Kurzarbeit im öffentlichen Dienst / 7.1.2.1 Überblick

Der Tarifvertrag zur Regelung der Kurzarbeit im Bereich der Vereinigung der kommunalen Arbeitgeberverbände (TV COVID) fordert die Beteiligung der Personalräte bei der Ein- und Durchführung der Kurzarbeit "im Rahmen der Reichweite der Beteiligungsrechte nach den jeweiligen landesrechtlichen Personalvertretungsgesetzen", vgl. § 2 Abs. 2 TV COVID.

Durch die tarifvertragliche Ermächtigung, Kurzarbeit anordnen zu können, sind die Arbeitgeber bestimmter Länder aus ihrem Dilemma befreit, mit dem Personalrat u. U. keine die Anordnung der Kurzarbeit legitimierende Dienstvereinbarung abschließen zu können. Eine normativ gegenüber den Beschäftigten wirkenden Dienstvereinbarung scheidet in den allermeisten Personalvertretungsgesetzen aus.

Dazu die folgende Überlegung: In Ermangelung eines einschlägigen Beteiligungstatbestandes – ausgenommen sind Bremen, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, das Saarland und Sachsen-Anhalt – kann die vom TV COVID geforderte Beteiligung des Personalratsgremiums nicht auf dem Wege der gesetzliche geregelten Beteiligungsverfahren der Mitbestimmung, Mitwirkung oder Anhörung des Personalrats erfolgen.

Zwar kennen alle Personalvertretungsgesetze der Länder und das Bundespersonalvertretungsgesetz eine Mitbestimmung bei der Arbeitszeit. Nach Auffassung des BAG^[1] erfassen die Mitbestimmungstatbestände zur Lage der Arbeitszeit (so z. B. § 72 Abs. 4 Nr. 1 LPVG Nordrhein-Westfalen: Beginn und Ende der täglichen Arbeitszeit und der Pausen sowie Verteilung der Arbeitszeit auf die einzelnen Wochentage) nicht entsprechend § 87 Abs. 1 Nr. 3 BetrVG die den einzelnen Arbeitstag übergreifende Reduzierung der betriebsüblichen Arbeitszeit, somit nicht die Einführung von Kurzarbeit.

In Personalvertretungsgesetzen, in denen die Einführung der Kurzarbeit nicht der Beteiligung des Personalrats unterliegt, ist der personalvertretungsrechtliche Weg zur Einführung der Kurzarbeit über eine Dienstvereinbarung nicht möglich. Der Abschluss einer ebensolchen setzt schließlich in allen Personalvertretungsgesetzen das Bestehen eines gesetzlichen Beteiligungstatbestands voraus. Geschuldet ist dies der Systematik der Personalvertretungsgesetze, die das dem Betriebsverfassungsgesetz vertraute Konstrukt von freiwilligen Dienstvereinbarungen nicht kennen. Anders formuliert: Der Abschluss von Dienstvereinbarungen als vorweggezogene Mitbestimmung ist in den jeweiligen Paragrafen zum Abschluss von Dienstvereinbarungen grundsätzlich für den Fall vorgesehen, in dem der Personalrat spiegelbildlich ein Mitbestimmungs- oder Mitwirkungsrecht hat. Lediglich exemplarisch, jedoch stellvertretend für zahlreiche Regelungen, sei an dieser Stelle das Landespersonalvertretungsgesetz Baden-Württemberg zitiert. Dort heißt es in § 85 Abs. 1:

"Dienstvereinbarungen sind in allen Angelegenheiten der Mitbestimmung nach § 74 Abs. 1 Nr. 2, 5 und 6, Abs. 2 und 3, § 75 Abs. 4 und Mitwirkung nach § 81 Abs. 1 zulässig, soweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht."

Dienstvereinbarungen, die außerhalb der abschließend aufgezählten Beteiligungstatbestände Regelungen treffen, entfalten keine Rechtswirkung. Sie können somit auch keine Ermächtigungsgrundlage zur Anordnung der Kurzarbeit bilden.^[2] Unterliegt der Arbeitgeber dem Geltungsbereich des TV COVID ist dies nicht weiter problematisch, weil mittlerweile der TV COVID die Ermächtigungsgrundlage für die Einführung von Kurzarbeit gibt. Schwieriger gestaltet sich die Situation bei Arbeitgebern, die beispielsweise dem TV-L oder einem anderen Tarifvertrag, der Kurzarbeit nicht regelt, unterfallen. Angeordnete Kurzarbeit allein auf Basis einer unwirksamen Dienstvereinbarung würde hier zum Anspruch auf Vergütung der unzulässig reduzierten Arbeitszeit im Wege des § 615 Satz 1 BGB führen. Ohne Geltung des TV COVID bedarf die Einführung von Kurzarbeit in Bundesländern, in denen der Abschluss einer Dienstvereinbarung nicht zulässig ist, einvernehmlicher Ergänzungen zum Arbeitsvertrag (Einzelheiten siehe Ziffer 7.5).

Nachfolgend nunmehr eine nach den jeweiligen Landesgesetzen differenzierte Betrachtung:

[1] BAG, Urteil v. 10.10.2006, 1 AZR 811/05.

[2] So auch z. B. KAV Rheinland-Pfalz, Rundschreiben 17/20 v. 16.3.2020, Az.: 609/1.