BVerfG Beschluss vom 19.11.1991 - 1 BvR 1521/89

Entscheidungsstichwort (Thema)

Erstattung der notwendigen Auslagen bei Erledigung der Verfassungsbeschwerde wegen Wegfalls der Beschwer in der Hauptsache durch Tätigwerden des Gesetzgebers. Verfassungsbeschwerde allein gegen Annexkostenentscheidung unzulässig

Leitsatz (amtlich)

Erledigt sich eine Verfassungsbeschwerde, so sind dem Beschwerdeführer in der Regel die notwendigen Auslagen zu erstatten, wenn die öffentliche Gewalt der verfassungsrechtlichen Beschwer von sich aus abgeholfen hat oder wenn das Bundesverfassungsgericht die maßgeblichen verfassungsrechtlichen Fragen bereits entschieden hat und sich daraus ergibt, daß die Verfassungsbeschwerde Erfolg gehabt hätte.

Normenkette

BVerfGG § 90 Abs. 1, § 34a Abs. 2-4; BayVwVfG Art. 80, 2 Abs. 2 Nr. 1; VwVfGÄndG BY 2 §§ 1-2; BBauG § 127; BayKAG Art. 10 Nr. 2; VwGO § 68

Verfahrensgang

BVerwG (Urteil vom 27.09.1989; Aktenzeichen 8 C 88/88)

Tatbestand

I.

Die Verfassungsbeschwerde betraf die Belastung des Beschwerdeführers mit den Kosten eines verwaltungsrechtlichen Widerspruchsverfahrens, das sich erledigte, weil der angefochtene (Erschließungsbeitrags-)Bescheid nachträglich wieder aufgehoben wurde. Inzwischen hat sich auch das Verfassungsbeschwerdeverfahren infolge einer Gesetzesänderung weitgehend erledigt. Im Vordergrund steht daher die Frage, ob dem Beschwerdeführer die notwendigen Auslagen im Verfassungsbeschwerdeverfahren zu erstatten sind.

1. Nach Art. 80 des Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetzes (BayVwVfG) hat im Falle des Erfolgs eines verwaltungsrechtlichen Widerspruchs (§§ 68 ff. VwGO) der Rechtsträger, dessen Behörde den angefochtenen Bescheid erlassen hatte, die Kosten des Widerspruchsverfahrens zu tragen. Erledigt sich der Widerspruch, so ist über die Kosten nach billigem Ermessen unter Berücksichtigung des bisherigen Sachstands zu entscheiden. Die Gebühren und Auslagen eines Rechtsanwalts sind dabei erstattungsfähig, wenn die Zuziehung eines Bevollmächtigten notwendig war (Art. 80 Abs. 1 Satz 1 und 4, Abs. 2 Satz 3 BayVwVfG).

Gemäß seinem Art. 2 Abs. 2 Nr. 1 in der bis zum 30. Juni 1990 geltenden Fassung galt das Bayerische Verwaltungsverfahrensgesetz allerdings nicht für „Verfahren der Finanzbehörden nach der Abgabenordnung und Verfahren, die unter Art. 10 des Kommunalabgabengesetzes fallen”. Der im Abschnitt über allgemeine Vorschriften für Kommunalabgaben stehende Art. 10 des bayerischen Kommunalabgabengesetzes (im folgenden: BayKAG) erfaßt auch Verfahren über Erschließungsbeiträge nach §§ 127 ff. BBauG/BauGB.

2. a) Die Klägerin des Ausgangsverfahrens, eine bayerische Stadtgemeinde, zog den Beschwerdeführer zu einem Erschließungsbeitrag nach §§ 127 ff. BBauG in Höhe von 28.638,33 DM heran. Dem hiergegen erhobenen Widerspruch half sie teilweise durch Herabsetzung des Beitrags ab und legte ihn im übrigen der Widerspruchsbehörde vor. Noch während des Widerspruchsverfahrens hob die Stadt den Beitragsbescheid in vollem Umfang auf, weil sich nachträglich ergeben hatte, daß die ihm zugrundeliegenden Kosten nicht umlagefähig gewesen waren.

Die Widerspruchsbehörde stellte daraufhin die Erledigung des Widerspruchs fest und erlegte der Stadt gemäß Art. 80 BayVwVfG die Kosten des Widerspruchsverfahrens einschließlich der für notwendig erklärten anwaltlichen Vertretung des Beschwerdeführers auf.

b) Gegen die Kostenentscheidung dieses Bescheids erhob die Stadt Klage, mit der sie geltend machte, daß Art. 80 BayVwVfG im Hinblick auf Art. 2 Abs. 2 Nr. 1 BayVwVfG nicht anwendbar sei. Für das Verfahren seien die Vorschriften der Abgabenordnung maßgebend, die für eine Kostenerstattung keine Rechtsgrundlage böten.

Das Verwaltungsgericht wies die Klage ab. Art. 2 Abs. 2 Nr. 1 BayVwVfG schließe zwar über den Verweis auf Art. 10 Nr. 2 BayKAG die Anwendung des Verwaltungsverfahrensgesetzes in Verwaltungsverfahren über Erschließungsbeiträge aus. Der Ausschluß gelte jedoch nicht für das Widerspruchsverfahren.

Auf die (Sprung-)Revision der Stadt hob das Bundesverwaltungsgericht mit der auszugsweise in DÖV 1990, S. 207, veröffentlichten Entscheidung das Urteil des Verwaltungsgerichts und die Kostenentscheidung des Widerspruchsbescheids auf; die Kosten des Verfahrens erlegte es dem beklagten Freistaat Bayern und dem beigeladenen Beschwerdeführer je zur Hälfte auf. Zur Begründung führte es aus: Unter dem in Art. 2 Abs. 2 Nr. 1 BayVwVfG verwendeten Begriff „Verfahren” sei nicht nur das mit dem Erlaß des Heranziehungsbescheids beendete Ausgangsverfahren zu verstehen. Ein Verwaltungsverfahren im Sinne von Art. 2 Abs. 2 Nr. 1 BayVwVfG und Art. 10 BayKAG werde für den Fall der Einlegung eines Widerspruchs im Widerspruchsverfahren fortgesetzt. Es bilde mit dem Widerspruchsverfahren eine Einheit und werde erst mit einem etwaigen Widerspruchsbescheid abgeschlossen. Art. 2 Abs. 2 Nr. 1 BayVwVfG schließe danach für kommunalabgabenrechtliche Widerspruchsverfahren die Anwendung des Art. 80 BayVwVfG mit der Folge aus, daß ein Anspruch auf Erstattung der Kosten eines erfolgreichen Vorverfahrens nicht bestehe.

3. a) Mit der gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts erhobenen Verfassungsbeschwerde rügt der Beschwerdeführer insbesondere eine Verletzung von Art. 2 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1 und Art. 19 Abs. 4 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG.

In allen neueren Verfahrensordnungen werde zwischen dem allgemeinen Verwaltungsverfahren und dem Rechtsbehelfsverfahren unterschieden. Diese Systematik liege auch den Verwaltungsverfahrensgesetzen des Bundes und der Länder zugrunde und finde sich im Kommunalabgabengesetz wieder. Dessen zweiter Abschnitt enthalte allgemeine Vorschriften für Kommunalabgaben. Darin werde zwar teilweise auf Vorschriften der Abgabenordnung 1977 verwiesen, jedoch nicht auf die Vorschriften über das Rechtsbehelfsverfahren der §§ 347 ff. AO (Art. 13 BayKAG). Es sei mit einer freiheitlichen und rechtsstaatlichen Verfassung nicht zu vereinbaren, daß ein Bürger, der gegenüber rechtswidrigem staatlichen Handeln die gebotenen Rechtsbehelfe einlege, die Kosten des Rechtsbehelfsverfahrens tragen müsse. Verfassungsrechtlich sei es auch nicht haltbar, die Erstattung der Kosten eines Bevollmächtigten im isolierten Widerspruchsverfahren zu versagen.

b) Während des Verfassungsbeschwerdeverfahrens sind durch das Zweite Gesetz zur Änderung des Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 24. Juli 1990 (BayGVBl. S. 235) in Art. 2 Abs. 2 Nr. 1 BayVwVfG die Worte „und Verfahren, die unter Art. 10 des Kommunalabgabengesetzes fallen” mit Wirkung vom 1. Juli 1990 gestrichen worden. Nach der Übergangsregelung in § 2 dieses Gesetzes sind die Kosten eines erfolgreichen Vorverfahrens auch in bestandskräftig abgeschlossenen Fällen auf Antrag nach Maßgabe des Art. 80 BayVwVfG zu erstatten, wenn die Kostenerstattung nur deshalb abgelehnt wurde, weil diese Vorschrift wegen der bisherigen Fassung des Art. 2 Abs. 2 Nr. 1 BayVwVfG nicht angewendet worden ist.

Der Beschwerdeführer hat daraufhin die Verfassungsbeschwerde wegen Wegfalls der Beschwer in der Hauptsache für erledigt erklärt, soweit das Bundesverwaltungsgericht über die Kosten des Widerspruchsverfahrens zu seinem Nachteil entschieden hat. Soweit ihm in der angegriffenen Entscheidung Kosten des gerichtlichen Verfahrens auferlegt worden sind, hat er die Verfassungsbeschwerde aufrechterhalten.

c) Für den am Ausgangsverfahren beteiligten Freistaat Bayern hat der Generallandesanwalt ausgeführt, dem Anliegen des Beschwerdeführers sei durch die gesetzliche Neuregelung entsprochen worden; danach dürfte sich das Verfahren in der Hauptsache erledigt haben.

Entscheidungsgründe

II.

Die Verfassungsbeschwerde ist unzulässig geworden, soweit der Beschwerdeführer das Verfahren nicht in der Hauptsache für erledigt erklärt hat.

1. Über die Verfassungsbeschwerde ist infolge der Erledigungserklärung des Beschwerdeführers nicht mehr zu entscheiden, soweit sie gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts in der Hauptsache gerichtet war. In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist anerkannt, daß der Beschwerdeführer die Verfassungsbeschwerde nachträglich sowohl zurücknehmen als auch in der Hauptsache für erledigt erklären kann. Beide Erklärungen haben zur Folge, daß das Beschwerdebegehren nicht mehr zur Entscheidung steht (vgl. für die Erledigungserklärung schon BVerfGE 7, 75 ≪76≫). Die Verfassungsbeschwerde dient zwar nicht ausschließlich dem Individualrechtsschutz des Beschwerdeführers, sondern hat darüber hinaus die Funktion, das objektive Verfassungsrecht zu wahren und seiner Fortbildung zu dienen (vgl. BVerfGE 33, 247 ≪259≫; 79, 365 ≪367 f.≫). Das Gesetz macht sie aber in §§ 90 ff. BVerfGG von einem (überdies an strenge formelle Voraussetzungen geknüpften) Rechtsschutzbegehren des Betroffenen abhängig, so daß – anders als etwa im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle (vgl. BVerfGE 1, 396 ≪414 f.≫) – der Wegfall des Begehrens auch die Grundlage für eine Entscheidung entfallen läßt.

2. Als Gegenstand des Verfahrens verbleibt damit nur noch die Kostenentscheidung des angegriffenen Urteils, soweit darin dem Beschwerdeführer die Hälfte der Kosten des gerichtlichen Ausgangsverfahrens auferlegt worden ist. Diese Kostenentscheidung kann aber für sich allein nicht in zulässiger Weise mit der Verfassungsbeschwerde angegriffen werden. Ist die in der Entscheidung zur Hauptsache liegende verfassungsrechtliche Beschwer beseitigt oder wirkt sie sich aus anderen Gründen nicht mehr aus, so ist unter dem Gesichtspunkt des Grundrechtsschutzes die eigentliche Belastung des Beschwerdeführers behoben. Es ist dann grundsätzlich nicht gerechtfertigt, nur wegen der mittelbaren Auswirkung auf die Kostenentscheidung das Verfassungsbeschwerdeverfahren zu eröffnen und das Bundesverfassungsgericht mit der verfassungsrechtlichen Prüfung der Hauptsacheentscheidung zu belasten, die für sich gesehen den Beschwerdeführer nicht mehr beeinträchtigt (vgl. BVerfGE 33, 247 ≪259≫). Für das Verfassungsbeschwerdeverfahren gilt danach der – entsprechend auch in fast allen Verfahrensordnungen der Fachgerichtsbarkeit enthaltene – Grundsatz, daß eine Verfassungsbeschwerde gegen eine Gerichtsentscheidung unzulässig ist (oder wird), wenn der Beschwerdeführer nicht (mehr) durch die Entscheidung in der Hauptsache, sondern nur noch durch die Nebenentscheidung über die Kosten belastet wird (vgl. BVerfGE 33, 247 ≪256 ff.≫; 39, 276 ≪292≫; 74, 78 ≪89≫). Die Verfassungsbeschwerde würde allerdings allein gegen die Kostenentscheidung zulässig bleiben, wenn diese selbständig ein verfassungsmäßiges Recht des Beschwerdeführers im Sinne des § 90 Abs. 1 BVerfGG verletzt hätte (vgl. BVerfGE 74, 78 ≪90≫). Das ist hier jedoch nicht der Fall.

Der Grundsatz, daß eine Annex-Kostenentscheidung nicht für sich allein mit der Verfassungsbeschwerde angegriffen werden kann, greift auch für den – hier gegebenen – Fall ein, daß die öffentliche Gewalt der in der Hauptsache gegebenen Belastung von sich aus abhilft. Tut sie dies, um eine verfassungsrechtliche Beschwer zu beseitigen, wird der verfassungsrechtliche Mangel zwar vielfach besonders deutlich oder schwerwiegend sein. Durch die Abhilfe ist er jedoch korrigiert, und es verbleibt auch in diesen Fällen nur die Kostenbelastung, die eine (mittelbare) verfassungsrechtliche Nachprüfung der Hauptsache nicht rechtfertigt (vgl. BVerfGE 74, 78 ≪89 f.≫ m.w.N.). Entsprechendes gilt, wenn der Gesetzgeber – wie hier – die in der angegriffenen Entscheidung enthaltene Beschwer zwar nicht unmittelbar beseitigt, aber einen Weg eröffnet, auf dem der Beschwerdeführer diese Beseitigung ohne Inanspruchnahme des Bundesverfassungsgerichts erwirken kann.

III.

Dem Beschwerdeführer sind seine notwendigen Auslagen im Verfassungsbeschwerdeverfahren in vollem Umfang zu erstatten.

1. Über die Erstattung der Auslagen ist, nachdem der Beschwerdeführer seine Verfassungsbeschwerde im wesentlichen für erledigt erklärt hat, nach Billigkeitsgesichtspunkten zu entscheiden (§ 34 a Abs. 3 BVerfGG). Dabei kann insbesondere dem Grund, der zur Erledigung geführt hat, wesentliche Bedeutung zukommen. Beseitigt die öffentliche Gewalt von sich aus den mit der Verfassungsbeschwerde angegriffenen Akt oder hilft sie der Beschwer auf andere Weise ab, so kann, falls keine anderweitigen Gründe ersichtlich sind, davon ausgegangen werden, daß sie das Begehren des Beschwerdeführers selbst für berechtigt erachtet hat. In einem solchen Fall ist es billig, die öffentliche Hand ohne weitere Prüfung an ihrer Auffassung festzuhalten und dem Beschwerdeführer die Erstattung seiner Auslagen in gleicher Weise zuzubilligen, wie wenn seiner Verfassungsbeschwerde stattgegeben worden wäre (vgl. auch Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Ulsamer, BVerfGG, § 34 a Rdnrn. 14 und 18). Die ältere Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, die den Erfolg oder eine Erfolgsaussicht der Verfassungsbeschwerde nicht als ausreichenden Grund für eine Auslagenerstattung erachtete, sondern hierfür besondere Billigkeitsgründe verlangte (vgl. BVerfGE 7, 75 ≪77≫; 8, 195 ≪196≫; 18, 133 ≪134 f.≫), steht dem nicht entgegen. Durch die Einführung der obligatorischen Auslagenerstattung bei erfolgreicher Verfassungsbeschwerde (§ 34 Abs. 4 BVerfGG i.d.F. des Vierten Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht vom 21. Dezember 1970 ≪BGBl. I S. 1765≫; nunmehr: § 34 a Abs. 2 BVerfGG) ist eine neue Rechtslage entstanden.

Im Hinblick auf die Funktion und die Tragweite der Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts könnte es allerdings Bedenken begegnen, wenn im Falle einer Erledigung der Verfassungsbeschwerde über die Auslagenerstattung – analog den Regelungen in den Verfahrensordnungen für die Fachgerichte (§ 91 a ZPO, § 161 Abs. 2 VwGO, § 138 Abs. 1 FGO) – aufgrund einer überschlägigen Beurteilung der Erfolgsaussicht der Verfassungsbeschwerde entschieden und dabei zu verfassungsrechtlichen Zweifelsfragen aufgrund einer lediglich kursorischen Prüfung Stellung genommen werden müßte (vgl. BVerfGE 33, 247 ≪264 f.≫). Diese Bedenken greifen jedoch nicht ein, wenn die Erfolgsaussicht der Verfassungsbeschwerde im Rahmen der Billigkeitsentscheidung nach § 34 a Abs. 3 BVerfGG unterstellt werden kann oder wenn die verfassungsrechtliche Lage – etwa durch eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts in einem gleichliegenden Fall – bereits geklärt ist. Ob und inwieweit die genannten Bedenken auch noch in anderen Fällen zurücktreten müssen (in diesem Sinne BVerfGE 69, 161 ≪168 ff.≫), bedarf hier keiner Entscheidung.

2. Nach diesen Grundsätzen ist es im vorliegenden Fall billig, die Auslagenerstattung anzuordnen.

Entscheidend fällt dabei ins Gewicht, daß sich der (Landes-)Gesetzgeber veranlaßt gesehen hat, der durch die Rechtsauffassung des Bundesverwaltungsgerichts entstandenen Lage zugunsten der Betroffenen abzuhelfen. Er hat durch das Zweite Gesetz zur Änderung des Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetzes (BayGVBl. 1990, S. 235) nicht nur für die Zukunft die Anwendbarkeit des § 80 VwVfG in den einschlägigen Fällen klargestellt, sondern auch für abgeschlossene Fälle die Möglichkeit einer nachträglichen Kostenerstattung geschaffen. Die Neuregelung ist im Gesetzentwurf damit begründet worden, daß das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, das im vorliegenden Verfahren angegriffen war, im Widerspruch zur bisherigen Praxis stehe und hinsichtlich der Kostenerstattung zu einer unterschiedlichen Behandlung von kommunalabgabenrechtlichen Vorverfahren und anderen verwaltungsrechtlichen Widerspruchsverfahren führe; dies sei bei einem erfolgreichen Widerspruch nicht gerechtfertigt (vgl. BayLTDrucks. 11/15730). Daraus wird ersichtlich, daß der Gesetzgeber in der aufgrund der Rechtsauffassung des Bundesverwaltungsgerichts entstandenen Lage eine Beschwer der Betroffenen mit verfassungsrechtlichem Bezug (vgl. dazu auch BVerfGE 27, 391 ≪395, 397≫) gesehen hat, der er abhelfen wollte. Daran muß sich die öffentliche Hand im Rahmen der Billigkeitsentscheidung über die Auslagenerstattung festhalten lassen.

Die notwendigen Auslagen sind dem Beschwerdeführer in vollem Umfang zu erstatten. Die – zu unterstellende – Erfolgsaussicht bestand bis zum Tätigwerden des Gesetzgebers für die Verfassungsbeschwerde im ganzen. Daß der Beschwerdeführer nach dem Eintritt des erledigenden Ereignisses die Verfassungsbeschwerde in Verkennung der verfahrensrechtlichen Lage hinsichtlich der Kostenentscheidung des angegriffenen Urteils noch weiterverfolgt hat, zwingt nicht dazu, ihm die Auslagenerstattung teilweise zu versagen (vgl. auch BVerfGE 39, 276 ≪278, 292, 301≫; 69, 161 ≪162, 167, 168 ff.≫).

Fundstellen

BVerfGE, 109

NJW 1992, 818

NVwZ 1992, 465