Beteiligte
Kläger und Revisionskläger |
Beklagte und Revisionsbeklagte |
Tatbestand
I
Der Kläger, als Arzt für Psychiatrie (Psychotherapie-Psychoanalyse) zur vertragsärztlichen Versorgung zugelassen und Mitglied der beklagten Kassenärztlichen Vereinigung (KÄV), wandte sich mit einer Wahlprüfungsbeschwerde gegen die Ordnungsgemäßheit der zwischen dem 7. und 16. November 1992 durchgeführten Wahl zur Vertreterversammlung (VV) der Beklagten für die Amtsperiode 1993 bis 1996. Nach der Satzung der Beklagten beträgt die Zahl der ordentlichen Mitglieder der VV und ihrer Stellvertreter je 48. Diese sind in 11 Wahlbezirken zu wählen, die den Bezirken der Bezirksstellen entsprechen (§ 2 Abs. 1 der Wahlordnung). Die Zahl der pro Bezirksstelle zu wählenden Mitglieder der VV richtet sich nach dem Verhältnis der wahlberechtigten Mitglieder im jeweiligen Bezirk zur Gesamtzahl der Mitglieder der Beklagten (§ 7 Abs. 3 der Satzung). Jeder Arzt hat in seinem Wahlbezirk so viele Stimmen, wie dort Mitglieder der VV und Stellvertreter zu wählen sind. Er muß sein Stimmenkontingent nicht ausschöpfen, darf aber einem Bewerber nicht mehr als eine Stimme geben (Kumulationsverbot). Die Bewerber mit den höchsten Stimmenzahlen sind zu Mitgliedern der VV gewählt, die Bewerber mit den nächst niedrigen Stimmenzahlen zu ihren Stellvertretern.
Der Kläger nahm in der Bezirksstelle Osnabrück, dem Ort seiner Praxis, aktiv und passiv an der Wahl teil. Dort waren fünf Mitglieder der VV und ihre fünf Stellvertreter zu wählen. Der Wahlausschuß der Bezirksstelle Osnabrück ließ aufgrund der eingereichten Wahlvorschläge zwölf Bewerber zur Wahl zu. Hiervon waren sieben Bewerber aufgrund von Einzelvorschlägen und fünf Bewerber aufgrund eines Gruppenvorschlags benannt worden. Der Stimmzettel enthielt keine Angaben über die Benennung der Bewerber aufgrund eines Gruppen- oder Einzelvorschlags. Der Kläger erreichte mit 108 Stimmen lediglich den zwölften Platz. Die fünf Wahlbewerber, die zu Mitgliedern der VV gewählt wurden, erhielten zwischen 254 und 215 Stimmen, die fünf Bewerber, die zu Stellvertretern gewählt worden waren, zwischen 202 und 158 Stimmen.
Der Wahlprüfungsausschuß der Beklagten wies den Einspruch des Klägers gegen die Gültigkeit der Wahl zurück (Beschluß vom 6. Januar 1993). Er schloß sich zwar dessen Auffassung an, wonach die Gestaltung der bei der Wahl verwendeten Stimmzettel mit den Vorschriften der §§ 20 und 21 der Wahlordnung nicht in Einklang gestanden habe, weil aus ihnen nicht zu ersehen gewesen sei, ob es sich bei den Wahlvorschlägen nur um Einzel- oder um Gruppenvorschläge gehandelt habe. Offen könne bleiben, ob es sich insoweit um einen wesentlichen Wahlfehler gehandelt habe. Ausgeschlossen sei jedenfalls, daß von der fehlerhaften Gestaltung der Stimmzettel ein meßbarer Einfluß auf das Wahlergebnis ausgegangen sei, der eine Wahl des Klägers hätte vereitelt haben können.
Das Sozialgericht (SG) hat die Klage abgewiesen (Urteil vom 23. Februar 1995). Die Berufung des Klägers ist ohne Erfolg geblieben. Das Landessozialgericht (LSG) hat weder in der Durchführung der Wahl noch in der Ausgestaltung der Wahlordnung einen Verstoß gegen die maßgeblichen Wahlrechtsgrundsätze gesehen. Insbesondere liege ein Verstoß gegen den Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit nicht darin, daß nach der Wahlordnung das Wahlergebnis nicht nach den Grundsätzen der Verhältniswahl, sondern nach denjenigen der Mehrheitswahl ermittelt werde. Weder das Grundgesetz (GG) noch § 80 Fünftes Buch Sozialgesetzbuch (SGB V) schrieben ein bestimmtes Wahlsystem vor. Nach den Grundsätzen der Mehrheitswahl könne nie ausgeschlossen werden, daß eine Vielzahl von abgegebenen Einzelstimmen für die Zusammensetzung des zu wählenden Organs unmittelbar ohne Einfluß bleibe. Die Beklagte sei nicht verpflichtet, zugunsten kleinerer Gruppen von Ärzten in der Wahlordnung eine Kumulation von Stimmen auf einzelne Bewerber zuzulassen. Es sei nicht davon auszugehen, daß das Wahlverhalten der Mitglieder der Beklagten stets gruppenkonform im Sinne der Zugehörigkeit des einzelnen Arztes zu einer bestimmten Arztgruppe erfolge. Auch Bewerber, die kleineren Arztgruppen angehörten, hätten die Chance, Mitglied der VV der Beklagten zu werden. Schließlich sei es nicht geboten, die Wahl von vornherein arztgruppenbezogen durchzuführen, wonach die in die VV zu entsendenden Mitglieder jeweils ausschließlich durch Ärzte ihrer Fachgruppe gewählt würden. Der vom Wahlprüfungsausschuß der Beklagten selbst eingeräumte Wahlfehler bei der Gestaltung der Stimmzettel habe das Wahlergebnis nicht beeinflussen können und führe deshalb nicht zur Ungültigkeit der Wahl (Urteil vom 13. März 1996).
Mit seiner vom Senat zugelassenen Revision rügt der Kläger die Unvereinbarkeit der Wahlordnung und der Durchführung der Wahl mit den Wahlrechtsgrundsätzen des GG, die die Beklagte bei der Gestaltung des Wahlverfahrens auch im Rahmen der ihr zustehenden Autonomie beachten müsse. Das von der Wahlordnung vorgeschriebene Mehrheitswahlsystem führe im Zusammenwirken mit dem Verbot der Stimmenkumulation zu einer krassen Benachteiligung kleinerer Wählergruppen. Das Wahlergebnis verdeutliche, daß die Mitglieder der VV nur mit etwa der Hälfte der abgegebenen Stimmen gewählt worden seien. Die übrigen Stimmen seien auf zu stellvertretenden Mitgliedern der VV gewählte Bewerber entfallen oder gänzlich ohne Einfluß geblieben. Die mit diesem Wahlsystem verbundene Sperrwirkung gehe weit über die vom Bundesverfassungsgericht (BVerfG) zugelassenen Grenzen von in der Regel 5% und in besonderen Fällen 10% hinaus. Die fehlerhafte Wahl der Mitglieder der VV der Beklagten setze sich in einer fehlerhaften Wahl der von dieser VV zu wählenden Mitglieder der VV der Kassenärztlichen Bundesvereinigung (KÄBV) fort. Soweit verschiedene kleinere Arztgruppen in der VV als Folge der grundgesetzwidrigen Gestaltung des Wahlverfahrens nicht angemessen repräsentiert seien, seien diese Arztgruppen auch bei der Wahl der aus Niedersachsen stammenden Mitglieder der VV der KÄBV nicht berücksichtigt worden. So sei z.B. kein Allgemeinmediziner aus Niedersachsen in die VV der KÄBV gewählt worden. Hinsichtlich der Arztgruppe der Psychiater und Psychotherapeuten sei eine besondere Benachteiligung gegeben, weil Ärzte dieser Arztgruppe im Hinblick auf die fehlenden Artikulationsmöglichkeiten ihrer Patienten im politischen Raum auch zur Vertretung der Interessen dieser Patienten berufen seien. Dieser Aufgabe könnten die Ärzte für Psychiatrie und Psychotherapie als Folge der Benachteiligung ihrer Arztgruppe durch die Wahlordnung der Beklagten jedoch nicht nachkommen.
Wie das Berufungsgericht zutreffend erkannt habe, habe die Gestaltung des Stimmzettels bei der Wahl im November 1992 gegen bundesrechtliche Wahlrechtsgrundsätze verstoßen. Der Wähler habe nicht feststellen können, daß im Bezirk Osnabrück fünf Kandidaten durch einen gemeinsamen Wahlvorschlag benannt worden seien und daß hinter diesem Wahlvorschlag unter Umständen eine bestimmte Interessengruppe stehen könne.
Der Kläger beantragt,
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das Urteil des Landessozialgerichts Niedersachsen vom 13. März 1996 und das Urteil des Sozialgerichts Hannover vom 23. Februar 1995 aufzuheben und festzustellen, daß die Wahl zur Vertreterversammlung der Beklagten vom 7. bis 16. November 1992 ungültig war. |
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Die Beklagte beantragt,
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die Revision zurückzuweisen. |
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Ihr stehe es als Selbstverwaltungskörperschaft frei, die Wahl der Mitglieder ihrer VV nach den Grundsätzen der Verhältnis- oder der Mehrheitswahl durchzuführen. Im Rahmen eines Mehrheitswahlsystems erfordere der Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit die Gewährleistung des gleichen Zählwerts und der gleichen Erfolgschance jeder abgegebenen Stimme. Wenn bei Anwendung der Grundsätze der Mehrheitswahl der oder die Wahlbewerber, auf die die meisten Stimmen entfallen seien, in einem bestimmten Wahlbezirk gewählt seien, habe das zur notwendigen Folge, daß die für andere Kandidaten abgegebenen Stimmen unmittelbar keinen Einfluß auf die Zusammensetzung des zu wählenden Organs haben könnten. Eine Verletzung von Rechten der Minderheit bzw. bestimmter kleinerer Arztgruppen sei darin nicht zu sehen, insbesondere weil nach dem Selbstverständnis der Vertragsärzte die Wahl zur VV eine Personenwahl sei.
II
Die Revision des Klägers ist nicht begründet.
Die vom Kläger nach erfolgloser Durchführung des in § 32 Abs. 1 Satz 1 der Wahlordnung der Beklagten für die Wahl der VV vorgeschriebenen Wahlprüfungsverfahrens erhobene Wahlanfechtungsklage (vgl. § 131 Abs. 4 Sozialgerichtsgesetz [SGG] sowie BSGE 71, 175, 177 = SozR 3-1500 § 55 Nr. 14) ist nach wie vor zulässig, obwohl bereits im November 1996 die VV der Beklagten für die Amtsperiode vom 1. Januar 1997 bis zum 31. Dezember 2.000 neu gewählt worden ist. Die seitens des Klägers erstrebte Feststellung der Ungültigkeit der im November 1992 durchgeführten Wahl der VV für die Amtsperiode vom 1. Januar 1993 bis zum 31. Dezember 1996 könnte zwar nach Ablauf der Amtszeit der im November 1992 gewählten Mitglieder der VV keine unmittelbaren rechtlichen Wirkungen mehr erzeugen. Gleichwohl rechtfertigt sich das Interesse des Klägers an der Fortsetzung des Prozesses und der Ungültigerklärung der Wahl vom November 1992 aus dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr. Die Frage, ob sich die Beklagte im Rahmen ihrer Satzungsautonomie für ein an die Grundsätze des Mehrheitswahlrechts angelehntes Wahlverfahren entscheiden darf, ist über die Gültigkeit der im Streit stehenden Wahl vom November 1992 hinaus für künftige Wahlen von Bedeutung. Die Beklagte hat zwar im November 1993 in Reaktion auf die in diesem Verfahren ergangene Entscheidung des Wahlprüfungsausschusses § 21 Satz 4 ihrer Wahlordnung in der Weise geändert, daß nunmehr eine besondere Kennzeichnung der Wahlvorschläge auf dem Stimmzettel ausdrücklich vorgeschrieben ist. Sie hat indessen das Wahlsystem nicht modifiziert und hält am Mehrheitswahlrecht im Mehr-Personen-Wahlkreis fest. Auf der Grundlage dieses vom Kläger beanstandeten Wahlsystems sind im November 1996 erneut die Mitglieder der VV gewählt worden. Auch der Gesichtspunkt, ob Fehler im Wahlverfahren generell oder gegebenenfalls unter welchen näheren Voraussetzungen zur Ungültigkeit der Wahl zur VV einer KÄV führen, hat Bedeutung über die hier zu beurteilende Wahl im November 1992 hinaus.
SG und LSG haben die Wahlanfechtungsklage des Klägers jedoch zu Recht für unbegründet gehalten. Die Wahl kann gemäß § 131 Abs. 4 SGG nicht für ungültig erklärt werden, weil weder ein Wahlfehler vorliegt, der die Ungültigkeit der Wahl der VV zur Folge hätte, noch die Wahlordnung, nach der die Wahl durchgeführt worden ist, mit höherrangigem Recht in Widerspruch steht.
Die Ungültigkeit der Wahl kann zunächst nicht daraus abgeleitet werden, daß der bei der Wahl im Bezirk Osnabrück verwandte Stimmzettel insoweit mit den maßgeblichen Vorschriften der Wahlordnung der Beklagten nicht in Einklang gestanden hat, als die Wähler ihm nicht entnehmen konnten, welche vorgeschlagenen Bewerber im Rahmen eines Wahlvorschlags kandidieren. Dieser Fehler hat nach Ansicht des Berufungsgerichts das Wahlergebnis nicht i.S. des § 33 Nr. 2 der Wahlordnung beeinflußt. Nach dieser Vorschrift kann ein Einspruch gegen die Wahl der VV nur auf "wesentliche" Fehler bei der Vorbereitung und Durchführung der Wahl gestützt werden, durch die die Verteilung der Sitze in der VV oder die Anwartschaft als Stellvertreter auf einen solchen Sitz beeinträchtigt worden sein können. Anwendung und Auslegung dieser vom Berufungsgericht herangezogenen Vorschrift unterliegen nicht der Nachprüfung des Senats, weil sie kein Bundesrecht i.S. des § 162 SGG darstellt. Der Nachprüfung durch das Revisionsgericht zugänglich ist lediglich die Frage, ob bundesrechtliche Vorschriften oder Rechtsgrundsätze die Beklagte hindern, die Wahlprüfung auf sog. mandatsrelevante Fehler zu beschränken. Das ist nicht der Fall.
Sowohl das aus dem Demokratiegebot folgende Gebot einer dem Wählerwillen entsprechenden Sitzverteilung wie das Recht von Wahlbewerbern und Wahlberechtigten auf Wahlgleichheit verpflichten den Wahlgesetzgeber, ein Verfahren vorzusehen, das es erlaubt, Zweifeln an der Richtigkeit der Ermittlung des Wahlergebnisses nachzugehen, und eine Wahlprüfung einzurichten (BVerfGE 85, 148, 158). Die Wahlprüfungsverfahren, wie sie etwa Art 41 GG für die Bundestagswahl normiert, dienen der Gewährleistung der gesetzmäßigen Zusammensetzung des Parlaments. Dabei können grundsätzlich nur solche festgestellten Gesetzesverletzungen zu Eingriffen der Wahlprüfungsinstanzen führen, die auf die gesetzmäßige Zusammensetzung der Volksvertretung, also auf die konkrete Mandatsverteilung von Einfluß sind oder sein können (BVerfGE 4, 370, 372; BVerfGE 79, 173 f.; BVerfGE 85, 148, 159). In Übereinstimmung hiermit hat das Bundessozialgericht entschieden, daß die Gerichte der Sozialgerichtsbarkeit auf die Wahlanfechtungsklage nach § 57 Abs. 2 Viertes Buch Sozialgesetzbuch (SGB IV) berechtigt und verpflichtet sind, die Wahlvorgänge bis zur Feststellung des Wahlergebnisses auf alle Verletzungen von Wahlrechtsvorschriften zu überprüfen, mit Ausnahme solcher Wahlfehler, die das Ergebnis der Wahl nicht beeinflussen können (mandatsirrelevante Wahlfehler; BSGE 57, 42, 45 = SozR 2100 § 48 Nr. 1 S. 5).
Die allen Wahlprüfungsverfahren auch ohne ausdrückliche gesetzliche Einschränkung kraft Sinn und Zweck dieser Verfahren innewohnende Begrenzung auf potentiell mandatsrelevante Wahlfehler gilt auch für die Wahl der VV der KÄV auf der Grundlage des § 80 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 81 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 SGB V. Ungeachtet der Unterschiede zwischen parlamentarischen Wahlen, den in §§ 43 ff. SGB IV geregelten Wahlverfahren zu den Selbstverwaltungsorganen der Sozialversicherungsträger und den Wahlen zu den VV'en der KÄV'en sind keine Gesichtspunkte erkennbar, die die KÄV'en zwingen würden, die Wahlprüfung auch auf solche potentiellen Fehler bei der Durchführung der Wahl und der Feststellung des Wahlergebnisses zu erstrecken, die unter keinem denkbaren Gesichtspunkt die Sitzverteilung in der VV und die Position von Stellvertretern der gewählten Mitglieder beeinflußt haben können. Umgekehrt könnte das Fehlen jeglicher Beschränkung der Wahlprüfung auf potentiell mandatsrelevante Wahlfehler dazu führen, daß Wahlen zu den VV'en auch wegen geringfügiger Wahl- oder Zählfehler, die erfahrungsgemäß nicht nur ganz selten vorkommen (vgl. BVerfGE 85, 148, 158), wiederholt werden müßten. Das könnte die Funktionsfähigkeit der vertragsärztlichen Selbstverwaltung und die Wahrnehmung der Aufgaben der KÄV'en im Rahmen der gemeinsamen Selbstverwaltung von Ärzten und Krankenkassen (vgl. § 72 Abs. 1 SGB V) in Frage stellen.
Die Annahme des Berufungsgerichts, die fehlende Kennzeichnung solcher Wahlbewerber, die im Rahmen eines einheitlichen Wahlvorschlags vorgeschlagen worden sind, habe jedenfalls im Wahlbezirk Osnabrück bei der Wahl der VV im November 1992 keinen Einfluß auf die Sitzverteilung in der VV und die Position von Stellvertretern haben können, steht mit Bundesrecht im Einklang. Es ist nicht zu beanstanden, wenn das Berufungsgericht aus dem Wahlergebnis, demzufolge aus dem Gruppenvorschlag von fünf Bewerbern lediglich zwei Bewerber in die Vertreterversammlung gewählt worden sind, geschlossen hat, daß es bei der als Personenwahl durchgeführten Wahl nicht entscheidend auf die Kennzeichnung eines Gruppenvorschlags angekommen ist und es nicht naheliegend ist, daß eine bestimmte Arztgruppe versucht hat, eine "verdeckte Liste" in der Form von scheinbaren Einzelkandidaturen durchzusetzen.
Die Ungültigkeit der Wahl zur VV im November 1992 ergibt sich auch nicht daraus, daß diese auf der Grundlage der Wahlordnung der Beklagten nach den Grundsätzen der Mehrheitswahl im Mehr-Personen-Wahlkreis durchgeführt worden ist. Die Beklagte ist entgegen der Auffassung der Revision nicht gehalten, die Wahl zur VV nach den Grundsätzen der Verhältniswahl durchzuführen oder zumindest die Konsequenzen der Entscheidung für ein Mehrheitswahlrecht durch Vorkehrungen zugunsten kleinerer Arztgruppen oder anderer Minderheiten abzumildern.
§ 80 Abs. 1 Satz 1 SGB V bestimmt, daß die ordentlichen Mitglieder der KÄV die Mitglieder der VV in unmittelbarer und geheimer Wahl wählen. Der Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit, der in § 80 Abs. 1 Satz 1 SGB V nicht ausdrücklich genannt ist, ist für diese Wahlen nach Art 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Wahlrechtsgrundsätzen des Art 38 Abs. 1 Satz 1 GG ebenso verbindlich. Die Grundsätze von Allgemeinheit, Freiheit und Gleichheit der Wahl gelten ungeachtet des nur auf die Wahl der Abgeordneten des Deutschen Bundestages beschränkten Anwendungsbereichs des Art 38 Abs. 1 Satz 1 GG als ungeschriebenes Verfassungsrecht über den Anwendungsbereich parlamentarischer Wahlen hinaus (vgl. BVerfGE 71, 81, 94; von Münch, in: von Münch/Kunigk, Grundgesetzkommentar, Band 2, 3. Aufl., Art 38 Rdnr. 5).
Der Senat hat in seinem Urteil vom 28. August 1996 (BSGE 79, 105, 109 = SozR 3-2500 § 80 Nr. 2 S. 14) ausgeführt, daß die Auslegung, die die in Art 38 Abs. 1 Satz 1 GG niedergelegten und teilweise in § 80 Abs. 1 Satz 1 SGB V aufgeführten Wahlrechtsgrundsätze in der Rechtsprechung insbesondere des BVerfG erfahren haben, auch für die Wahlen zu den Selbstverwaltungsorganen der KÄV gilt. Daran ist auch für den Grundsatz der Wahlgleichheit festzuhalten. Nach der Rechtsprechung des BVerfG darf der Bundesgesetzgeber in Ausführung seines Regelungsauftrags nach Art 38 Abs. 3 GG das Verfahren zur Wahl zum Deutschen Bundestag als Mehrheitswahl oder Verhältniswahl gestalten (zuletzt Urteil des BVerfG vom 10. April 1997, BVerfGE 95, 335, 349; insoweit nicht anders die Rechtsauffassung der vier Richter des BVerfG, die im Urteil vom 10. April 1997 ein abweichendes Ergebnis vertreten haben, BVerfGE 95, 335, 367, 370). Der Grundsatz der Wahlgleichheit gibt die Entscheidung des Gesetzgebers für ein bestimmtes Wahlsystem nicht vor, sondern entfaltet Wirkungen lediglich im Rahmen des Wahlsystems, für das sich der Gesetzgeber entscheidet.
Bei der Mehrheitswahl in Ein-Personen-Wahlkreisen führen nur die für den Mehrheitskandidaten abgegebenen Stimmen mit gleichem Zählwert zur Mandatszuteilung. Die auf den Minderheitenkandidaten entfallenden Stimmen bleiben hingegen bei der Vergabe der Mandate unberücksichtigt. Hier gebietet die Wahlgleichheit, daß die Wähler mit gleichem Stimmgewicht am Kreationsvorgang teilnehmen können, was nur in annähernd gleich großen Wahlkreisen gewährleistet ist. Wahlgleichheit im Rahmen der Verhältniswahl bedeutet hingegen, daß jeder Wähler mit seiner Stimme den gleichen Einfluß auf die parteibezogene Zusammensetzung des Parlaments haben kann. Der Gesetzgeber muß auf der Grundlage der ihm obliegenden Entscheidung für ein bestimmtes Wahlsystem die im Rahmen des jeweiligen Systems geltenden Maßstäbe der Wahlgleichheit beachten (vgl. zuletzt BVerfGE 95, 335, 356, 354).
Die durch den Grundsatz der Wahlgleichheit nicht determinierte Freiheit der Entscheidung für ein bestimmtes Wahlsystem kommt auch der KÄV im Rahmen ihrer Satzungsautonomie nach § 81 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 SGB V zugute. Danach muß die Satzung der KÄV u.a. Bestimmungen über die Wahl der Selbstverwaltungsorgane enthalten. Die Entscheidung für ein bestimmtes Wahlsystem überläßt das Gesetz damit der VV der KÄV als dem für den Erlaß der Satzung zuständigen Selbstverwaltungsorgan (§ 81 Abs. 1 Satz 1 SGB V). Das Schweigen des Gesetzes hinsichtlich der Entscheidung für ein bestimmtes Wahlsystem ist in dem Sinne " beredt", als es einer Interpretation der in § 80 Abs. 1 Satz 1 SGB V bzw. in Art 38 Abs. 1 Satz 1 GG niedergelegten Wahlgrundsätze entgegensteht, die auf eine Bindung der Entscheidung der VV zugunsten eines an das System der Verhältniswahl angelegten Wahlverfahrens hinausläuft. Das ergibt sich nicht nur aus der oben wiedergegebenen Rechtsprechung des BVerfG zur Entscheidungsfreiheit des Wahlgesetzgebers auf Bundesebene gemäß Art 38 Abs. 3 GG sondern auch aus einer systematischen Zusammenschau der bundesgesetzlichen Regelungen über die Wahl von Selbstverwaltungskörperschaften im Bereich der Sozialversicherung.
Die Regelung des § 80 Abs. 1 Satz 1 SGB V über die Wahl der Mitglieder der VV entspricht - soweit hier von Interesse - der Vorschrift des § 368l Abs. 4 Satz 1 Reichsversicherungsordnung (RVO) i.d.F. des Art 1 Nr. 2 des Gesetzes über das Kassenarztrecht vom 17. August 1955 (BGBl. I S. 513), die ebenfalls lediglich vorschrieb, daß die ordentlichen und die außerordentlichen Mitglieder der KÄV getrennt aus ihrer Mitte in unmittelbarer und geheimer Wahl die Mitglieder der VV wählen. Eine Festlegung auf ein bestimmtes Wahlsystem war weder dort noch in der Ermächtigung zum Erlaß der Satzung in § 368m Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 RVO - ebenfalls in der Fassung des Gesetzes über das Kassenarztrecht - enthalten. Demgegenüber war in § 3 Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes über die Selbstverwaltung … auf dem Gebiet der Sozialversicherung (Selbstverwaltungsgesetz) vom 22. Februar 1951 (BGBl. I S. 124) normiert, daß die Wahl der Versicherten- und Arbeitgebervertreter in den Selbstverwaltungsgremien aufgrund von Vorschlagslisten der Gewerkschaften und der Vereinigungen von Arbeitgebern "nach den Grundsätzen der Verhältniswahl" erfolgt. Diese Regelung ist in § 7 Abs. 5 Satz 1 2. Halbsatz des Selbstverwaltungsgesetzes i.d.F. vom 23. August 1967 (BGBl. I S. 918) übernommen worden. Dieselbe Rechtsfolge ergibt sich seit dem Inkrafttreten des SGB IV im Jahre 1977 aus § 45 Abs. 2 Satz 1 2. Halbsatz SGB IV. Wenn der Bundesgesetzgeber im engen zeitlichen Zusammenhang 1951 für die Wahl der Vertreter der Versicherten und der Arbeitgeber in den Selbstverwaltungskörperschaften der Sozialversicherungsträger ausdrücklich die Anwendbarkeit der Grundsätze der Verhältniswahl vorschreibt, im Gesetz über das Kassenarztrecht aus dem Jahre 1955 für die Wahl der VV auf eine Festlegung hinsichtlich des Wahlsystems aber verzichtet und an dieser unterschiedlichen Regelung bei allen Neukodifikationen des Organisationsrechts im Bereich der Sozialversicherung festhält, kann daraus nur der Schluß gezogen werden, daß die KÄV'en im Rahmen ihrer Autonomie über das System der Wahl der Mitglieder ihrer VV selbst entscheiden können sollen.
Dieser Wille des Gesetzgebers hat im Zuge der Beratungen eines "Gesetzes über die Berufe des psychologischen Psychotherapeuten und des Kinder- und Jugendlichen Psychotherapeuten und zur Änderung des SGB V (Psychotherapeutengesetz) " eine erneute Bestätigung gefunden. Der Gesetzentwurf der Fraktionen von CDU/CSU und FDP zu diesem Gesetz (BT-Drucks 13/8035) hatte die Einführung eines § 80a SGB V vorgesehen, in dessen Abs. 1 Satz 1 bestimmt war, daß für die Wahl der Vertreter der ordentlichen Mitglieder in die VV der KÄV die Grundsätze der Verhältniswahl gelten sollen. Diesem Vorschlag ist der Bundestagsausschuß für Gesundheit nicht gefolgt. Er hat die Konsequenzen aus der Eingliederung der Psychotherapeuten in die KÄV für die Wahlen der VV in einem neuen Abs. 1a des § 80 SGB V formuliert, auf eine Regelung des Wahlsystems aber verzichtet. In der Begründung zur Neufassung des § 80 SGB V wird ausgeführt, die Regelung des Wahlrechts und der Anzahl der Mitglieder der VV'en solle den Satzungen [der KÄV'en] überlassen bleiben (BT-Drucks 13/9212 vom 25. November 1997, S. 51). Dieser Empfehlung hat sich der Deutsche Bundestag bei seinem endgültigen Beschluß über das Psychotherapeutengesetz am 27. November 1997 angeschlossen, indem er dem Gesetzentwurf in der vom Gesundheitsausschuß vorgeschlagenen Fassung (BT-Drucks 13/9212) mehrheitlich zugestimmt hat (Stenografischer Bericht über die 207. Sitzung des Deutschen Bundestages in der 13. Legislaturperiode, S. 18927). Die Gründe, die den Ausschuß für Gesundheit des Deutschen Bundestages - und ihm folgend das Plenum des Bundestages - bewogen haben, die Freiheit der VV der KÄV'en hinsichtlich der Entscheidung für ein bestimmtes Wahlsystem nicht einzuschränken, sind in der öffentlichen Anhörung des Gesundheitsausschusses vom 24. September 1997 zum Psychotherapeutengesetz angesprochen worden. Der Sachverständige H. (Hauptgeschäftsführer der KÄBV) hat dort ausgeführt, daß die Ärzte aus ihrem Selbstverständnis heraus bisher immer das Persönlichkeitswahlrecht für den Zugang zu ihren Organen praktiziert haben, so daß Ärzte gewählt worden seien, die nach ihrer Wahl nicht mehr die eigene Berufsgruppe, sondern den "Beruf des Kassenarztes" in diesen Organen insgesamt vertreten sollten. Von der verpflichtenden Einführung des Verhältniswahlrechts könne eine Verschärfung der Fraktionsbildung innerhalb der Organe ausgehen, so daß die verschiedenen Fraktionen dann gegeneinander arbeiten würden (Protokoll der 99. Sitzung des Gesundheitsausschusses in der 13. Legislaturperiode vom 24. September 1997, S. 2448). Dieser Auffassung hat der Bundestag offenbar Rechnung tragen wollen.
Die Ausgestaltung des Wahlverfahrens in der Wahlordnung der Beklagten ist auch nicht deshalb zu beanstanden, weil sich die Beklagte nicht für die aus den parlamentarischen Wahlen bekannte "reine" Form des Mehrheitswahlrechts in Ein-Personen-Wahlkreisen, sondern für die Anwendung der Grundsätze der Mehrheitswahl in Wahlkreisen entschieden hat, in denen jeweils mehrere Bewerber zu wählen sind. Die Aufgliederung des Wahlgebiets in Wahlkreise knüpft dabei an die in der Satzung der Beklagten zugrundegelegte Gliederung in Bezirke der einzelnen Bezirksstellen an und trägt dem Gesichtspunkt Rechnung, den Ärzten aus einem bestimmten regionalen Bereich die Möglichkeit zu geben, ihnen bekannte Kollegen zu Mitgliedern der VV zu wählen. Das unterstreicht den Gesichtspunkt der Persönlichkeitswahl, weil zumindest zu vermuten ist, daß die Wähler in den relativ kleinen Wahlbezirken zumindest einige der Wahlbewerber persönlich kennen. Dem aus dem Grundsatz der Wahlgleichheit abzuleitenden Gebot der gleichen Einwirkungschance jedes Wählers auf die Zusammensetzung des zu wählenden Organs wird dadurch Rechnung getragen, daß die Zahl der in den unterschiedlich großen Wahlbezirken zu wählenden Mitgliedern der VV von der Zahl der im Bezirk jeweils wahlberechtigten Ärzte abhängt.
Die von der Revision in diesem Zusammenhang vertretene Auffassung, die Beklagte habe sich für dieses System der Persönlichkeitswahl nach den Grundsätzen der Mehrheitswahl im größeren Wahlkreis vor allem deshalb nicht entscheiden dürfen, weil die Bundesrepublik Deutschland politisch insgesamt durch ein Mehr-Parteien-System geprägt sei, greift nicht durch. Dieser Ansicht liegt die Vorstellung einer strukturellen Homogenität zwischen dem parteipolitischen System auf der Ebene des Bundes, der Länder und der Gemeinden und der vertragsärztlichen Selbstverwaltung zugrunde, für die es keine gesetzliche Grundlage gibt und die auch nicht der Wirklichkeit entspricht. Anders als bei der Ausgestaltung parlamentarischer Wahlen ist den politischen Parteien bei der Wahl der VV der KÄV keinerlei Mitwirkungsrecht eingeräumt, und die Parteien nehmen auf diese Wahlen auch keinen maßgeblichen Einfluß. Soweit dem Vorbringen der Revision die Erwägung zugrunde liegt, an die Stelle des Einflusses der Parteien bei parlamentarischen Wahlen trete bei Wahlen zur VV der KÄV der Einfluß der verschiedenen ärztlichen Berufsgruppen, trifft dies in dieser Allgemeinheit nicht zu und rechtfertigt unabhängig davon nicht den Schluß, der Satzungsgeber müsse dem durch die Ausgestaltung des Wahlsystems Rechnung tragen. Die Mitwirkungsrechte der politischen Parteien an der Willensbildung sind in Art 21 GG verfassungsrechtlich garantiert. Den (fach) ärztlichen Berufsverbänden sind entsprechende Einfluß- und Gestaltungsmöglichkeiten im SGB V nicht zugewiesen, und die KÄV'en sind deshalb nicht gehalten, den Einfluß dieser Verbände bzw. ihrer regionalen Untergliederungen bei der Ausgestaltung des Wahlverfahrens institutionell abzusichern. Dagegen spricht auch, daß innerhalb der vertragsärztlichen Selbstverwaltung eine Fülle von gemeinsamen Interessen aller Vertragsärzte - etwa im Bereich der gemeinsamen Selbstverwaltung von Ärzten und Krankenkassen oder beim Abschluß von Gesamtverträgen - potentiellen Interessenkonflikten zwischen einzelnen Arztgruppen gegenübersteht. Solche Interessengegensätze sind sowohl zwischen Hausärzten und Fachärzten als auch innerhalb der verschiedenen fachärztlichen Gruppierungen - insbesondere bei der Honorarverteilung - denkbar. Solange das Gesetz jedoch ungeachtet derartiger potentieller Interessensgegensätze innerhalb der Vertragsärzteschaft an einer einheitlichen KÄV für alle Vertragsärzte festhält, sind die KÄV'en als Satzungsgeber nicht gehindert, das Verfahren für die Wahl der Mitglieder der VV so auszugestalten, daß diejenigen Vertragsärzte gewählt werden, die in ihrer Person die Zustimmung der Mehrheit derjenigen Vertragsärzte finden, die sich an der Wahl beteiligen. Das gilt ungeachtet der Tatsache, daß die Mehrheitswahl zur Folge haben kann, daß bestimmte durch Partikularinteressen verbundene Arztgruppen bzw. Untergruppen nicht durch Mitglieder in der VV repräsentiert sind.
Die Auffassung des Klägers, im Hinblick auf das spezielle Patientenklientel, das Ärzte für Psychiatrie und Psychotherapie zu behandeln haben, seien insoweit zugunsten dieser Arztgruppe Ausnahmen geboten, liegt fern. In der VV einer KÄV sind alle Mitglieder dieser Vereinigung ungeachtet ihrer Arztgruppenzugehörigkeit und auch unabhängig davon, ob sie sich aktiv an der Wahl der VV beteiligt haben oder nicht, repräsentiert. Eine unmittelbare Repräsentation der Belange der Patienten ist vom Gesetz nicht vorgesehen und auch nicht praktisch umsetzbar. Für die Annahme des Klägers, er selbst oder Ärzte seiner Fachgruppe seien in besonderer Weise berufen, die Interessen der psychisch erkrankten bzw. psychotherapeutisch behandlungsbedürftigen Versicherten in der VV der KÄV zum Ausdruck zu bringen, besteht keine Grundlage.
Wenn nach alledem die Wahl der Mitglieder der VV der Beklagten im November 1992 auf der Grundlage der damals geltenden und insoweit unveränderten Wahlordnung der Beklagten nicht zu beanstanden ist, gehen die Bedenken des Klägers gegen die Ordnungsgemäßheit der von dieser VV auf der Grundlage des § 80 Abs. 1 Satz 3 SGB V gewählten Mitglieder der VV der KÄBV von vornherein ins Leere. Im übrigen ist nicht erkennbar, inwieweit der Kläger dadurch beschwert sein kann, daß - nach seinem Vorbringen - aus Niedersachsen keine Allgemeinärzte in die VV der KÄBV gewählt sind, da der Kläger selbst nicht an der hausärztlichen, sondern an der fachärztlichen Versorgung auf dem Gebiet der Psychiatrie und der Psychotherapie teilnimmt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 193 Abs. 1 und 4 SGG.B 6 KA 98/96 R
BUNDESSOZIALGERICHT
Verkündet am 28. Januar 1998
Fundstellen
BSGE, 268 |
SGb 1999, 188 |
SozSi 1998, 275 |
SozSi 1998, 438 |
SozSi 1999, 76 |