufgetretenen Spannungen zur Sicherung eines geordneten Schulbetriebes gegenstandslos zu machen und den dringenden Unterrichtsbedarf an der … zu decken. Auf die Feststellung, wer die Spannungen überwiegend verschuldet habe, komme es nicht an.

Das Verwaltungsgericht in Köln hat die Klage abgewiesen, im wesentlichen mit folgender Begründung: Die angefochtene Versetzungsverfügung sei nach § 28 Abs. 1 des Beamtengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen – LBG – nicht zu beanstanden. Die nach dieser Vorschrift für eine Versetzung erforderlichen Voraussetzungen seien erfüllt. Insbesondere rechtfertigten die zwischen der Klägerin und ihren Vorgesetzten bestehenden Spannungen die Annahme eines dienstlichen Bedürfnisses für die Versetzung, bei dessen Beurteilung der Behörde ein Spielraum eingeräumt sei. Die Erwägungen, mit denen die Versetzung der Klägerin begründet worden seien, ließen keinen Ermessensfehler erkennen.

Mit der Berufung gegen dieses Urteil hat die Klägerin u.a. geltend gemacht: Sie habe keine Spannungen und Mißhelligkeiten verursacht, sondern in Wahrnehmung berechtigter Interessen sich gegen die ihr zugefügten Diensterschwernisse gewehrt. Der Regierungspräsident hätte die streitigen Sachverhalte vorher objektiv klären müssen; statt dessen habe er sich einseitig durch Schulrat … beeinflussen lassen.

Der Beklagte hat u.a. erwidert: Die Klägerin stelle die weitgehend durch ihr Verhalten heraufbeschworenen Spannungen unrichtig so dar, als seien es lediglich gegen sie gerichtete Intrigen gewesen. Die Unzuträglichkeiten zwischen Schulrat … und Rektor … einerseits und ihr andererseits seien durch den von ihr im Dezember 1960 veranstalteten Elternabend und ihre eigenmächtige Behandlung der Beschwerde der Eltern … veranlaßt worden. Beide Vorfälle hätten der Sache nach ohne allzu große Schwierigkeiten geklärt werden können, jedoch durch die mangelnde Einsicht und Bereitschaft der Klägerin, die rechtmäßigen Entscheidungen ihrer Vorgesetzten zu respektieren und die ihr erteilten dienstlichen Anweisungen zu befolgen, dauernde Spannungen erzeugt, die abzubauen die Klägerin nicht bereit gewesen sei. Sie habe den von ihr hervorgerufenen Streit über lange Zeit durch zahlreiche in Inhalt und Form häufig nicht zu billigende Eingaben genährt. Ihre ständigen neuen Herausforderungen hätten eine im Interesse der Schule unerläßliche Zusammenarbeit zwischen Schulleiter und Lehrer unmöglich gemacht und seien geeignet gewesen, das Ansehen des Schulrates und des Schulleiters bei Lehrern und Eltern zu untergraben. Deswegen sei die dienstliche Trennung der Beteiligten zur Wiederherstellung des Schulfriedens erforderlich gewesen.

Das Berufungsgericht hat die Berufung zurückgewiesen und zur Begründung u.a. ausgeführt:

Die Versetzungsverfügung sei verfahrensfehlerfrei getroffen worden und auch in sachlich-rechtlicher Hinsicht nicht zu beanstanden. Die Klägerin sei innerhalb des Dienstbereiches ihres Dienstherrn in ein anderes gleichwertiges Amt ihrer Laufbahn mit demselben Endgrundgehalt versetzt worden, so daß ihre Zustimmung nicht erforderlich gewesen sei. Die Entscheidung über die Versetzung eines Beamten liege im pflichtmäßigen Ermessen des Dienstherrn. Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung von Ermessensentscheidungen der Verwaltungsbehörden sei nach § 114 VwGO darauf beschränkt, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten seien oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht sei. Auch das Vorliegen des “dienstlichen Bedürfnisses” für die Versetzung könne von den Verwaltungsgerichten nicht in vollem Umfange nachgeprüft werden. Hierfür mache es keinen Unterschied, ob mit der Erwähnung des dienstlichen Bedürfnisses für die Versetzung nur eine Richtlinie für die Ermessensentscheidung unter Hinweis auf das hierbei besonders zu beachtende öffentliche Interesse gegeben oder ob das dienstliche Bedürfnis als gesetzliche Voraussetzung für die Ermessensentscheidung gedacht sei. Denn nach dem Sinn der Vorschrift des § 28 Abs. 1 LBG, die die notwendige Funktions- und Leistungsfähigkeit der Verwaltung sichern solle, sei jedenfalls der Behörde bei der Beurteilung des dienstlichen Bedürfnisses ein weiterer Spielraum eingeräumt. Das Verwaltungsgericht könne auch hier nur nachprüfen, ob die Behörde dabei dem Sinn des Gesetzes entsprochen habe.

Hier sei das dienstliche Bedürfnis für die Versetzung der Klägerin von Siegburg zu Recht bejaht worden, weil die Spannungen zwischen ihr und ihren Vorgesetzten, nämlich dem Rektor … und dem Schulrat …, den Schulfrieden und Schulbetrieb an der … in Siegburg im Aufsichtsbezirk des Schulrates … gestört hätten. Eine gedeihliche Zusammenarbeit innerhalb des Schulkollegiums, insbesondere zwischen dem einzelnen Lehrer und seinen Vorgesetzten, sei notwendig, um eine möglichst gute Betreuung der der Schule anvertrauten Jugend zu gewährleisten. Daß erhebliche Spannungen zwischen der Klägerin und ihren Vorgesetzten, dem Schulrat … und Rektor …, bestünden und sich auf den Schulbetrieb ungünstig auswirkten, ergebe sich schon aus den dem Senat vorliegenden Verwaltungsvorgängen. Die Spannungen seien entstanden durch die Auseinandersetzungen wegen des Elternabends, den die Klägerin am 12. Dezember 1960 veranstaltet habe, und wegen ihres Verhaltens bei der Beschwerde der Eltern … im Verhältnis zu Schulrat … auch durch das von der Staatsanwaltschaft gegen die Klägerin durchgeführte Ermittlungsverfahren. Die Klägerin selbst habe zahlreiche Beschwerden über Schulrat … und Rektor … eingereicht. Letztere hätten in ihren schriftlichen Stellungnahmen wiederholt erklärt, daß ihnen eine Zusammenarbeit mit der Klägerin nicht mehr möglich sei. Die Schulaufsichtsbehörde bei dem Regierungspräsidenten sei wiederholt – erfolglos – eingeschaltet worden, um eine Bereinigung der Streitigkeiten zu erzielen. Diese jahrelangen Mißhelligkeiten, die zu gegenseitigen schweren Vorwürfen und Beschuldigungen zwischen den Beteiligten geführt hätten, rechtfertigten die Annahme eines dienstlichen Bedürfnisses für eine Personalveränderung durch Versetzung der Klägerin. Die Klägerin bestreite lediglich, daß sie die Spannungen verursacht und verschuldet habe. Sie wolle in diesem Verfahren die den Streitigkeiten zugrunde liegenden Sachverhalte und die Schuldfrage geklärt haben. Für die Anwendung des § 28 Abs. 1 LBG sei es jedoch ohne Bedeutung, ob die Gründe, die zu einer Bejahung des dienstlichen Bedürfnisses geführt hätten, von dem Beamten verschuldet worden seien. Hier reiche daher aus, daß die Spannungen im Zusammenhang mit der Person der Klägerin gestanden hätten, daß sie durch ihr Verhalten die Spannungen mitverursacht habe. Da schon diese Umstände ein dienstliches Bedürfnis für die Versetzung der Klägerin von Siegburg hervorgerufen hätten, habe dahinstehen können, ob Personalbedarf bei der Besetzung der Konrektorstelle in Niederpleis bestanden habe.

Das Schulamt habe auch bei seiner Entscheidung, ob die Klägerin wegen des gegebenen dienstlichen Bedürfnisses habe versetzt werden sollen, die gesetzlichen Grenzen seines Ermessens eingehalten und von seinem Ermessen in einer dem Zweck des § 28 Abs. 1 LBG entsprechenden Weise Gebrauch gemacht. Es bestünden keine Anhaltspunkte für die Richtigkeit der Behauptung der Klägerin, daß die Schulaufsichtsbehörde ihre Versetzung aus Schikane, Voreingenommenheit ihr gegenüber, auf Grund von Intrigen oder aus sonstigen sachwidrigen Erwägungen angeordnet habe. Die Schulabteilung des Regierungspräsidenten habe sich vielmehr wiederholt – ohne Erfolg – bemüht, die Streitigkeiten und Spannungen unter den Beteiligten zu bereinigen. Die dienstliche Trennung der Beteiligten sei unter diesen Umständen sachgerecht gewesen, um den Schulfrieden wiederherzustellen. Die Versetzungsbehörde sei nicht verpflichtet gewesen, vor ihrer Entscheidung die umfangreichen Sachverhalte, die zu den Spannungen geführt hätten, und die Frage des Verschuldens zu klären. Es sei nicht ermessensfehlerhaft, daß die Versetzung gerade der Klägerin gewählt worden sei. Sie könne nicht verlangen, daß statt ihrer der Schulleiter und der Schulrat versetzt würden. Wegen der Spannungen mit dem Schulrat … sei es sachgerecht gewesen, sie aus dessen Schulaufsichtsbezirk herauszunehmen. Zugleich habe durch ihre Versetzung nach Niederpleis die dortige freie Konrektorstelle besetzt werden können. Es sei eine rechtlich nicht zu beanstandende Verwaltungsgepflogenheit, daß bei einer Ansammlung von Konfliktstoffen in einer Dienststelle der Dienstherr den Weg der geringsten Erschütterung und der geringsten Veränderungen wähle, um durch die Spannungen erzeugte Verwaltungserschwernisse zu beseitigen.

Die Versetzung der Klägerin verstoße auch nicht gegen die Fürsorgepflicht des Dienstherrn nach § 85 LBG. Mit der Möglichkeit einer Versetzung, soweit sie nicht gesetzlich eingeschränkt sei, müsse jeder Beamte rechnen. Die sich daraus ergebenden Härten und Unannehmlichkeiten habe er deshalb in Kauf zu nehmen. Bei einer Versetzung hätten dienstliche Belange grundsätzlich den Vorrang. Nur ganz schwerwiegende persönliche Gründe oder außergewöhnliche Härten könnten ausnahmsweise eine im dienstlichen Interesse angeordnete Versetzung als Verstoß gegen die Fürsorgepflicht erscheinen lassen. In dieser Richtung sei hier nichts zugunsten der Klägerin dargetan oder ersichtlich. Sie könne von ihrem Wohnort in Siegburg ihre neue Dienststelle in der Nachbargemeinde Niederpleis ohne größere Beschwer täglich erreichen. Zu Unrecht meine die Klägerin auch, daß ihre Versetzung eine Strafmaßnahme darstelle.

Einer Erhebung der von der Klägerin angebotenen Beweise habe es nicht bedurft. Denn die Vernehmung sämtlicher Mitglieder des Lehrerkollegiums der … und sonstiger Personen über das allgemeine kollegiale Verhalten der Klägerin und ihren Ruf als Mensch und Lehrerin sowie die Einholung von Auskünften über sie bei ihren früheren Vorgesetzten und die Beiziehung ihres privaten Schriftwechsels mit dem Regierungsdirektor … seien für die Entscheidung des Rechtsstreits unerheblich. Das gleiche gelte für die Beiziehung der Personalakten des Schulrats … und der Lehrerin … die zudem ohne das Einverständnis dieser Beamten unzulässig sei; insoweit handele es sich auch um unzulässige Beweisermittlungsanträge. Bei der Nachprüfung von Ermessensentscheidungen und solchen, bei denen die Behörde einen Beurteilungsspielraum habe, sei die Aufklärungspflicht des Verwaltungsgerichts beschränkt.

Das Berufungsgericht hat die Revision zugelassen. Die Klägerin hat Revision eingelegt. Sie verfolgt ihr Klagebegehren weiter und bittet hilfsweise um Zurückverweisung der Sache. Zur Begründung hat sie u.a. geltend gemacht:

In Verletzung des Untersuchungsgrundsatzes habe das Berufungsgericht unterlassen, von der Klägerin angebotene Beweise zu erheben; wären diese Beweise erhoben worden, so hätte sich herausgestellt, daß es keine Spannungen zwischen der Klägerin einerseits, dem Rektor und dem Schulrat andererseits gegeben habe, die den Schulfrieden gestört hätten. Im übrigen habe das Berufungsgericht bei der Würdigung dieser angeblichen Spannungen zu Unrecht die Verschuldensfrage für rechtsunerheblich erachtet. Ergebe sich nämlich, daß bei derartigen Spannungen zwischen Angehörigen einer Dienststelle der eine Teil die überwiegende Schuld trage, während der andere daran unschuldig sei und sich lediglich gegen ungerechtfertigte Angriffe mit legalen Mitteln zur Wehr gesetzt habe, so würde es einen erheblichen Ermessensmißbrauch darstellen, wollte man den unschuldigen Beamten und nicht statt dessen den Störenfried versetzen. Es wäre deshalb geboten gewesen, die von der Klägerin unterbreiteten Beweise dafür zu erheben, daß nicht sie Anlaß der Spannungen mit dem Rektor gewesen sei, sondern daß dieser selbst mit seinem Verhalten nicht nur ihr, sondern auch den anderen Lehrern gegenüber Differenzen ausgelöst habe. Auch zur Aufklärung der Vorgänge im Zusammenhang mit der Elternversammlung vom 12. Dezember 1960, die nach den Ausführungen des Berufungsgerichts Ausgangspunkt der Spannungen gewesen sei, habe sie – vom Berufungsgericht nicht erhobene – Beweise dafür angeboten, daß damals keine Themen behandelt worden seien, die dort nicht hätten erörtert werden dürfen, insbesondere keine Fragen der Schulpolitik. Wenn das Berufungsgericht trotz der Fülle der Beweisangebote feststellen zu können geglaubt habe, es bestünden keine Anhaltspunkte für eine Versetzung aus Schikane, Voreingenommenheit oder sonstigen sachwidrigen Erwägungen, so sei das unter diesen Umständen ein Verstoß gegen die Gesetze formaler Logik. Dies auch schon deshalb, weil die Elternversammlung Ende 1960 stattgefunden habe, der außerdem noch angeführte Vorgang … aus dem Jahre 1963 datiere und der Beklagte selbst in seinem Widerspruchsbescheid vom 8. Juni 1964 festgestellt habe, daß inzwischen wieder eine gewisse Beruhigung eingetreten sei, die dann aber angeblich durch den Brief der Klägerin vom 21. Mai 1964 an den Rektor … wieder gestört worden sei. Diese Gedankenführung sei unlogisch, weil die Versetzungsverfügung schon einige Tage vor jenem Brief, nämlich unter dem 13. Mai 1964, erlassen worden sei, also zur Zeit der auch nach den Ausführungen des Beklagten bereits eingetretenen Beruhigung. Das Berufungsgericht hätte daher allen Anlaß gehabt, dem Vortrag der Klägerin nachzugehen, daß die eigentlichen Gründe der Versetzung anderer, unsachlicher Art gewesen seien.

Das vom Beklagten gewählte Mittel, die von ihm angenommenen Spannungen an der Schule in Siegburg zu beseitigen, leide auch an dem Rechtsfehler der Unverhältnismäßigkeit. Es wäre ausreichend gewesen, wenn gegen den Rektor eine Disziplinarverfügung im nichtförmlichen Disziplinarverfahren ergangen wäre. Dabei falle weiter ins Gewicht, daß der Beklagte, um die Versetzung der Klägerin an die … durchzuführen, drei weitere Lehrer mitten im Schuljahr habe versetzen müssen, was eine erhebliche Störung des Schulbetriebes bedeutet habe und bei richtig angewandtem Ermessen nicht mit dienstlichem Bedürfnis gerechtfertigt werden könne.

Schließlich seien die angefochtenen Bescheide deshalb rechtswidrig, weil sie ganz eindeutig den Charakter einer Strafversetzung trügen. Das Berufungsgericht habe bei seiner gegenteiligen Würdigung die enge Verbindung der Versetzungsanordnung mit der “scharfen Mißbilligung” vom 16. September 1963 übersehen, auf die in der Versetzungsanordnung ausdrücklich Bezug genommen worden sei; mit dieser sei also eine Bestrafung der Klägerin beabsichtigt gewesen.

Der Beklagte hat beantragt, die Revision zurückzuweisen. Er beruft sich gegenüber der Revisionsbegründung insbesondere auf die “ständige verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung”, nach der es einer Klärung der Schuldfrage hinsichtlich der in einer Dienststelle aufgetretenen, einer Versetzung zugrunde gelegten Spannungen nicht bedürfe. Weiter beruft er sich auf das ihm durch § 28 LBG eingeräumte Ermessen und pflichtet dem Berufungsgericht darin bei, daß auch die Frage des dienstlichen Bedürfnisses nur beschränkter gerichtlicher Nachprüfung unterliege. Da die Klägerin selbst, wie nicht zuletzt durch ihre Revisionsbegründung deutlich werde, die bestehenden Spannungen zwischen ihr und dem Rektor … sowie dem Schulrat … im Grunde nicht in Abrede stelle, habe das Berufungsgericht ohne Verletzung seiner Aufklärungspflicht auf die Vernehmung der benannten Zeugen verzichten dürfen. Die Aufklärungspflicht der Verwaltungsgerichte könne jedenfalls nicht umfassender sein als die Ermittlungspflicht des Dienstherrn, der es aber gerade offenlassen dürfe, wer aufgetretene Spannungen verschuldet habe. Auch aus der Revisionsbegründung ergäben sich keine Tatsachen, die darauf schließen ließen, daß der Beklagte aus sachfremden und willkürlichen Erwägungen unterlassen habe, die Vorgänge an der Schule in Siegburg hinsichtlich der Schuldfrage eingehend aufzuklären. Da im übrigen schon die Verhältnisse an dieser Schule die Annahme eines dienstlichen Bedürfnisses für die Versetzung der Klägerin rechtfertigten, komme es nicht auf den Streitpunkt des Personalbedarfs an der Schule in Niederpleis an.

Der Oberbundesanwalt hat sich beteiligt. Er trägt insbesondere vor:

Die Fürsorgepflicht, die Respektierung insbesondere der Grundrechtssphäre des Beamten und das allgemeine verwaltungsrechtliche Gebot eines Vorgehens zunächst gegen den Störer bewirkten, daß eine auf dienstliche Spannungen gestützte Versetzung des nicht störenden Beamten nur ausnahmsweise Rechtens sein könne. Jedenfalls gehe es nicht an, den eindeutig schuldlosen Beamten gegen seinen Willen zu versetzen, während der alleinschuldige Störer auf seiner Stelle verbleibe. Sei allerdings die Beeinträchtigung des Vertrauensverhältnisses auf mehrere Störer zurückzuführen, so werde es nicht ermessensfehlerhaft sein, wenn der Dienstherr zur Wiederherstellung geordneter Verhältnisse den Weg der geringsten Erschütterung wähle – wenigstens dann, wenn alle Beteiligten an den bestehenden Mißhelligkeiten schuldlos seien oder die gleiche oder annähernd gleiche Schuld trügen oder die eingetretene Störung zumindest mit zu vertreten hätten. Zur Versetzung nichtschuldiger Beteiligter sei der Dienstherr aber nur in besonderen Ausnahmefällen berechtigt, wobei er im einzelnen dartun müsse, welchen höheren Interessen der Vorrang vor den Interessen des Betroffenen einzuräumen sei. Bei Anerkennung dieser Erwägungen lasse sich nicht ausschließen, daß das Berufungsurteil auf einem Rechtsirrtum beruhe.

Entscheidungsgründe

II.

Die Revision der Klägerin mußte zur Zurückverweisung der Sache führen. Zu Unrecht hat das Berufungsgericht gemeint, daß für die Rechtmäßigkeit einer Versetzungsverfügung, die auf innerdienstliche Spannungen und eine dadurch verursachte Gefährdung des Dienstbetriebes gestützt ist, die Verschuldensfrage schlechthin belanglos sei.

Von den beiden Alternativen der in das Ermessen des Dienstherrn gestellten Versetzung eines Beamten – Antrag des Bediensteten oder dienstliches Bedürfnis (§ 28 Abs. 1 des Beamtengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen in der Fassung vom 1. Juni 1962 [GV.NW. S. 271] – LBG –; entspricht § 26 Abs. 1 BBG) – ist hier die letztgenannte im Streit. Die im Berufungsurteil noch offengelassene Streitfrage, ob das “dienstliche Bedürfnis” als Voraussetzung für die Ermessensentscheidung gedacht sei oder ob mit seiner Erwähnung nur die Ermessenshandhabung gesteuert werden selle, hat der II. Senat des Bundesverwaltungsgerichts inzwischen mit Urteil vom 28. April 1966 – BVerwG II C 68.63 – im ersten Sinn entschieden (ZBR 1966 S. 280 mit zustimmender Anmerkung von Wilhelm, dortselbst weitere Nachweise). Es heißt in diesem Urteil:

“Das Vorliegen eines … ‘dienstlichen Bedürfnisses’ ist die gesetzliche Voraussetzung für die Ermessensentscheidung darüber, ob der Beamte zu versetzen sei. Es ist deshalb zu unterscheiden zwischen der Entscheidung über das Bestehen des dienstlichen Bedürfnisses und der Ermessensentscheidung, ob und wie von der Versetzungsbefugnis Gebrauch gemacht werden soll.”

Der erkennende Senat stimmt dem zu. Dieselbe Auffassung hatte u.a. schon der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg mit Urteil vom 9. Mai 1960 vertreten (ZBR 1961 S. 282) und dabei zutreffend dargetan, daß die oben bereits erwähnten Alternativen einer Versetzungsverfügung – auf Antrag des Bediensteten oder wegen dienstlichen Bedürfnisses – gleichermaßen (auch) dem Schutz des Beamten dienen und daß dieser Übereinstimmung in der Zweckbestimmung auch eine im Gesetzeswortlaut sich ausdrückende Übereinstimmung in der gesetzlichen Konstruktion entspricht; ebenso wie im Rahmen der ersten Alternative der Antrag des Beamten die tatbestandliche Voraussetzung für seine Versetzung ist, ist es im Rahmen der zweiten Alternative das dienstliche Bedürfnis. Der erkennende Senat hatte die genannte Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg mit Urteil vom 23. August 1962 – BVerwG VI C 138.60 – bestätigt, ohne sich damals allerdings genötigt zu sehen, zu der eben erörterten Frage abschließend Stellung zu nehmen. Der vorliegende Rechtsstreit gibt ihm Anlaß, sich der dargestellten Rechtsmeinung ausdrücklich anzuschließen.

Bei dieser Rechtslage könnte sich, was das Berufungsgericht nicht verkannt hat, die Frage nach der Bedeutung des Verschuldens eines der Streitbeteiligten an einem dienststörenden Spannungsverhältnis sowohl bei der Prüfung des dienstlichen Bedürfnisses (“Bedürfnisstation”) als auch im Zusammenhang mit der Anwendung des dem Dienstherrn durch die Vorschrift des § 28 LBG eingeräumten Ermessens (“Ermessensstation”) stellen.

Die im Berufungsurteil vertretene Auffassung, daß die Bejahung eines dienstlichen Bedürfnisses für die streitige Versetzung hier unabhängig davon sei, ob das vom Berufungsgericht festgestellte innerdienstliche Spannungsverhältnis auf schuldhaftes Verhalten der Klägerin zurückgeführt werden könne, ist im Ergebnis zutreffend. Es war allerdings nicht erforderlich und begegnet sogar Bedenken, solches allgemeingültig für Versetzungen nach dieser Alternative auszusprechen.

Zwar ist eine Störung der reibungslosen Zusammenarbeit innerhalb des öffentlichen Dienstes durch innere Spannung, durch Trübung des Vertrauensverhältnisses, regelmäßig als Beeinträchtigung des täglichen Dienstbetriebes zu werten, um deren Abstellung der Dienstherr zu Recht bemüht sein wird. Wenn hierfür nach Lage des Falles die Versetzung eines der Streitbeteiligten als geboten erscheint, so ist ein dienstliches Bedürfnis insoweit bereits auf Grund der objektiven Beteiligung an dem Spannungsverhältnis zu bejahen, also unabhängig von der Verschuldensfrage. Doch ist zu bedenken, daß sich mit dieser Überlegung zunächst nur die Versetzung des einen oder des anderen von (angenommen) zwei Streitbeteiligten rechtfertigen läßt. Es sind sogar ohne weiteres Fälle denkbar und möglicherweise gar nicht selten, bei denen sich innerhalb der Bedürfnisstation überhaupt nur eine solche alternative Feststellung treffen läßt; etwa dann, wenn unter dem Blickwinkel der dienstlichen Interessen jeder der beiden Streitbeteiligten an seiner bisherigen Beschäftigungsstelle gleich wichtig oder gleich entbehrlich ist; die Auswahl unter den im Rahmen der Bedürfnisstation ermittelten Versetzungskandidaten wäre dann erst in der Ermessensstation möglich. – Obgleich das angefochtene Urteil insoweit nicht ganz frei von Widersprüchen abgefaßt ist, kommt darin aber erkennbar zum Ausdruck, daß das Berufungsgericht einen solchen Fall hier nicht angenommen hat. Es ist vielmehr zu der Überzeugung gelangt, daß hier die Konkretisierung auf die Klägerin als Versetzungskandidatin bereits in der Bedürfnisstation erfolgt ist. Wäre dies nun aber vom Dienstherrn (allein) damit begründet worden, daß die Klägerin schuldhaft Streitigkeiten mit bestimmten Kollegen vom Zaun gebrochen habe und angesichts dieses ihres Verhaltens der innerbetriebliche Friede an ihrer bisherigen Beschäftigungsstelle auch künftig gefährdet sei, so könnte die Rechtmäßigkeit eines solchermaßen abgeleiteten dienstlichen Bedürfnisses für gerade ihre Versetzung schwerlich bestätigt werden, ohne daß das Gericht seinerseits in die Prüfung der Verschuldensfrage einträte. – Doch kann dies dahinstehen. Denn hier hat der Beklagte – jedenfalls im Prozeß – selbst nicht mehr auf die Verschuldensfrage abgestellt. So konnte das Berufungsgericht unter den Umständen des vorliegenden Falles und offensichtlich im Sinne des Beklagten seiner Entscheidung eine rein objektive Variante des dienstlichen Bedürfnisses zugrunde legen; nämlich die, daß bei der nun einmal als gebeten erachteten Trennung der Streitbeteiligten die Versetzung der Klägerin in ihrer Stellung als Konrektorin als die geringere Erschütterung zu gelten habe, wenn man sie messe an der statt dessen in Betracht kommenden Alternative der Versetzung zweier Bediensteter in hervorragender Stellung, nämlich eines Rektors und eines Schulrats. Allerdings kommt dies im Berufungsurteil nur andeutungsweise zum Ausdruck, wohl deshalb, weil das Berufungsgericht sich hinsichtlich des Vorliegens eines dienstlichen Bedürfnisses ohnehin nur zu einer eingeschränkten Überprüfung für befugt erachtete; hierauf wird zurückzukommen sein. Jedenfalls muß, das Vorhandensein eines Bedürfnisses der eben aufgezeigten Art unterstellt, dem Berufungsgericht darin beigepflichtet werden, daß es insoweit für die Beurteilung der angefochtenen Versetzungsentscheidung auf die Verschuldensfrage nicht ankommt.

Hingegen läßt sich auch bei einem so gelagerten Fall nicht schlechthin ausschließen, daß das Verschulden eines der Streitbeteiligten für die Rechtmäßigkeit des behördlichen Ermessens bedeutsam sein kann. Auch wenn sich das dienstliche Bedürfnis bereits dahin konkretisiert hat, daß gerade einer von (angenommen) zwei Streitbeteiligten zu versetzen sei, steht diese Konkretisierung und eine hierauf gestützte Ermessensentscheidung unter dem Vorbehalt, daß die Versetzung des betreffenden Bediensteten überhaupt ermessensfehlerfrei vorgenommen werden kann. Sind z.B. Unstimmigkeiten, die das Vertrauensverhältnis in einer den Dienstbetrieb beeinträchtigenden Weise zerstört oder gestört haben, etwa gerade von dem Behördenleiter allein verschuldet worden, so wäre es in aller Regel ermessensfehlerhaft, das “Opfer” dieses schuldhaften Verhaltens (etwa “systematischer” ungerechtfertigter Beanstandungen durch den Chef) zu versetzen, auch wenn der Betroffene in der Abwehr sich vielleicht dann und wann in begreiflicher Erregung im Ton vergriffen haben sollte.

Gewiß hat grundsätzlich jeder Beamte unter den gesetzlich festgelegten Voraussetzungen mit der Möglichkeit seiner Versetzung zu rechnen und die sich daraus etwa ergebenden Härten und Unannehmlichkeiten in Kauf zu nehmen. Da also nach dem Willen des Gesetzes die dienstlichen Belange insoweit grundsätzlich den Vorrang genießen, ist dem Berufungsgericht darin beizupflichten, daß regelmäßig nur ganz schwerwiegende persönliche Gründe oder außergewöhnliche Härten eine im dienstlichen Interesse angeordnete Versetzung als gesetzwidrig, insbesondere als Verstoß gegen die Fürsorgepflicht (§ 85 LBG) erscheinen lassen könnten. Der Oberbundesanwalt hat sich aber mit Recht auf den Standpunkt gestellt, daß jedenfalls in einem Falle der soeben als Beispiel angeführten Art sowohl unter dem Gesichtspunkt der Fürsorge als auch unter dem der Respektierung der Menschenwürde dem Dienstherrn die Verpflichtung erwächst, einem Beamten gerade auch gegenüber einem ungerechten Vorgesetzten Schutz angedeihen zu lassen. Nur ausnahmsweise wird es dann als angemessene Schutzform gelten können oder aus besonders darzulegenden dienstlichen Gründen von besonderem Gewicht als vertretbar erscheinen, den an den Mißhelligkeiten unschuldigen Untergebenen wider seinen Willen zu versetzen und auf diese je nach den Umständen demütigende oder jedenfalls demütigend wirkende Weise weiteren Behelligungen zu entziehen. Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 19. Dezember 1961 – BVerwG II C 22.59 –, nach dem es auf Verschulden nicht ankommt bei einer Versetzung aus gesundheitlichen oder charakterlichen Gründen oder wegen nicht ausreichender Leistungen des Beamten, betrifft insoweit nicht vergleichbare Interessenlagen.

Einer näheren Abgrenzung bedarf es hier jedoch nicht; denn der Fall der Klägerin weist nach den Feststellungen des Berufungsgerichts Merkmale auf, die die Bedeutung der Verschuldensfrage unter einem etwas anderen Blickwinkel zu werten gebieten – übrigens in einer für Fälle innerdienstlicher Spannungsverhältnisse typischen Weise.

Das Berufungsgericht hat ermittelt, daß die Spannungen hier ihren Ausgang genommen hätten von einigen wenigen genau feststehenden Vorgängen, die Jahre zurückliegen, nämlich von der Gestaltung eines Elternabends im Dezember 1960, von einem durch Schulrat … im September 1961 veranlaßten staatsanwaltlichen Ermittlungsverfahren und von der Beschwerde der Eltern … im Dezember 1962 und deren Behandlung. Diese Vorgänge haben über Jahre sich hinziehende Auseinandersetzungen und Reibereien ausgelöst, deren Abstellung die Versetzung der Klägerin dienen sollte. Die Revision will dieses Spannungsverhältnis zwar nicht wahrhaben, kann aber die hierzu getroffenen Feststellungen des Berufungsgerichts nicht mit Erfolg in Zweifel ziehen (§ 137 Abs. 2 VwGO); denn das Spannungsverhältnis tritt allein schon durch die Aktenvorgänge einschließlich der darin enthaltenen Eingaben so deutlich in Erscheinung, daß dem Berufungsgericht nicht vorgeworfen werden kann, es hätte hierzu noch Beweis erheben müssen. – Solche Dauerspannungsverhältnisse weisen nun aber die Eigentümlichkeit auf, daß sie nach einiger Zeit gleichsam ein eigenes Leben gewinnen und ihre Prägung gar nicht mehr durch die Vorgänge erhalten, die sie ausgelöst haben. Wenn es angesichts einer solchen Entwicklung gilt, eine am Verschulden orientierte wertende Beurteilung vorzunehmen, wäre es also regelmäßig nicht mehr sachgerecht, entscheidend auf die ursprünglichen Ursachen und die Schuld hieran abzustellen; denn wesentlich für die Fortdauer des Spannungsverhältnisses ist nunmehr die mangelnde Verständigungsbereitschaft der Beteiligten oder des einen oder anderen von ihnen. So hat der erkennende Senat in seinem Urteil vom 23. Juni 1965 – BVerwG VI C 107.62 – die im Anschluß an länger dauernde Mißhelligkeiten erfolgte Versetzung einer Lehrerin ausschließlich wegen der mangelnden Verständigungsbereitschaft der Beamtin für Rechtens erachtet und ausgesprochen, daß es “unter diesen Umständen” auf die einzelnen Streitpunkte nicht ankomme.

In dieser Sicht hängt also das Schicksal der Klage davon ab, ob eine Abstellung der Spannungen und die Wiederherstellung eines erträglichen Verhältnisses nicht oder jedenfalls nicht eindeutig überwiegend an vorwerfbarem Verhalten des Rektors und des Schulrats gescheitert sind. Nach den bisherigen Feststellungen des Berufungsgerichts, insbesondere über den von der Klägerin gegenüber den Genannten angeschlagenen Ton, mag dies zwar nicht sehr wahrscheinlich sein; da das Berufungsgericht aber seine Feststellungen unter einem anderen rechtlichen Blickwinkel getroffen hat, ist eine abschließende Beurteilung durch das Revisionsgericht nicht am Platze, es kann der Würdigung der Tatsacheninstanz insoweit nicht vorgreifen. Hierbei könnten noch folgende Umstände von gewisser Bedeutung sein. Das Berufungsgericht spricht wiederholt von Spannungen zwischen der Klägerin “und ihren Vorgesetzten, nämlich dem Rektor … und dem Schulrat …”, die die Klägerin durch ihr Verhalten jedenfalls mit verursacht habe; das Berufungsurteil läßt aber eine Auseinandersetzung mit den wiederholten Hinweisen der Klägerin vermissen, daß der Rektor nicht ihr Vorgesetzter gewesen sei. Die Bedeutung dieses Punktes wird allerdings nicht überschätzt werden dürfen, weil der Rektor jedenfalls als Behördenleiter erwarten durfte, in dieser Stellung durch die Art des Auftretens ihm gegenüber respektiert zu werden. – Es fällt aber weiter auf, daß nach der insoweit auf die Anführung näherer Umstände verzichtenden Darstellung des Berufungsgerichts Rektor …t und … schon zu Anfang der Auseinandersetzungen, nämlich im Anschluß an den ersten der im Berufungsurteil als auslösend festgestellten Vorgänge (Elternversammlung im Dezember 1960), um Versetzung der Klägerin gebeten und die Zusammenarbeit mit ihr als nicht möglich bezeichnet haben. Angesichts dieser in der Folgezeit stets beibehaltenen Einstellung liegt die Frage nach der Verständigungsbereitschaft der der Klägerin gegenüberstehenden Seite besonders nahe. – Schließlich wäre in den Kreis der Erwägungen zu ziehen – und die Revision macht dies auch geltend –, daß nach der eigenen Darstellung des Beklagten (im Widerspruchsbescheid) bereits eine gewisse Beruhigung eingetreten war, als am 13. Mai 1964 die Versetzung verfügt wurde. Es heißt hierzu zwar weiter in dem Widerspruchsbescheid, aus dem Schreiben der Klägerin vom 21. Mai 1964 an Rektor … ergebe sich, daß die Spannungen nachhaltig fortgedauert hätten. Jedoch hatte die Klägerin das Schreiben erst verfaßt, als ihr die Versetzungsverfügung (am 14. Mai 1964) zugestellt worden war. Es käme also immerhin in Betracht, daß es sich bei diesem Schreiben um eine Reaktion auf die trotz der Beruhigung verfügte Versetzung und nicht so sehr um ein Anzeichen nachhaltigen Fortdauerns alter, von der Klägerin verursachter Spannungen gehandelt habe.

Jedenfalls kann aber auch die Bedeutung aller dieser Umstände nur im Rahmen einer Gesamtbeurteilung gewürdigt werden; insbesondere kann erst im Vergleich mit dem Verhalten der Klägerin selbst ermessen werden, ob ihnen entscheidungserhebliches Gewicht zukommt.

Sollte diese Frage von der hierzu berufenen Tatsacheninstanz – unter Zugrundelegung der Rechtsauffassung des erkennenden Senats – verneint werden (womit bei überschläglicher Betrachtung der bisher festgestellten Vorgänge immerhin gerechnet werden muß), so würde sich die Frage stellen, ob die von der Revision mit zahlreichen Beweisangeboten geforderte weitere tatsächliche Aufklärung geboten wäre. Das könnte aber nur mit erheblichen Einschränkungen bejaht werden, und zwar aus folgendem Grunde:

Wenn es auch nicht angeht, der Verschuldensfrage – hier also insbesondere hinsichtlich etwa mangelnder Verständigungsbereitschaft – jegliche Bedeutung für die streitige Ermessensentscheidung des Beklagten abzusprechen, so können hier doch nicht von dem Dienstherrn und folglich auch nicht von dem zur Überprüfung der Entscheidung des Dienstherrn berufenen Gericht Ermittlungen einer Art erwartet werden, die mit hoher Wahrscheinlichkeit die an der Dienststelle bereits bestehenden Mißhelligkeiten sogar ausweiten und weitere Bedienstete in sie verwickeln werden. Die Klägerin hat ihre Kollegen als Zeugen benannt dafür, daß auch diese durch Rektor … gelegentlich ungerecht und unangemessen behandelt worden seien. Abgesehen davon, daß es keineswegs zwingend wäre, aus solchen Vorfällen auch auf unangemessene Behandlung der Klägerin zu schließen, würden Erhebungen in dieser Richtung Vorgänge zu unheilvollem Leben erwecken, die sich bisher offenbar auf die dienstlichen Verhältnisse nicht störend ausgewirkt haben und die die unmittelbar Beteiligten offensichtlich auf sich beruhen lassen wollten. Wenn die Schuldfrage im Falle der Klägerin nur auf solche Weise einer Klärung zugeführt werden könnte, erschiene für diesen Einzelfall gerechtfertigt, was das Berufungsgericht zu Unrecht generell als Rechtens erachtet hat, daß nämlich bei der Ermessensentscheidung über die Versetzung die Schuldfrage überhaupt beiseite gelassen und zur wirksamen Beseitigung der potentiell dienstbeeinträchtigenden Mißhelligkeiten der Weg der geringsten Erschütterung gewählt wird. – Die Klägerin hat zwar noch durch Benennung des 1. Vorsitzenden der Schulpflegschaft, Bürgermeister …, und des 1. Vorsitzenden der Klassenpflegschaft, Dr. …, Zeugenbeweis dafür angeboten, daß sie “an einem gespannten Verhältnis innerhalb der Schule unschuldig war”. Ob das jedenfalls in dieser Formulierung der hinreichenden tatsächlichen Substanz entbehrende Beweisangebot als Grundlage für sachdienliche Erhebungen dienen kann, wird erst nach erneuter Verhandlung der Sache in der Tatsacheninstanz zu beurteilen sein. Das Revisionsgericht kann bei dem derzeitigen Sachstand nur aussprechen, daß entgegen der Rechtsansicht des Berufungsgerichts die Verschuldensfrage hier jedenfalls nicht von vornherein als bedeutungslos bezeichnet werden darf und daß das Berufungsurteil – wenn auch keineswegs mit hoher Wahrscheinlichkeit – bei Vermeidung dieses Rechtsfehlers anders hätte ausfallen können.

Eine für sie günstige Revisionsentscheidung kann die Klägerin aber nicht mit der Rüge erreichen, ihre Versetzung stehe jedenfalls nicht im rechten Verhältnis zum Anlaß, es wäre ausreichend gewesen, gegen den Rektor eine Disziplinarverfügung zu erlassen. Die Selbstverständlichkeit, mit der die Klägerin hierbei davon ausgeht, daß die Mißhelligkeiten an ihrer bisherigen Dienststelle auf ein sogar disziplinierungswürdiges Verhalten ihres Rektors zurückzuführen seien, könnte geeignet sein, Rückschlüsse auf ihre nach dem oben Dargelegten möglicherweise entscheidungserhebliche Verständigungsbereitschaft in der zurückliegenden Zeit zu ziehen. Träfe andererseits zu, was die Klägerin hier unterstellt, so bedürfte es – wiederum nach dem oben Dargelegten – nicht der Heranziehung des Rechtsgrundsatzes der Verhältnismäßigkeit, um die streitige Versetzung als fehlerhaft erscheinen zu lassen. Für die Berücksichtigung der von der Klägerin in diesem Zusammenhang noch aufgestellten Behauptung, ihre Versetzung habe die Versetzung von drei weiteren Lehrern mitten im Schuljahr erforderlich gemacht, ist in der Revisionsinstanz kein Raum. Bei der erneuten Verhandlung vor der Tatsacheninstanz könnte dieses Vorbringen aber noch eine Rolle spielen.

Fehl geht die Rüge der Klägerin, das dienstliche Bedürfnis für ihre Versetzung hätte nicht mit einer Vakanz in Niederpleis begründet werden können. Das Berufungsgericht ist ganz unabhängig von dieser Frage zu einer Bejahung des dienstlichen Bedürfnisses für die Versetzung der Klägerin von Siegburg gelangt und hat dies auch ausdrücklich klargestellt.

Fehl geht schließlich die Revisionsrüge, die angefochtene Versetzung sei als Strafversetzung rechtswidrig. Zu der damit aufgeworfenen Problematik hat sich der II. Senat des Bundesverwaltungsgerichts in einem Urteil vom 28. April 1966 – BVerwG II C 68.63 – wie folgt geäußert:

“Das Berufungsgericht ist zwar zutreffend davon ausgegangen, daß allein die Absicht des Dienstherrn, den Beamten für ein Fehlverhalten gleichsam zu bestrafen, noch nicht ein dienstliches Bedürfnis für die Versetzung des Beamten begründet. Rechtsirrig ist aber die Auffassung des Berufungsgerichts, die Versetzungsverfügung dürfe nur auf ausschließlich ‘dienstlichen’ – d.h. nicht disziplinären – Erwägungen beruhen und sei deshalb rechtswidrig, wenn das Motiv der ‘Bestrafung’ nicht unzweideutig auszuschließen sei. Für die Rechtmäßigkeit der Versetzungsverfügung genügt es vielmehr, wenn die Behörde in rechtmäßiger Weise ein – nicht disziplinäres – dienstliches Bedürfnis für die Versetzung des Beamten feststellt, mag sie auch daneben eine Bestrafung des Beamten und die Festigung der Dienstzucht bezwecken. Die Darlegungen des Berufungsgerichts, das Motiv der ‘Bestrafung’ lasse sich hier nicht unzweideutig ausschließen, rechtfertigen hiernach noch nicht die Aufhebung der angefochtenen Versetzungsverfügung. Es bedurfte vielmehr noch der Prüfung, ob nicht aus weiteren, von der etwaigen Absicht einer Bestrafung unabhängigen Gründen ein dienstliches Bedürfnis für die Versetzung des Klägers anzuerkennen ist. Bei dieser weiteren Prüfung sind nicht, wie das Berufungsgericht meint, ‘besonders strenge Prüfungsmaßstäbe’, sondern die gleichen Prüfungsmaßstäbe anzulegen wie in Fällen, in denen ein Dienststrafverfahren nicht in Betracht kommt.”

Der erkennende Senat schließt sich dem an.

Allerdings wird das Berufungsgericht bei seiner neuerlichen Entscheidung die bisher von ihm vertretene Auffassung, daß die Bejahung eines dienstlichen Bedürfnisses für die Versetzung der Klägerin gerichtlich hier nicht in Frage gestellt werden könne, einer Überprüfung zu unterziehen haben. Dem angefochtenen Urteil liegt nämlich insoweit die Rechtsansicht zugrunde, daß die Entscheidung des Dienstherrn über ein solches dienstliches Bedürfnis innerhalb eines Spielraumes ergehe und nicht in vollem Umfange nachgeprüft werden könne, daß insoweit auch die Aufklärungspflicht des Gerichts beschränkt sei.

Angesichts dieser Rechtsauffassung des Berufungsgerichts ist zumindest zweifelhaft, ob es unabhängig von der Würdigung des Dienstherrn auf Grund eigener, unter Ausschöpfung der in Betracht kommenden Erkenntnismittel (§ 86 Abs. 1 VwGO) gewonnenen Überzeugung zu dem Ergebnis gelangt ist, daß die von ihm festgestellten Spannungen nicht nur (was unzweifelhaft ist) in abstracto ein dienstliches Bedürfnis für eine Versetzung zu rechtfertigen geeignet waren, sondern gerade auch in concreto eine solche Versetzung – und zwar die der Klägerin – geboten erscheinen ließen. Das aber war erforderlich. Wie oben dargetan, ist in einem Falle der vorliegenden Art das Vorhandensein eines dienstlichen Bedürfnisses die tatbestandliche Voraussetzung für die Ermessensentscheidung der Versetzung, ebenso wie es bei der im Gesetz vorgesehenen Alternativmöglichkeit der Antrag des zu versetzenden Beamten ist. Tatbestandliche Voraussetzungen der in einer Norm eingeräumten Befugnisse unterliegen grundsätzlich auch dann der vollen gerichtlichen Überprüfung (mit der Möglichkeit und der Notwendigkeit der “Nachvollziehung”), wenn sie im Gesetz in Gestalt eines unbestimmten Rechtsbegriffes definiert sind. Für die Annahme eines Ermessensspielraumes ist insoweit schlechthin kein Raum. Allerdings ist die Möglichkeit in Betracht zu ziehen, daß der Gesetzgeber, indem er bei der Normierung einer tatbestandlichen Voraussetzung wertender Art einen noch der Konkretisierung bedürftigen Begriff verwandte, die zur Anwendung dieser Vorschrift berufene Behörde ermächtigen wollte, höchstpersönlich über das Vorliegen dieser Voraussetzung verbindlich qualifizierend zu befinden dergestalt, daß die in der Norm vorgesehene Rechtsfolge sich an diese konkretisierende behördliche Beurteilung knüpfen soll. Es ist weithin üblich, bei einer solchen Rechtslage von einem behördlichen “Beurteilungsspielraum” zu sprechen. Jedoch hat das Bundesverwaltungsgericht schon in BVerwGE 12, 359 klargestellt, daß ungeachtet dieser Terminologie die Behörde dann im Gegensatz zu Ermessensentscheidungen nicht die Wahl zwischen mehreren von der Rechtsordnung als gleich richtig anerkannten Entscheidungen hat; sie soll “die” richtige Wertung vornehmen. Aber auch eine solche “Beurteilungsermächtigung” (so die Terminologie z.B. in den Urteilen des II. Senats BVerwGE 21, 127 und des IV. Senats BVerwGE 24, 60) kann in die Vorschrift des § 28 LBG nicht “hineingelesen” werden, ohne daß die ihr (auch) innewohnende Zweckbestimmung des Schutzes der Beamten Beeinträchtigungen erlitte und die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG tangiert würde. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind im wesentlichen nur in drei Bereichen Beurteilungsermächtigungen anerkannt worden, nämlich bei Prüfungsentscheidungen, bei prüfungsähnlichen Entscheidungen besonders im Schulbereich und bei den Werturteilen der Dienstherren über ihre Beamten; gerade in seiner neueren Rechtsprechung ist das Gericht einer Ausweitung wiederholt entgegengetreten (vgl. die Nachweise und Erläuterungen bei Kellner in NJW 1966 S. 857 Fußn. 37; seither noch BVerwGE 23, 112: “Eignung zur Jugendgefährdung”; BVerwGE 23, 194: “Prädikatsentscheidungen der Filmbewertungsstelle”; BVerwGE 24, 60: “Denkmalswürdigkeit”). Die Entscheidung des Dienstherrn über das dienstliche Bedürfnis für die Versetzung eines Beamten kann in dieser Sicht den wertenden Urteilen, für die das Bundesverwaltungsgericht Beurteilungsermächtigungen angenommen hat, nicht gleichgestellt werden. Es ist nicht zu erkennen, warum die Behörde nicht in der Lage sein sollte, die tatsächlichen Umstände darzutun, aus denen sie ein solches Bedürfnis ableitet; es ist weiter nicht einzusehen, warum das Gericht nicht die Würdigung dieser Umstände nachvollziehend bestätigen oder auch verwerfen könnte. Berücksichtigt man ferner die schon mehrfach erwähnte gesetzliche Parallelstellung eines Antrages des Beamten und des dienstlichen Bedürfnisses als austauschbarer Voraussetzungen einer Versetzung, so sind keine überzeugenden Anhaltspunkte dafür vorhanden, daß der Gesetzgeber hinsichtlich der letztgenannten Voraussetzung durch Normierung einer höchstpersönlichen Beurteilungsermächtigung eine Sonderregelung habe treffen wollen. (So im Ergebnis auch VGH Baden-Württember, a.a.O.; Wilhelm, a.a.O. mit weiteren Nachweisen.)

Nun hat der erkennende Senat allerdings in seinem Urteil vom 15. August 1960 – BVerwG VI C 9.59 – (Buchholz BVerwG 237.3, § 27 BG Bremen Nr. 1 = DVBl. 1960 S. 891) unter Hinweis auf den damals noch bestehenden Meinungsstreit hinsichtlich der rechtlichen Einordnung des dienstlichen Bedürfnisses (Ermessensrichtlinie oder tatbestandliche Voraussetzung) ausgesprochen, daß unbeschadet dieser Meinungsverschiedenheiten dem Dienstherrn nach dem Sinn der beamtenrechtlichen Versetzungsvorschriften jedenfalls ein Spielraum bei der Beurteilung des dienstlichen Bedürfnisses eingeräumt sei und das Verwaltungsgericht nur nachprüfen könne, ob die Behörde dabei dem Sinne des Gesetzes entsprochen habe. Hierauf hat sich auch das Berufungsgericht gestützt. Die inzwischen gewonnene gesetzessystematische Klarheit (insbesondere durch die Einstufung des dienstlichen Bedürfnisses als einer tatbestandlichen Voraussetzung für die Ermessensentscheidung) und die obigen Darlegungen zur Frage der Beurteilungsermächtigung nötigen zu einer systematischen Korrektur auch der in dem Urteil vom 15. August 1960 gewonnenen Erkenntnis; sie wird davon übrigens in ihrem materiellen Kern kaum berührt. Unbeschadet der Konstruktion des dienstlichen Bedürfnisses als tatbestandlicher, gerichtlich nachvollziehbarer Voraussetzung einer Versetzung ist der Senat auch jetzt noch der Ansicht, daß auf dienstliches Bedürfnis gestützte Versetzungen nach der ihnen im Beamtenrecht zugedachten Zweckbestimmung dem Dienstherrn gerade insoweit oft Entscheidungen abfordern, für die ihm (wenn auch wohl nicht in allen Fällen) ein der gerichtlichen Kontrolle nur beschränkt zugänglicher Bereich zusteht, und zwar je nach Fallgestaltung als verwaltungspolitischer (Ermessens-) Spielraum oder im Rahmen einer Beurteilungsermächtigung. Nur ist dieser Bereich, wie jetzt klarstellend zu bemerken ist, nicht dem unmittelbaren Urteil über das Vorliegen des dienstlichen Bedürfnisses eigen, sondern tritt bei Vorfragen auf, bei Faktoren, die ihrerseits allerdings das dienstliche Bedürfnis prägen. Auf eine vergleichbare Rechtslage war der I. Senat des Bundesverwaltungsgerichts schon in seinem Urteil BVerwGE 10, 202 bei der Würdigung des unbestimmten Rechtsbegriffes “öffentliches Interesse” (im Wohnsiedlungsrecht) gestoßen. Es heißt dort, daß die unter Anwendung dieses Begriffes bestimmte Voraussetzung eine solche zwingenden Rechts sei, ohne jedoch immer ausschließlich durch Erkenntnis und Wertung im voraus objektiv gegebener äußerer Tatsachen und Verhältnisse erfaßbar zu sein; Richtung und Inhalt des öffentlichen Interesses könnten zuweilen einer gestaltenden Beeinflussung der auch in das Planungswesen eingeschalteten Genehmigungsbehörde unterlegen haben, die insoweit mit Ermessensfreiheit tätig geworden sein könne; im übrigen gebühre aber dem Verwaltungsgericht die Entscheidung. – Ähnliche Vorstellungen, und nun auch hinsichtlich des dienstlichen Bedürfnisses für eine Versetzung, klingen auch schon in dem Urteil des II. Senats des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. Mai 1965 – BVerwG II C 150.62 – an (Buchholz BVerwG 232, § 26 BBG Nr. 5 = DÖD 1965 S. 177). In diesem Urteil wird noch offengelassen, ob der Begriff des dienstlichen Bedürfnisses mit einem “Beurteilungsspielraum” ausgestattet sei; die Entscheidung mißt sich Gültigkeit also auch für den Fall zu, daß dies verneint werden müsse. Es heißt dann aber weiter, daß das dienstliche Bedürfnis auch aus mangelnder Eignung des zu versetzenden Beamten für die dienstliche Verwendung in seiner bisherigen Dienststelle abgeleitet werden könne und daß dieses Eignungsurteil nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nur beschränkt gerichtlich überprüfbar sei. Unbeschadet eines etwa geltenden Gebotes voller gerichtlicher Nachvollziehung der Entscheidung über das dienstliche Bedürfnis wird also anerkannt, daß die Bejahung dieses Bedürfnisses von einem Faktor abhängen kann, der nun zwar hier nicht wie im Falle von BVerwGE 10, 202 dem Bereich des Planungsermessens (der Verwaltungspolitik) zugehört, wohl aber mit einer Beurteilungsermächtigung ausgestattet ist. – Nur bei oberflächlicher Betrachtung könnte eingewendet werden, daß eine mit solcher Maßgabe vertretene These der gerichtlichen Vollprüfung sich selbst aufhebe. Es kann im Einzelfall prozeßentscheidend sein, ob das Gericht sich hinsichtlich der Beurteilung des dienstlichen Bedürfnisses von einer vollen Nachprüfung für ausgeschlossen erachtet und sich hinsichtlich der zusammenfassenden Schlußfolgerung aus den potentiellen Faktoren dieses Bedürfnisses auf die Kontrolle des Vorhandenseins der der Behördenentscheidung zugrunde gelegten Tatsachen und die Beachtung allgemeingültiger, dem Gesetzessinn gerecht werdender Bewertungsgrundsätze beschränkt, oder ob es diese Schlußfolgerung selbst voll nachvollzieht und lediglich hinsichtlich eines einzelnen der dabei in Betracht kommenden Faktoren eine von ihm nur beschränkt kontrollierte verwaltungspolitische oder wertende Entscheidung der Behörde zugrunde legt.

In der vorliegenden Sache kommt ein verwaltungspolitischer Spielraum der Behörde ähnlich dem in BVerwGE 10, 202 angenommenen in Betracht. Bei der Besetzung der Posten von Schulräten und Schulleitern handelt es sich um wichtige verwaltungspolitische Entscheidungen. Gerade deshalb konnte das Berufungsgericht schon in der Bedürfnisstation ohne weitere Prüfung (die einen Eingriff in das verwaltungspolitische Ermessen bedeutet hätte) davon ausgehen, daß bei einer etwa erforderlichen Trennung der Streitbeteiligten das dienstliche Bedürfnis für die Versetzung gerade der Klägerin bejaht werden konnte, die Behörde also in diesem Zusammenhange nicht auf die Möglichkeit einer Versetzung des Rektors und des Schulrats als Alternative verwiesen werden durfte; denn die Entscheidung der Behörde, wie sie derartige leitende Stellen besetzen und besetzt halten will, hat das Gericht grundsätzlich zu respektieren. Daß die Behörde mittelbar sich selbst zu einer Überprüfung dieser ihrer Entscheidung veranlaßt sehen könnte, wenn das Gericht in der Ermessensstation dazu gelangte, die Versetzung der Klägerin aufzuheben, ist eine andere Frage; der aufgezeigte Grundsatz wird damit keineswegs preisgegeben.

Nach den einschlägigen und sehr betonten Darlegungen im Berufungsurteil liegt aber die Annahme nahe, daß das Berufungsgericht sich nicht nur hinsichtlich der Vorfrage des verwaltungspolitischen Ermessens des Beklagten, sondern überhaupt in der Schlußwürdigung und damit in der eigentlichen Beurteilung des dienstlichen Bedürfnisses für die Versetzung der Klägerin von einer nachvollziehenden Vollprüfung der behördlichen Entscheidung für entbunden und ausgeschlossen erachtete; diese unzulässige Selbstbescheidung hat es möglicherweise insbesondere in der wichtigen Frage geübt, ob die von ihm festgestellten Spannungen auch nach seiner selbst gewonnenen Überzeugung ein solches Maß erreicht hatten, daß z.B. ein Befriedungsversuch mit nachdrücklichen Ermahnungen als aussichtslos und somit die Trennung der Streitbeteiligten als geboten erscheinen mußte. In dieser Frage ist die Meinung des Dienstherrn für die gerichtliche Würdigung zwar besonders wichtig, vermag eine solche Würdigung aber auch nicht teilweise zu ersetzen. Das Berufungsgericht hat nunmehr auch Gelgenheit, dies klarzustellen.

Unterschriften

Prof. Dr. Fürst, Kellner, Dr. Becker, Dr. Nehlert, Niedermaier

Fundstellen

Haufe-Index 2936020

BVerwGE, 65

ZBR 67, 208

DÖD 67, 932

RiA 67, 130

AS 26, 65

DVBl. 1967, 794

Verw, Rspr. 19, 24