BVerwG Beschluss vom 19.10.1983 - 6 P 16.81

Entscheidungsstichwort (Thema)

„Ausbildung” von Beratungslehrern. Abgrenzung der Begriffe „Ausbildung” und „Fortbildung”. „Ausbildung” von Beratungslehrern mitbestimmungspflichtige Fortbildung

Normenkette

LFVG (Bd.-W.) § 79 Abs. 3 Nr. 7, § 80 Abs. 1 Nr. 6, § 85 Abs. 1

Verfahrensgang

VGH Baden-Württemberg (Beschluss vom 19.05.1981; Aktenzeichen 13 S 2115/80)

VG Stuttgart (Entscheidung vom 23.07.1980; Aktenzeichen PVS 4/80)

Tenor

Die Rechtsbeschwerde des Beteiligten gegen den Beschluß des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg – Fachsenat für Personalvertretungssachen – vom 19. Mai 1981 wird zurückgewiesen.

Tatbestand

I.

In § 19 Abs. 1 des Schulgesetzes für Baden-Württemberg – SchG – in der Fassung vom 23. März 1976 (GBl. S. 410) ist vorgesehen, daß als Ergänzung des Schulwesens die Bildungsberatung ausgebaut werden soll. Zu den Aufgaben der Bildungsberatung gehören hiernach die Schullaufbahnberatung und die Beratung bei Schulschwierigkeiten in Einzelfällen. Die Einrichtungen der Bildungsberatung sollen auch die Schulen und Schulaufsichtsbehörden in psychologischpädagogischen Fragen unterstützen und dadurch zur Weiterentwicklung des Schulwesens beitragen. Nach § 19 Abs. 2 SchG werden die Aufgaben der Bildungsberatung unbeschadet des Erziehungs- und Bildungsauftrags der einzelnen Lehrer durch die überörtlich einzurichtenden Bildungsberatungsstellen und an den Schulen vornehmlich durch Beratungslehrer erfüllt. Nach § 19 Abs. 4 SchG arbeiten die Beratungslehrer und die Bildungsberatungsstellen untereinander und mit anderen Beratungsdiensten zusammen.

Die Regierung des Landes Baden-Württemberg hatte sich in den sechziger und siebziger Jahren wiederholt mit Fragen der Bildungsberatung befaßt. Entsprechend ihren Beschlüssen waren bis 1975 nach verschiedenen Modellen etwa 450 Lehrer zu Beratungslehrern ausgebildet worden. Die Ausbildung von Beratungslehrern wurde alsdann zunächst abgebrochen. Am 12. Dezember 1978 faßte die Regierung auf eine Kabinettsvorlage des Ministeriums für Kultus und Sport folgenden Beschluß:

1. „Der Ministerrat stimmt der Wiederaufnahme der Beratungslehrerausbildung zu.
2. Das Ministerium für Kultus und Sport wird beauftragt, die in der Kabinettsvorlage vom 6. Dezember 1978 dargestellte Ausbildungskonzeption mit der Maßgabe zu verwirklichen, daß im Jahre 1979 acht Kurse und in den darauffolgenden Jahren jährlich vier Kurse mit je etwa 30 Teilnehmern bis zur Erreichung eines Verhältnisses von einem Beratungslehrer zu 1.000 Schülern durchgeführt werden. Das Ministerium für Kultus und Sport wird nach Abschluß der ersten Kurse dem Ministerrat über die Erfahrungen berichten.
3. Das Finanzministerium wird beauftragt, die Finanzierung des Ausbildungsprogramms sicherzustellen.”

In der Kabinettsvorlage vom 6. Dezember 1978 heißt es: Die Ausbildung von Lehrern zu Beratungslehrern dauere ein Jahr. Sie ende mit einer Abschlußprüfung, deren Einzelheiten in einer Prüfungsordnung geregelt werden müßten. Während der Ausbildungs- und Prüfungszeit erhielten die Lehrer eine Anrechnung von sechs Wochenstunden auf das Regelstundenmaß. Zu Beratungslehrern könnten nur solche Lehrer bestellt werden, die hauptamtlich mit Unterrichtsaufgaben betraut seien. Die Tätigkeit als Beratungslehrer gehöre zu den Dienstaufgaben der damit betrauten Lehrer. Die Beratungstätigkeit werde auf das Regelstundenmaß angerechnet; dies sei im Rahmen der allgemeinen Deputatsbestimmungen geregelt und richte sich nach der Zahl der zu betreuenden Schüler.

Das Ministerium für Kultus und Sport fertigte auf der Grundlage des Regierungsbeschlusses den Entwurf eines Erlasses an die vier Oberschulämter. Den Erlaßentwurf leitete es dem Antragsteller zu mit der Bitte um Kenntnisnahme. Der Antragsteller vertrat die Auffassung, daß der Entwurf nach § 79 Abs. 3 Nr. 7 des Landespersonalvertretungsgesetzes – LPVG – in der Fassung vom 1. Oktober 1975 (GBl. S. 693) seiner Mitbestimmung unterliege. Nach dieser Vorschrift habe der Personalrat mitzubestimmen über „allgemeine Fragen der Fortbildung der Beschäftigten”. In der vorgesehenen Schulung würde den Lehrern ein vertieftes Wissen vermittelt, das sie bei der Wahrnehmung einer bestimmten Aufgabe im Hauptamt einsetzen sollten. Die Schulungsmaßnahmen seien daher im Sinne von § 79 Abs. 3 Nr. 7 LPVG als Fortbildung zu beurteilen. Entsprechend dieser Bestimmung erstrecke sich die Mitbestimmung auf diejenigen Regelungsteile des Entwurfs, die im Beschluß der Regierung vom 12. Dezember 1978 offengeblieben seien. Diesen Teilen stimme er zu, wenn den erfolgreichen Teilnehmern der Kurse ein Zertifikat ohne Note, also nur mit dem Vermerk „mit Erfolg teilgenommen”, erteilt werde und wenn die Anrechnung der Ausbildungs- und Prüfungszeit auf das Regelstundenmaß nicht für alle Lehrer einheitlich nach gleicher Wochenstundenzahl vorgenommen werde, sondern nach Bruchteilen des für die einzelnen Lehrergruppen unterschiedlichen Solldeputats.

Der Beteiligte ließ den Entwurf unverändert. Er fertigte ihn unter dem 31. März 1979 aus und übermittelte ihn den vier Oberschulämtern. Dementsprechend begannen am 1. September 1979 bei jedem Oberschulamt je zwei einjährige Kurse.

Das Ministerium für Kultus und Sport gab am 21. März 1980 an die vier Oberschulämter einen weiteren Erlaß zur Ausbildung von Beratungslehrern heraus. Der Erlaß befaßt sich mit der Ausschreibung von vier Kursen für das Schuljahr 1980/81. Für die Oberschulämter ist der Entwurf einer Ausschreibung beigefügt: In der Ausschreibung werden nach einem Vorwort die Aufgaben und die Stellung des Beratungslehrers dargelegt, die Maßstäbe für die Auswahl der Kursteilnehmer angegeben (Ablegung beider Dienstprüfungen mit mindestens befriedigend; mindestens dreijährige Unterrichtspraxis; mindestens befriedigende fachliche Leistungen; Befähigung zur Zusammenarbeit; Geschick in der Bewältigung von Problemen in der eigenen Schulklasse) und Einzelheiten der Ausbildung und der abschließenden Überprüfung genannt.

Der Antragsteller hat daraufhin ein Beschlußverfahren eingeleitet und die Feststellung beantragt, daß er gemäß § 79 Abs. 3 Nr. 7 LPVG bei der Regelung des Ministeriums für Kultus und Sport über die Ausbildung von Beratungslehrern mitzubestimmen hat, wie sie in dessen Erlaß vom 21. März 1980 niedergelegt ist.

Der Beteiligte hat Zurückweisung des Antrages beantragt und geltend gemacht: Es handle sich um eine von der Regierung nach Art. 49 Abs. 2 der Landesverfassung beschlossene Regelung. Beschlüsse der Regierung seien frei von Mitbestimmung. Außerdem handele es sich um Ausbildung und nicht um Fortbildung, denn es werde ein neuartiges Wissen vermittelt.

Das Verwaltungsgericht hat festgestellt, daß mit dem Erlaß des Ministeriums für Kultus und Sport vom 21. März 1980 ein Mitbestimmungsrecht des Antragstellers verletzt worden sei. Im übrigen hat das Verwaltungsgericht das Verfahren eingestellt. Die Beschwerde des Beteiligten blieb ohne Erfolg. Der Verwaltungsgerichtshof hat seine Entscheidung im wesentlichen wie folgt begründet: Der Beteiligte habe den Antragsteller an dem Erlaß beteiligen müssen. Der Erlaß regele nämlich Maßnahmen, welche „allgemeine Fragen der Fortbildung der Beschäftigten” im Sinne von § 79 Abs. 3 Nr. 7 LPVG beträfen. Aus personalvertretungsrechtlicher Sicht sei als Ausbildung die Vermittlung von Kenntnissen zur Begründung eines endgültigen Beschäftigungsverhältnisses anzusehen, während als Fortbildung die danach erfolgende Vermittlung von Kenntnissen zu betrachten sei, die im Beschäftigungsverhältnis weiterführe.

Hiervon ausgehend ergebe sich, daß die Ausbildung zum Beratungslehrer, wie sie in dem Erlaß vom 21. März 1980 geregelt worden sei, als Fortbildung im Sinne von § 79 Abs. 3 Nr. 7 LPVG beurteilt werden müsse.

Der Einwand des Beteiligten, eine Mitbestimmung des Antragstellers entfalle, weil die Maßnahme nicht vom Ministerium für Kultus und Sport, sondern von der Regierung beschlossen worden sei, sei nicht begründet. Die Frage, ob eine der Sache nach der Mitbestimmung unterliegende Maßnahme von der Dienststelle getroffen werde, bei welcher der Personalrat gebildet sei, sei danach zu beantworten, ob diese Dienststelle die Maßnahme unter ihrem Namen als zuständige Stelle mit Außenwirkung erlasse oder zu erlassen beabsichtige.

Der Beteiligte hat die vom Verwaltungsgerichtshof zugelassene Rechtsbeschwerde eingelegt, mit der er die Aufhebung der ergangenen gerichtlichen Entscheidung und die Zurückweisung des Feststellungsantrages begehrt.

Der Antragsteller beantragt, die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen.

Der Oberbundesanwalt stimmt den Ausführungen des angefochtenen Beschlusses zu.

Entscheidungsgründe

II.

Die Rechtsbeschwerde bleibt ohne Erfolg. Dem angefochtenen Beschluß ist in vollem Umfange zuzustimmen.

Die Zuständigkeit des Antragstellers zur Ausübung des sich aus § 79 Abs. 3 Nr. 7 des Personalvertretungsgesetzes für das Land Baden-Württemberg (Landespersonalvertretungsgesetz – LPVG –) in der Fassung vom 1. Oktober 1975 (GBl. S. 693) ergebenden Mitbestimmungsrechts ist gemäß § 85 Abs. 1 LPVG gegeben, weil es sich bei dem Erlaß über die Ausbildung von Beratungslehrern um eine Maßnahme handelt, die das Ministerium für Kultus und Sport, bei dem der Antragsteller gebildet ist, für seine Beschäftigten, darunter auch für die Beschäftigten, die der Antragsteller vertritt, getroffen hat.

Die Auffassung des Beteiligten, die Ausbildung unterliege schon deshalb nicht der Mitbestimmung des Antragstellers, weil es sich um eine vom Ministerrat im Rahmen seiner Kompetenz beschlossene Regelung handele und das Ministerium lediglich beauftragt worden sei, die von des Ministerrat bis ins Detail beschlossene Regelung duchzuführen, hat das Beschwerdegericht mit Recht abgelehnt. Entscheidend für die Zuordnung der Maßnahme ist, daß das Ministerium die Regelung über die Ausbildung zum Beratungslehramt für seinen Bereich erlassen hat. In dem dem Erlaß vorausgehenden Entwurf über die Fortsetzung der Beratungslehrerausbildung, der dem Antragsteller zur Kenntnisnahme zugeleitet worden war, wird einleitend gesagt, daß von dem Ministerium für Kultus und Sport eine Gesamtkonzeption zur zukünftigen Ausbildung von Beratungslehrern erarbeitet worden sei, der der Ministerrat zugestimmt habe. Schon daraus wird deutlich, daß die Maßnahme von dem Ministerium beabsichtigt war und sie lediglich von dem Ministerrat politisch gebilligt worden ist. Wie der Senat in dem Beschluß vom 7. Mai 1981 – BVerwG 6 P 35.79 – (Buchholz 238.38 § 60 RPersVG Nr. 1) hinsichtlich der Beteiligung beim Erlaß von Verwaltungsanordnungen, die auf einem Ministerratsbeschluß beruhen, ausgeführt hat, ändert selbst die Bindung an den Ministerratsbeschluß nichts daran, daß das Ministerium die darin festgelegte Regelung für seinen Geschäftsbereich erläßt und damit die personalvertretungsrechtlich erhebliche Maßnahme trifft. Daß eine beteiligungspflichtige Maßnahme auf einer Weisung der übergeordneten Behörde beruht, ändert nichts daran, daß es sich um eine Maßnahme der Dienststelle handelt, die sie nach außen, wenn auch nur im verwaltungsinternen Bereich, erläßt, so daß der bei dieser Dienststelle gebildete Personalrat zu beteiligen ist.

Der Beteiligte hätte den Antragsteller vor der Bekanntgabe der Regelung über die Ausbildung von Beratungslehrern an die Oberschulämter beteiligen müssen, weil diesem ein Mitbestimmungsrecht nach § 79 Abs. 3 Nr. 7 LPVG zusteht. Der Erlaß regelt „allgemeine Fragen der Fortbildung der Beschäftigten” im Sinne der genannten Vorschrift.

Daß der Erlaß des Ministeriums selbst von Ausbildung spricht, ist für die personalvertretungsrechtliche Wertung nicht ausschlaggebend. Der Gebrauch der Begriffe „Ausbildung” und „Fortbildung” (auch Weiterbildung genannt) ist nicht eindeutig festgelegt, so daß eine genaue Grenzziehung sich von dem Sprachgebrauch her nicht gewinnen läßt. Die Begriffe können daher nicht allgemein, sondern nur für das jeweilige Rechtsgebiet unter Berücksichtigung des mit der Regelung verfolgten Zweckes sachgerecht ausgelegt werden. Für das Personalvertretungsrecht ergibt sich dabei grundsätzlich folgendes:

Die Ausbildung der Beamten, die nach den Laufbahnvorschriften in dem Vorbereitungsdienst erfolgt, unterliegt weitgehend nicht der Beteiligung der Personalvertretung, was sich bereits aus der mitbestimmungsrechtlichen Sperrwirkung gesetzlicher und tariflicher Regelungen ergibt. Zudem setzt § 104 Satz 3 des Bundespersonalvertretungsgesetzes (BPersVG) vom 15. März 1974 (BGBl. I S. 693) rahmenrechtlich den Ländern eine Schranke, nach der Entscheidungen über die Gestaltung von Lehrveranstaltungen im Rahmen des Vorbereitungsdienstes einschließlich der Auswahl von Lehrpersonen nicht den Stellen entzogen werden dürfen, die der Volksvertretung verantwortlich sind (siehe dazu Beschluß des Senats vom 7. Dezember 1978 – BVerwG 6 P 12.78 – [BVerwGE 57, 168]).

Da hinsichtlich der Ausbildung weitgehende Einschränkungen für die personalvertretungsrechtliche Beteiligung bestehen, darf dieser Begriff nicht ausgedehnt werden, sondern muß auf seinen eigentlichen Gehalt beschränkt bleiben. Zu der Grenzziehung zwischen der „Ausbildung” und „Fortbildung” hat das Bundesverwaltungsgericht in dem Beschluß vom 10. Februar 1967 – BVerwG 7 P 6.66 – (BVerwGE 26, 185 [191]) ausgeführt:

„Der wesentliche Unterschied zwischen Ausbildung und zwischen Fort- oder Weiterbildung kann nicht darin gesehen werden, daß die Ausbildung der Vermittlung neuer Kenntnisse dienen soll, während sich die Fortbildung auf die Erhaltung und Vertiefung der bereits durch die Ausbildung vermittelten Kenntnisse beschränkt. Einer solchen Auslegung steht schon der Sprachgebrauch entgegen. Denn das Wort „Fortbildung” besagt, daß eine bereits vorhandene Bildung fortgesetzt werden soll, daß also unter Anknüpfung an vorhandene Kenntnisse auch neue Kenntnisse erworben werden sollen. In den meisten Verwaltungen ergibt sich durch rechtliche, wirtschaftliche und technische Änderungen die Notwendigkeit einer Fortbildung der Bediensteten durch Vermittlung neuer Kenntnisse. Von einer Ausbildung kann in einem solchen Falle nicht gesprochen werden. Durch die Ausbildung soll der Grundstock an Kenntnissen gebildet werden, der für den Eintritt in eine Laufbahn erforderlich ist. Fordert ein höheres Amt in dieser Laufbahn ein Mehr an Kenntnissen, als sie für den Eintritt in die Laufbahn erforderlich sind, so ist die Vermittlung dieser Kenntnisse keine Ausbildung, sondern, da sie an den vorhandenen Wissensgrundstock anknüpft, eine Fort- oder – was gleichbedeutend ist – eine Weiterbildung. Dabei ist es gleichgültig, ob der Erwerb der Kenntnisse auf Grund eigener Initiative des aufwärtsstrebenden Beamten erfolgt oder ob der Dienstherr zur Auswahl der für den Aufstieg geeigneten Bediensteten Lehrgänge einrichtet und den weiteren beruflichen Aufstieg innerhalb einer Laufbahn von dem erfolgreichen Besuch dieser Lehrgänge abhängig macht. Nicht unberücksichtigt darf dabei bleiben, daß derartige Lehrgänge nicht nur der Vermittlung neuer Kenntnisse, sondern auch der Wiederholung und Festigung des vorhandenen Wissens dienen, das bereits durch die vorangegangene Ausbildung erworben worden ist. Daraus ergibt sich, daß nach Abschluß der bei Eintritt in eine Laufbahn unmittelbar einsetzenden Ausbildung jede weitere Vermittlung von Kenntnissen nur noch Fort- oder Weiterbildung ist, auch dann, wenn sie ausschließlich dem Fortkommen in der Laufbahn dient und der Dienstherr diesen Aufstieg von dem Besuch von Lehrgängen und Prüfungen abhängig macht.”

Danach liegt im vorliegenden Fall eine Fortbildung vor. Im Bereich des Schulwesens hat sich die Notwendigkeit ergeben, durch Beratung und geeignete Untersuchungsverfahren den Schüler in seinem Bildungsgang bei der Entfaltung seiner Begabung zu fördern (Nr. I, 1 der Regelung über die Ausbildung von Beratungslehrern). Voraussetzung für diese Tätigkeit ist, daß der damit beauftragte Beschäftigte die Befähigung für das Lehramt an der betreffenden Schule hat und über eine mindestens dreijährige Unterrichtspraxis verfügt. Außerdem werden Geschick im Umgang mit der Bewältigung von Problemen in der eigenen Schulklasse sowie gute Kontakte zu Eltern und Lehrern verlangt (siehe Nr. I, 4 b der Begebung). Damit wird pädagogische Ausbildung und Bewährung vorausgesetzt, so daß die für die Beratungslehrertätigkeit zu vermittelnden Kenntnisse darauf aufbauen, sie ergänzen, vervollkommnen und weiterführen sollen. Daß dieses Ziel erreicht werden soll, ergibt sich auch daraus, daß als „Ausbilder” nur in Betracht kommt, wer erfahrener Pädagoge ist (Nr. I, 4 e der Regelung). Dieser Zweck der „Beratungslehrerausbildung”, vorhandene Kenntnisse zu vertiefen, zu vervollkommnen und weiterzuführen und auf ihnen neue Kenntnisse aufzubauen, um eine im Rahmen des Lehrerberufs liegende, für ihn typische Tätigkeit auszuüben, kann aber nach der aufgezeigten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nur als Fortbildung angesehen werden, weil zu den durch die Ausbildung zum Lehrer erworbenen Kenntnissen nur zusätzliche, weiterführende Kenntnisse für die Tätigkeit als Beratungslehrer vermittelt werden. Die personalvertretungsrechtliche Wertung dieser oft irreführend als „Zusatzausbildung” bezeichneten Fortbildung (siehe hierzu Bundesverwaltungsgericht, Beschluß vom 10. Februar 1967 – BVerwG 7 P 18.66 – [Buchholz 238.3 § 66 PersVG Nr. 4]) hängt nicht entscheidend davon ab, daß eine besondere Laufbahn für die Beratungslehrer besteht oder eingerichtet werden könnte. Der Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts vom 10. Februar 1967 – BVerwG 7 P 6.66 – (a.a.O.), auf den sich der Beteiligte beruft, vermag die von ihm vertretene Rechtsauffassung nicht zu stutzen. Wenn in dieser Entscheidung hervorgehoben ist, daß für Polizeibeamte eine Einheitslaufbahn besteht, so besagt das nicht etwa, wie der Beteiligte annimmt, für die Frage, ob eine Ausbildung oder Fortbildung vorliege, sei entscheidend, daß eine Einheitslaufbahn oder jedenfalls eine besondere Laufbahn eingerichtet sei oder eingerichtet werden könnte. Die Einheitslaufbahn war in dem genannten Beschluß nur deshalb von Bedeutung, weil die Entsendung zu diesen Fortbildungslehrgängen als Vorentscheidung über eine spätere Beförderung anzusehen war, aus der sich wegen ihrer „weichenstellenden” Wirkung die Beteiligung des Personalrats ergab. Mit dem Begriff der „Fortbildung” hat dies jedoch nichts zu tun. In dem heute geltenden Personalvertretungsrecht ist im Gegensatz zum alten Recht die Beteiligung des Personalrats bei der Auswahl der Teilnehmer an Fortbildungsveranstaltungen ausdrücklich geregelt (§ 80 Abs. 1 Nr. 6 LPVG; §§ 75 Abs. 3 Nr. 7 u. 76 Abs. 2 Nr. 1 BPersVG), so daß dieser Gesichtspunkt heute keine entscheidende Rolle mehr für die Beteiligung des Personalrats spielt.

Der angefochtene Beschluß ist daher vollinhaltlich zu bestätigen.

Unterschriften

Dr. Becker, Fischer, Dr. Schinkel, Ernst Dr. Seibert

Fundstellen

Dokument-Index HI1528576