BVerwG Beschluss vom 28.02.2017 - 5 P 3.16

Entscheidungsstichwort (Thema)

Keine Mitwirkung, aber Pflicht zur Unterrichtung des Personalrates über den Wirtschaftsplan und seine Auswirkungen auf die Personalplanung

Leitsatz (amtlich)

1. § 73 Abs. 1 Satz 4 PersVG BE (juris: PersVG BE 2004) vermittelt der Personalvertretung ein von deren Aufgaben losgelöstes Recht auf Unterrichtung über die Wirtschafts- oder Haushaltsplanung der Dienststelle sowie über die sich daraus ergebenden Auswirkungen auf die Personalplanung.

2. § 90 Nr. 5 PersVG BE begründet kein Recht der Personalvertretung, bei der Anmeldung für Dienstkräfte im Rahmen der Entwürfe für den Wirtschaftsplan mitzuwirken.

Normenkette

PersVG BE 2004 § 73 Abs. 1 S. 4, § 90 Nr. 5; BetrVG § 106 Abs. 2 S. 1; LaborBE/BBStVtr BE Art 6 Abs. 1; LaborBE/BBStVtr BE Art 11

Verfahrensgang

OVG Berlin-Brandenburg (Beschluss vom 03.03.2016; Aktenzeichen OVG 60 PV 5.15)

VG Berlin (Beschluss vom 27.08.2015; Aktenzeichen 62 K 3.15 PVL)

Gründe

I

Rz. 1

Zwischen dem antragstellenden Personalrat und der beteiligten Direktorin des Landeslabors steht im Streit, ob die Beteiligte verpflichtet ist, vor der Weiterleitung des Wirtschaftsplans an den Verwaltungsrat diesen dem Antragsteller vorzulegen und ihn über die sich aus dem Wirtschaftsplan ergebenden Auswirkungen auf die Personalplanungen zu unterrichten sowie bezüglich der in diesem enthaltenen Stellenübersicht ein Mitwirkungsverfahren einzuleiten und durchzuführen.

Rz. 2

Die Länder Berlin und Brandenburg führten auf der Grundlage des Staatsvertrages über die Errichtung eines Landeslabors Berlin-Brandenburg vom 30. September 2008 (StV) zwei Labore zu dem in der Rechtsform einer rechtsfähigen Anstalt des öffentlichen Rechts zum 1. Januar 2009 errichteten Landeslabor Berlin-Brandenburg, Institut für Lebensmittel, Arzneimittel, Tierseuchen und Umwelt, (im Folgenden: Landeslabor) zusammen. Organe der Anstalt sind der Verwaltungsrat sowie die Direktorin. Die Direktorin ist oberste Dienstbehörde, Dienstbehörde und Dienstvorgesetzte der Beamten. Die Anstalt wird nach kaufmännischen Grundsätzen geführt. Die Direktorin erstellt spätestens drei Monate vor Beginn des Geschäftsjahres einen Wirtschaftsplan, der eine Gewinn- und Verlustrechnung und einen Finanzplan sowie eine Stellenübersicht umfasst. Er ist unmittelbar nach seiner Aufstellung dem Verwaltungsrat zur Zustimmung vorzulegen. Der Verwaltungsrat besteht aus acht Mitgliedern, von denen jeweils drei von den beiden Trägern der Anstalt und zwei von der Beschäftigtenvertretung entsandt werden. Er beschließt unter anderem über den Wirtschaftsplan und dessen Änderungen. Der Wirtschaftsplan ist spätestens einen Monat vor Beginn des Geschäftsjahres der zuständigen obersten Landesbehörde Berlin zur Genehmigung vorzulegen. Der Antragsteller ist nach dem Recht des Landes Berlin gebildet.

Rz. 3

Die Beteiligte lehnte es ab, dem Antragsteller den von ihr aufgestellten Wirtschaftsplan für das Geschäftsjahr 2015 vorzulegen und ein Mitwirkungsverfahren hinsichtlich der dem Plan beigefügten Stellenübersicht durchzuführen. Auf dessen Antrag hin hat das Verwaltungsgericht festgestellt, dass die Beteiligte verpflichtet ist, 1. vor der Weiterleitung des von ihr erstellten jährlichen Wirtschaftsplans an den Verwaltungsrat dem Antragsteller diesen Wirtschaftsplan vorzulegen und ihn über die sich daraus ergebenden Auswirkungen auf die Personalplanungen zu unterrichten und 2. vor der Weiterleitung des Wirtschaftsplans an den Verwaltungsrat bezüglich des erstellten Wirtschaftsplans ein Mitwirkungsverfahren bei dem Antragsteller einzuleiten und es mit ihm durchzuführen. Im Rahmen des Anhörungstermins vor dem Oberverwaltungsgericht hat der Antragsteller seinen Antrag zu 2. dahingehend gefasst, dass beantragt werde festzustellen, dass die Beteiligte verpflichtet sei, vor der Weiterleitung des Wirtschaftsplans an den Verwaltungsrat bezüglich der im Wirtschaftsplan enthaltenen Stellenanmeldung ein Mitwirkungsverfahren einzuleiten und durchzuführen. Auf die Beschwerde der Beteiligten hat das Oberverwaltungsgericht den Beschluss des Verwaltungsgerichts geändert und den Antrag zu 1. des Antragstellers abgelehnt, die Beschwerde im Übrigen jedoch zurückgewiesen. Der Antrag zu 1. des Antragstellers sei unbegründet, da er sich auf die Vorlage des Wirtschaftsplans als Gesamtdokument beziehe. Das Unterrichtungsrecht der Beteiligten aus § 73 Abs. 1 Satz 4 PersVG BE erstrecke sich auf die Vorlage nicht des gesamten Wirtschaftsplans, sondern lediglich derjenigen Teile, die für die Ausübung des Mitwirkungsrechts nach § 90 Nr. 5 PersVG BE erforderlich seien. Dem Personalrat stehe kein allumfassendes Informationsrecht zu; die Unterrichtungspflicht der Beteiligten sei vielmehr streng aufgabenbezogen. Demgegenüber sei die Beschwerde der Beteiligten in Bezug auf den Antrag zu 2. des Antragstellers unbegründet. § 90 Nr. 5 PersVG BE verpflichte die Beteiligte, vor der Weiterleitung des Wirtschaftsplans an den Verwaltungsrat bezüglich der im Wirtschaftsplan enthaltenen Stellenanmeldung ein Mitwirkungsverfahren einzuleiten und durchzuführen. Die Norm sei nicht auf die Anmeldung für Dienstkräfte im Rahmen der Entwürfe für den Haushaltsplan beschränkt. Aus Art. 11 StV i.V.m. den §§ 106 und 110 LHO BE ergebe sich, dass bei landesunmittelbaren Behörden des öffentlichen Rechts der Wirtschaftsplan dem Haushaltsplan gleichstehe.

Rz. 4

Der Antragsteller wendet sich mit seiner Rechtsbeschwerde gegen die Ablehnung seines Antrages zu 1. § 73 Abs. 1 Satz 4 PersVG BE begründe unabhängig von § 73 Abs. 1 Satz 1 PersVG BE einen eigenständigen Anspruch auf Unterrichtung des Personalrates über die sich aus der Wirtschaftsplanung ergebenden Auswirkungen auf die Personalplanung. Er bewirke nicht lediglich eine Klarstellung, sondern eine Modifizierung des bisherigen Rechtszustands. Ein systematischer Zusammenhang zwischen den Sätzen des § 73 Abs. 1 PersVG BE bestehe nicht. Auch aus den Gesetzesmaterialien ergebe sich, dass die Dienststelle verpflichtet sei, den Personalrat immer über ihre Wirtschaftsplanung zu unterrichten. In diesem Sinne sei auch die Anlehnung an § 106 BetrVG aufzufassen.

Rz. 5

Die Beteiligte verteidigt die diesbezügliche Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts. Die Personalvertretung sei kein Kontrollorgan. Ihr obliege es nicht, allgemein die Aufgabenerfüllung und den inneren Betrieb der Dienststelle zu überwachen. Die Annahme des Bestehens eines aus § 73 Abs. 1 Satz 4 PersVG BE abzuleitenden, von den Aufgaben des Antragstellers losgelösten Informationsanspruchs sei systemwidrig.

Rz. 6

Mit ihrer Rechtsbeschwerde begehrt die Beteiligte die Ablehnung auch des Antrages zu 2. des Antragstellers. § 90 Nr. 5 PersVG BE werde im Einklang mit Art. 1 Abs. 3 StV durch die speziellen Regelungen des Art. 5 Abs. 1 i.V.m. Art. 6 Abs. 1 Nr. 4 StV überlagert. Gemäß § 72 Abs. 1 Nr. 8 PersVG BE gehöre es zu den Aufgaben des Personalrates, die Dienstkräfte in den Verwaltungsräten von Einrichtungen des Landes nach den hierfür geltenden Vorschriften zu vertreten. Seine Aufgaben würden im Verwaltungsrat von den von ihm entsandten Beschäftigtenvertretern wahrgenommen. Als Gremium sei er gemäß § 73 Abs. 1 Satz 1 PersVG BE über die von dem Verwaltungsrat zu regelnden Fragen von der Beteiligten zu unterrichten. Informationen vermöge er auch über die in den Verwaltungsrat entsandten Vertreter zu erlangen. Ein darüber hinausgehendes Mitwirkungsrecht bei der Stellenanmeldung sei ihm nicht eingeräumt.

Rz. 7

Der Antragsteller verteidigt die diesbezügliche Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts. Der Staatsvertrag und die Satzung träfen hinsichtlich des Erfordernisses einer Mitwirkung der Personalvertretung keine anderweitige Bestimmung. Sie regelten allein die Befugnisse und Pflichten der Organe. Hätten die Vertragsparteien Beteiligungsrechte der Personalvertretungen auszuschließen beabsichtigt, so hätte ein solcher Ausschluss einer ausdrücklichen Regelung bedurft.

II

Rz. 8

Die zulässigen Rechtsbeschwerden des Antragstellers (1.) und der Beteiligten (2.) sind begründet. Der angefochtene Beschluss des Oberverwaltungsgerichts beruht auf der unrichtigen Anwendung von Rechtsnormen (§ 91 Abs. 2 des Personalvertretungsgesetzes ≪PersVG≫ des Landes Berlin i.d.F. vom 14. Juli 1994 ≪GVBl. S. 337; 1995 S. 2≫, zuletzt geändert durch Art. 5 des Gesetzes vom 30. Mai 2016 ≪GVBl. S. 282, 287≫, - PersVG BE - i.V.m. § 93 Abs. 1 Satz 1 ArbGG), hier des § 73 Abs. 1 Satz 4 und des § 90 Nr. 5 PersVG BE. Das Oberverwaltungsgericht geht zu Unrecht davon aus, dass der Antragsteller nicht beanspruchen kann, dass die Beteiligte ihm den von ihr erstellten jährlichen Wirtschaftsplan vor der Weiterleitung an den Verwaltungsrat vorlegt und ihn über die sich daraus ergebenden Auswirkungen auf die Personalplanungen unterrichtet (1.) und dass die Beteiligte verpflichtet ist, vor der Weiterleitung des Wirtschaftsplans an den Verwaltungsrat bezüglich der in dem Wirtschaftsplan enthaltenen Stellenanmeldung ein Mitwirkungsverfahren bei dem Antragsteller einzuleiten und es mit ihm durchzuführen (2.).

Rz. 9

1. Die Verpflichtung der Beteiligten, vor der Weiterleitung des von ihr erstellten jährlichen Wirtschaftsplans an den Verwaltungsrat dem Antragsteller diesen Wirtschaftsplan vorzulegen und ihn über die sich daraus ergebenden Auswirkungen auf die Personalplanungen zu unterrichten, folgt aus § 73 Abs. 1 Satz 4 PersVG BE. Entgegen der Annahme des Oberverwaltungsgerichts ist die Personalvertretung über die Wirtschaftsplanung oder Haushaltsplanung der Dienststelle sowie über die sich daraus ergebenden Auswirkungen auf die Personalplanung losgelöst von einem Bezug zu den ihr obliegenden Aufgaben (a) rechtzeitig und umfassend (b) zu unterrichten. Der Informationsanspruch schließt die Vorlage des von der Beteiligten erstellten Wirtschaftsplans ein (c).

Rz. 10

a) Im Gegensatz zu dem allgemeinen Informationsrecht des § 73 Abs. 1 Satz 1 PersVG BE vermittelt § 73 Abs. 1 Satz 4 PersVG BE der Personalvertretung ein von deren Aufgaben losgelöstes Recht auf Unterrichtung über die Wirtschafts- oder Haushaltsplanung der Dienststelle sowie über die sich daraus ergebenden Auswirkungen auf die Personalplanung.

Rz. 11

Der Wortlaut des § 73 Abs. 1 Satz 4 PersVG BE enthält keinen Hinweis auf eine Aufgabenakzessorietät dieses Informationsrechts. Er weist vielmehr deutlich in die Richtung, dass eine solche Abhängigkeit nicht besteht, weil der Gesetzgeber für den in § 73 Abs. 1 Satz 1 PersVG BE geregelten Fall, dass er ein Informationsrecht nur unter dem Vorbehalt der Erforderlichkeit der Information zur Durchführung der der Personalvertretung obliegenden Aufgaben gewährt, dies ausdrücklich im Gesetzeswortlaut zum Ausdruck bringt ("... zur Durchführung ihrer Aufgaben..."). Der Wortlaut des § 73 Abs. 1 Satz 4 PersVG BE spricht auch mit Gewicht dagegen, dass die Bestimmung lediglich (deklaratorisch) klarstellt, was nach § 73 Abs. 1 Satz 1 PersVG BE ohnehin gilt und damit unausgesprochen an den dort vorgesehenen Aufgabenbezug mit der Folge anknüpft, dass dieser auch für das hier in Rede stehende Informationsrecht gilt. Das ergibt sich insbesondere daraus, dass das Wort "auch" sehr deutlich nicht nur darauf hindeutet, dass dieses Recht einen eigenständigen Charakter hat, sondern auch zum Ausdruck bringt, dass die Bestimmung die Voraussetzungen dieses Informationsrechts eigenständig und abschließend aufführt. Deshalb spricht das Wort "auch" dagegen, die als konstitutiv zu verstehende Regelung dahin auszulegen, dass sie ein ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal des Inhalts enthält, dass das von ihr verliehene Recht nur dann besteht, wenn die Information zur Durchführung der Aufgaben der Personalvertretung erforderlich ist.

Rz. 12

Auch die Binnensystematik des § 73 Abs. 1 PersVG BE weist nicht auf eine Aufgabenakzessorietät des Informationsrecht nach § 73 Abs. 1 Satz 4 PersVG BE. Des § 73 Abs. 1 Satz 4 PersVG BE hätte es nicht bedurft, wenn er lediglich klarstellte, was nach § 73 Abs. 1 Satz 1 PersVG BE ohnehin und unter dem Vorbehalt des dort vorgesehenen Aufgabenbezugs Geltung beansprucht. Davon abgesehen hätte es für diesen Fall nahegelegen, ihn nach Satz 1 des Absatzes 1 einzufügen und nicht im Anschluss an Satz 3. Aus systematischer Sicht spricht auch nichts dafür, dass die als konstitutiv verstandene Regelung den ungeschriebenen Vorbehalt des Aufgabenbezugs enthält. Auch fehlen jegliche Anhaltspunkte dafür, dass systematische Zusammenhänge des § 73 Abs. 1 Satz 4 PersVG BE zu anderen Bestimmungen des Personalvertretungsgesetzes des Landes Berlin für den hier interessierenden Aufgabenbezug sprechen könnten.

Rz. 13

Für eine fehlende Aufgabenakzessorietät des Informationsrechts nach § 73 Abs. 1 Satz 4 PersVG BE spricht mit starkem Gewicht die historisch-genetische Auslegung der Norm. Die Bestimmung wurde durch Art. 1 Nr. 23 des Siebten Gesetzes zur Änderung des Personalvertretungsgesetzes (7. PersVGÄndG) vom 17. Juli 2008 (GVBl. S. 206) angefügt. In Nr. 15 der Begründung der diesbezüglichen Vorlage des Senates von Berlin zur Beschlussfassung durch das Abgeordnetenhaus heißt es insoweit, "in Anlehnung an die betriebsverfassungsrechtlichen Regelungen (§§ 106 ff. des Betriebsverfassungsgesetzes) zur Unterrichtung in wirtschaftlichen Angelegenheiten [werde] ein Informationsrecht der Personalvertretung über die Wirtschafts- und Haushaltsplanung der Dienststelle und die sich daraus ergebenden Auswirkungen auf die Personalplanung eingeführt" (Abghs-Drs. 16/1108 S. 20). Diese Ausführungen lassen erkennen, dass der Gesetzgeber bestrebt war, nicht lediglich klarzustellen, dass der Personalvertretung ein Informationsrecht auch hinsichtlich der Wirtschafts- und Haushaltsplanung sowie der sich daraus ergebenden Auswirkungen auf die Personalplanung zusteht, sondern dieses Recht gesetzlich zu begründen. Gegen einen Aufgabenbezug des Informationsrechts aus § 73 Abs. 1 Satz 4 PersVG BE streitet insoweit insbesondere die ausdrückliche Anlehnung an die §§ 106 ff. des Betriebsverfassungsgesetzes. Gemäß § 106 Abs. 2 Satz 1 des Betriebsverfassungsgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 25. September 1991 (BGBl. I S. 2518), zuletzt geändert durch Art. 18 Abs. 1 des Gesetzes vom 23. Dezember 2016 (BGBl. I S. 3234), - BetrVG - hat der Unternehmer den in bestimmten Unternehmen zu bildenden Wirtschaftsausschuss rechtzeitig und umfassend über die wirtschaftlichen Angelegenheiten des Unternehmens unter Vorlage der erforderlichen Unterlagen zu unterrichten, soweit dadurch nicht die Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse des Unternehmens gefährdet werden, sowie die sich daraus ergebenden Auswirkungen auf die Personalplanung darzustellen. Im Unterschied zu dem Betriebsrat, der gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Halbs. 1 BetrVG zur Durchführung seiner Aufgaben nach diesem Gesetz vom Arbeitgeber zu unterrichten ist, dessen Information daher bedingt, dass sich für ihn insoweit eine konkrete Aufgabe stellt (BAG, Beschlüsse vom 5. Februar 1991 - 1 ABR 24/90 - BAGE 67, 155 ≪160≫ und - 1 ABR 32/90 - BAGE 67, 168 ≪174 f.≫), ist der Wirtschaftsausschuss über Vorhaben und mögliche Folgen, die sich aus wirtschaftlichen Vorgängen ergeben, schon dann zu informieren, wenn hierdurch die Interessen der Arbeitnehmer des Unternehmens wesentlich berührt werden können (BAG, Beschlüsse vom 22. Januar 1991 - 1 ABR 38/89 - BAGE 67, 97 ≪104≫ und vom 11. Juli 2000 - 1 ABR 43/99 - BAGE 95, 228 ≪235≫). Dass es insoweit an einer Aufgabenakzessorietät fehlt, folgt auch aus dem Umstand, dass der Wirtschaftsausschuss selbst kein Mitbestimmungsorgan, sondern nur Hilfsorgan des Betriebsrates ist (vgl. BT-Drs. VI/2729 S. 8; BAG, Beschluss vom 7. April 2004 - 7 ABR 41/03 - BAGE 110, 159 ≪161 f.≫). Er nimmt daher keine eigenen personalvertretungsrechtlichen Aufgaben wahr, sondern übt allein Hilfsfunktionen für den Betriebsrat in wirtschaftlichen Angelegenheiten aus (BAG, Beschluss vom 18. Juli 1978 - 1 ABR 34/75 - AP Nr. 1 zu § 108 BetrVG 1972 S. 2), indem er diesen bei der Wahrnehmung von dessen Mitbestimmungs- und Mitwirkungsrechten in wirtschaftlichen Angelegenheiten unterstützt (BAG, Beschlüsse vom 18. Juli 1978 - 1 ABR 34/75 - AP Nr. 1 zu § 108 BetrVG 1972 S. 2 und vom 18. November 1980 - 1 ABR 31/78 - BAGE 34, 260 ≪268 f.≫ m.w.N.).

Rz. 14

Sinn und Zweck des § 73 Abs. 1 Satz 4 PersVG BE stehen dem bisherigen Ergebnis der Auslegung jedenfalls nicht entgegen. Die Regelung bezweckt, in Anlehnung an die §§ 106 ff. BetrVG ein Informationsrecht der Personalvertretung zur Unterrichtung in den genannten wirtschaftlichen Angelegenheiten einzuführen. Dieses soll die Personalvertretung in die Lage versetzen, Entscheidungen der Dienststellenleitung in derartigen Angelegenheiten, die die Interessen der Beschäftigten der Dienststelle wesentlich berühren können, möglichst frühzeitig zu erkennen. Damit steht im Einklang, der Personalvertretung insoweit ein Informationsrecht zu verleihen, das unabhängig davon besteht, ob die Informationen zur Durchführung ihrer Aufgaben erforderlich sind. Dem steht nicht entgegen, dass die Personalvertretung keine allgemeine Aufsichtsbefugnisse hat und sich deshalb ihr Unterrichtungsanspruch in aller Regel auf Informationen beschränkt, die sie benötigt, um ihre Aufgaben erfüllen zu können (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 21. September 1984 - 6 P 24.83 - Buchholz 238.3A § 68 BPersVG Nr. 5 S. 5 und vom 27. Februar 1985 - 6 P 9.84 - Buchholz 238.3A § 67 BPersVG Nr. 5 S. 4). Dies hindert den Gesetzgeber nicht, für einen begrenzten Bereich ein von der Notwendigkeit zur Aufgabenerfüllung losgelöstes Informationsrecht vorzusehen.

Rz. 15

Gemessen daran hat die Beteiligte den Antragsteller gemäß § 73 Abs. 1 Satz 4 PersVG BE unabhängig von dessen Aufgaben über die Wirtschaftsplanung der Anstalt und die sich daraus ergebenden Auswirkungen auf die Personalplanung zu unterrichten. Nichts anderes ergibt sich aus der Begründung zu Art. 6 Abs. 1 StV, ausweislich derer der Personalrat über die von dem Verwaltungsrat "zu regelnden Fragen" von der Direktorin der Anstalt gemäß § 73 PersVG BE zu unterrichten ist. Dies folgt schon daraus, dass der Staatsvertrag den Inhalt einer gesetzlichen Bestimmung nicht zu beeinflussen vermag. Davon abgesehen ist die Begründung Ausdruck der Abgrenzung der Zuständigkeiten von Verwaltungsrat und Direktorin und bestätigt, dass die Direktorin als das "Gegenüber" der Personalvertretung diese über den von dem Verwaltungsrat "zu beschließenden" Wirtschaftsplan zu informieren hat. Der Grundsatz der praktischen Wirksamkeit bedingt, dass die Unterrichtung vor der ihrerseits mitwirkungsfreien Beschlussfassung durch den Verwaltungsrat (vgl. BVerwG, Beschluss vom 5. Februar 1960 - 7 P 4.58 - BVerwGE 10, 140 ≪142 f.≫) zu erfolgen hat.

Rz. 16

b) Die Informationspflicht gebietet es auch, den schriftlichen Wirtschaftsplan dem Personalrat vorzulegen.

Rz. 17

Soweit sich das Informationsrecht auf die Wirtschaftsplanung bezieht, erstreckt es sich auf die zukunftsgerichteten und insoweit abgeschlossenen Vorstellungen der Dienststelle in wirtschaftlichen Angelegenheiten. Es kann hier dahingestellt bleiben, wie weit das insoweit eingeräumte Informationsrecht im Einzelnen reicht. Jedenfalls erfasst es den Wirtschaftsplan im Sinne des § 8 der Satzung des Landeslabors Berlin-Brandenburg vom 17. Juni 2009 (ABl. BB S. 1386). In ihm ist die Wirtschaftsplanung in ganz besonderer Weise dokumentiert. Er ist auch in seiner schriftlichen Form vorzulegen. Aus dem Umstand, dass die Informationspflicht des § 73 Abs. 1 Satz 4 PersVG BE - anders als nach § 73 Abs. 1 Satz 2 PersVG BE diejenige des § 73 Abs. 1 Satz 1 PersVG BE - nicht ausdrücklich vorsieht, dass im Zusammenhang mit der Erfüllung des Informationsanspruchs (schriftliche) Unterlagen zur Verfügung zu stellen sind, folgt nicht, dass der Personalrat über den Wirtschaftsplan lediglich mündlich zu unterrichten ist. Es würde dem Grundsatz der vertrauensvollen Zusammenarbeit (§ 2 Abs. 1 PersVG BE) zuwiderlaufen, wenn trotz des Vorliegens eines schriftlichen Wirtschaftsplans dieser nicht zur Verfügung gestellt wird. Das Informationsrecht ist eine Konkretisierung des Gebots der vertrauensvollen Zusammenarbeit (vgl. BAG, Urteil vom 5. Februar 1981 - 2 AZR 1135/78 - AP Nr. 1 zu § 72 LPVG NW).

Rz. 18

2. Die Beteiligte ist hingegen nicht verpflichtet, vor der Weiterleitung des Wirtschaftsplans an den Verwaltungsrat bezüglich der jenem beizufügenden Stellenanmeldung ein Mitwirkungsverfahren bei dem Antragsteller einzuleiten und es mit ihm durchzuführen.

Rz. 19

Gemäß § 90 Nr. 5 PersVG BE wirkt die Personalvertretung unter anderem bei der Anmeldung für Dienstkräfte im Rahmen der Entwürfe für den Haushaltsplan mit. Dieses Mitbestimmungsrecht ist weder im Wege der Auslegung (a) noch der richterlichen Rechtsfortbildung (b) auf Anmeldungen für Dienstkräfte im Rahmen der Entwürfe für den Wirtschaftsplan im Sinne des § 8 der Satzung des Landelabors Berlin-Brandenburg zu erstrecken.

Rz. 20

a) Der Begriff "Haushaltsplan" ist einer Auslegung dahin, dass er auch den hier in Rede stehenden Wirtschaftsplan erfasst, nicht zugänglich.

Rz. 21

Gegen eine Gleichsetzung beider Begriffe spricht bereits, dass der Gesetzgeber des Landespersonalvertretungsgesetzes Berlin in § 73 Abs. 1 Satz 4 ausdrücklich zwischen "Wirtschaftsplanung" und "Haushaltsplanung" unterschieden hat. Damit würde es nicht im Einklang stehen, einen Wirtschaftsplan als "Haushaltplan" im Sinne des § 90 Nr. 5 PersVG Berlin anzusehen.

Rz. 22

Dies wird dadurch bestätigt, dass sich der Gesetzgeber mit dem Merkmal "Haushaltsplan" in § 90 Nr. 5 PersVG BE offensichtlich der Begrifflichkeit des Haushaltsrechts bedient hat. Das Merkmal entspricht dem Begriff "Haushaltsplan", wie er sich etwa in den §§ 8 ff. des Gesetzes über die Grundsätze des Haushaltsrechts des Bundes und der Länder (Haushaltsgrundsätzegesetz) - HGrG - vom 18. August 1969 (BGBl. I S.1273), zuletzt geändert durch Gesetz vom 15. Juli 2013 (BGBl. I S. 2398), und in den §§ 1 ff. der Haushaltsordnung des Landes Berlin (Landeshaushaltsordnung) - LHO BE - in der Fassung vom 30. Januar 2009 (GVBl. S. 31, 486), zuletzt geändert durch Gesetz vom 4. November 2013 (GVBl. S. 578), findet. Das Haushaltsrecht unterscheidet den Haushaltsplan vom Wirtschaftsplan. Dies ist etwa § 110 Satz 1 LHO BE zu entnehmen. Danach haben landesunmittelbare juristische Personen des öffentlichen Rechts, bei denen ein Wirtschaften nach Einnahmen und Ausgaben des Haushaltsplans nicht zweckmäßig ist, einen Wirtschaftsplan aufzustellen. Der Wirtschaftsplan nach § 8 der Satzung des Landeslabors Berlin-Brandenburg ist ein solcher Wirtschaftsplan, wie sich insbesondere daraus ergibt, dass nach Art. 11 StV für das Landeslabor Berlin-Brandenburg auch § 110 LHO BE gilt.

Rz. 23

Der Befund, dass der Wortsinn des Merkmals "Haushaltsplan" einer Einbeziehung von Wirtschaftsplänen in den Anwendungsbereich des § 90 Nr. 5 PersVG BE entgegensteht, widerspricht nicht der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, nach der die Grundsätze zur Beteiligung des Personalrats bei den Personalanforderungen im Zusammenhang mit der Vorbereitung der Erstellung des Entwurfs eines Haushaltsplans im Bereich der Bundesministerien für bundesunmittelbare Körperschaften des öffentlichen Recht, die einen Haushaltsplan aufzustellen haben, Anwendung finden (BVerwG, Beschluss vom 23. Januar 2002 - 6 P 5.01 - PersR 2002, 201 ≪202≫). Dies folgt schon daraus, dass es hier nicht um die Beteiligung des Personalrats bei Stellenanmeldungen im Zusammenhang mit der Vorbereitung eines Haushaltsplans geht.

Rz. 24

b) Das Mitwirkungsrecht des § 90 Nr. 5 PersVG BE ist auch nicht im Wege richterlicher Rechtsfortbildung auf die Anmeldung von Dienstkräften im Rahmen der Entwürfe für den Wirtschaftsplan zu erstrecken.

Rz. 25

In diesem Zusammenhang bedarf es hier keiner Entscheidung des Senates darüber, ob Beteiligungsrechte im Wege richterlicher Rechtsfortbildung einer Erweiterung zugänglich sind (vgl. etwa BVerwG, Beschlüsse vom 28. Februar 1958 - 7 P 19.57 - BVerwGE 6, 220 ≪222≫, vom 6. Dezember 1978 - 6 P 2.78 - BVerwGE 57, 151 ≪156≫ und vom 24. September 1985 - 6 P 21.83 - Buchholz 238.3A § 92 BPersVG Nr. 4 S. 5). Denn jede Art der richterlichen Rechtsfortbildung, hier die Analogie, setzt das Bestehen einer planwidrigen Regelungslücke im Sinne einer planwidrigen Unvollständigkeit des Regelungswerks voraus. Hat der Gesetzgeber selbst eine eindeutige Entscheidung getroffen, ist es den Gerichten verwehrt, diese auf der Grundlage eigener rechtspolitischer Vorstellungen zu verändern oder durch eine judikative Lösung zu ersetzen. Ob eine solche Gesetzeslücke besteht, beurteilt sich danach, ob die von dem Regelungsprogramm des Gesetzgebers erfassten Fälle in den gesetzlichen Vorschriften tatsächlich Berücksichtigung gefunden haben. Hiervon ist auszugehen, wenn festzustellen ist, dass der Wortlaut der Vorschrift nicht alle Fälle erfasst, die nach dem Sinn und Zweck der Regelung erfasst sein sollten (BVerwG, Urteil vom 17. Juli 2014 - 5 C 20.13 - Buchholz 428.41 § 3 EntschG Nr. 13 Rn. 16 m.w.N.).

Rz. 26

Hier kann nicht mit der gebotenen Gewissheit festgestellt werden, dass es der Gesetzgeber planwidrig unterlassen hat, das Beteiligungsrecht des § 90 Nr. 5 PersVG BE auf Entwürfe für den Wirtschaftsplan zu erstrecken.

Rz. 27

Dagegen spricht bereits sehr deutlich, dass er im Zusammenhang mit dem Informationsrecht des § 73 Abs. 1 Satz 4 PersVG BE ausdrücklich zwischen Wirtschafts- und Haushaltsplanung unterschieden hat. Deshalb hätte es nahegelegen, in Anlehnung an diese Differenzierung in § 90 Nr. 5 PersVG BE nicht nur den Haushaltsplan, sondern auch den Wirtschaftsplan zu erwähnen. Dass er davon abgesehen hat, weist mit Blick auf die Unterscheidung in § 73 Abs. 1 Satz 4 PersVG BE auf eine bewusste Entscheidung hin. Dafür spricht auch, dass § 90 Nr. 5 PersVG BE nicht nachträglich um das Merkmal "Wirtschaftsplan" ergänzt wurde, nachdem der Gesetzgeber im Rahmen des im Jahr 2008 eingefügten § 73 Abs. 1 Satz 4 PersVG BE ein Informationsrecht auch hinsichtlich der Wirtschaftsplanung eingeführt hat.

Rz. 28

Auch die Begründung zu Art. 6 Abs. 1 StV spricht gegen die Annahme einer planwidrigen Regelungslücke. Dort wird ausgeführt, dass der Personalrat über die von dem Verwaltungsrat zu regelnden Fragen von der Direktorin der Anstalt gemäß § 73 PersVG BE zu unterrichten ist. Der Hinweis allein auf § 73 PersVG BE lässt es zumindest nicht fernliegend erscheinen, dass sich der Berliner Landesgesetzgeber bewusst gegen eine Mitwirkung nach § 90 Nr. 5 PersVG BE entschieden hat.

Fundstellen

Haufe-Index 10763115

JZ 2017, 475

PersV 2017, 301

öAT 2017, 130

öAT 2019, 24