BVerwG Urteil vom 22.09.1988 - 2 C 35.86 | Deutsches Anwalt Office Premium | Recht

Entscheidungsstichwort (Thema)

Aufstieg (in den gehobenen Kriminaldienst). Beurteilungsspielraum des Dienstherrn. psychologisches Eignungsgutachten

Leitsatz (amtlich)

Der Dienstherr darf die ihm bei der Auswahl von Beamten für einen Laufbahnaufstieg zustehende Beurteilungsermächtigung nicht auf Dritte übertragen. Er kann sich jedoch Ergebnisse einer psychologischen Begutachtung zu eigen machen und als Beitrag zu seinem eigenen umfassenden Eignungsurteil verwerten.

Normenkette

Nds. Beamtengesetz (NBG) – F. 1974 – § 8 Abs. 1 S. 1 (= BBG § 8 Abs. 1 S. 2); Nds. Beamtengesetz (NBG) – F. 1974 – § 219; NLVO Pol. 1970/72 § 19; (Nds.) PolNLVO 1979 § 34 Abs. 4

Verfahrensgang

OVG für die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein (Urteil vom 02.07.1985; Aktenzeichen 2 OVG A 62/81)

VG Hannover (Urteil vom 21.05.1981; Aktenzeichen 2 VG A 114/80)

Tenor

Das auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 2. Juli 1985 ergangene Urteil des Oberverwaltungsgerichts für die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein wird aufgehoben, außer soweit es auf Einstellung des Verfahrens lautet.

Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover vom 21. Mai 1981 wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungs- und des Revisionsverfahrens.

Tatbestand

Der 1950 geborene Kläger trat 1970 in den Niedersächsischen Polizeidienst ein, bestand 1971 die Fachprüfung I mit “befriedigend”, 1973 die M…-Prüfung mit “gut” und 1974 die Fachprüfung II (K…) mit “befriedigend”. Er wurde in den folgenden Jahren als Sachbearbeiter im Kriminaldauerdienst eingesetzt; seine Leistungen wurden durchweg mit “befriedigend” beurteilt.

In den Jahren 1975 – 1978 bewarb sich der Kläger insgesamt dreimal um die Zulassung zur Ausbildung zum gehobenen Vollzugsdienst der Kriminalpolizei. In Eignungsberichten aus diesem Anlaß wurde seine Eignung bei der ersten Bewerbung mit “befriedigend”, bei der zweiten Bewerbung mit “gut” beurteilt. Gleichfalls aus Anlaß dieser Bewerbungen nahm der Kläger zweimal an Eignungsuntersuchungen durch die Deutsche Gesellschaft für Personalwesen e.V. (DGP) teil, die jeweils zum Ergebnis kamen, der Kläger sei für den gehobenen Vollzugsdienst der Kriminalpolizei “nur mit stärkeren Einschränkungen zu empfehlen”. Im zweiten Falle wurde dabei als “zusammenfassender Eindruck” festgehalten, der Kläger habe bei guten sprachlichen Fähigkeiten gravierende Leistungsschwächen im logisch-schlußfolgernden Denken. Vermutlich habe die Belastung der Testsituation zu einer Leistungsstörung geführt, die sich insbesondere im Arbeitsverhalten, in schlechten Mengen- und Sorgfaltsleistungen niedergeschlagen habe. Der Kläger habe sich sodann an der Gruppendiskussion lebhaft beteiligt, wobei seine in flüssiger Form dargelegten Argumente zum Teil undifferenziert gewirkt hätten. Ihm mangele es an der Fähigkeit, auf andere Meinungen und Personen im Gespräch einzugehen. Die Bewerbungen blieben jeweils erfolglos.

Unter dem 24. Juli 1979 bewarb sich der Kläger erneut um die Zulassung zur Ausbildung zum gehobenen Vollzugsdienst der Kriminalpolizei. Der daraufhin erstellte Eignungsbericht des Inspektionsleiters – Gesamturteil “gut” – kennzeichnete u.a. die “geistige Veranlagung” des Klägers dahin: Er fasse schnell und gut auf, sei beweglich und ideenreich, finde zügig ein eigenes, schlüssiges Urteil; er komme auch bei schwierigen Sachverhalten und in schwierigen Situationen zu guten Arbeitsergebnissen, er sehe das Wesentliche; der Gedankenablauf sei geordnet und logisch. Zur “Führungsbefähigung” wurde dargelegt, der Kläger sei in der Lage, bei übergreifenden Einsätzen den angesprochenen Personenkreis zu polizeinotwendigem Verhalten zu veranlassen und für eine gebotene Zielvorstellung zu motivieren; er argumentiere hierbei verbindlich und stelle sich gut auf seine Gesprächspartner ein.

Mit dem angegriffenen Bescheid vom 29. Oktober 1979 lehnte der Beklagte die Bewerbung des Klägers ab. Zur Begründung wurden die Ergebnisse der Fachprüfungen I und II (jeweils “befriedigend”), der M…-Prüfung (“gut”), der Dienstleistungszeugnisse im Verhältnis zu den Mitbewerbern (“durchschnittlich”), des Eignungsberichts der Beschäftigungsbehörde (“gut”) und des psychologischen Untersuchungsbefundes der DPG (“nur mit stärkeren Einschränkungen zu empfehlen”) mitgeteilt und ausgeführt, der Kläger könne nach Auswertung aller Auslesefaktoren nicht zugelassen werden, da sich andere Bewerber besser qualifiziert hätten.

Den Widerspruch des Klägers wies der Beklagte mit Bescheid vom 30. April 1980 zurück und führte u.a. aus, er habe den Kläger angesichts der großen Zahl besser qualifizierter Bewerber trotz nochmaliger Prüfung nicht zu der angestrebten Ausbildung zulassen können. Bei der Ausleseentscheidung seien nach einheitlich angewandten Kriterien die entscheidungsrelevanten Lehrgänge, Prüfungen, Beurteilungen, der Eignungsbericht und der psychologische Untersuchungsbefund zur Bewertung herangezogen worden, wodurch ein Gesamtleistungsbild entstanden sei. Nach den vorliegenden Dienstleistungszeugnissen, insbesondere der letzten Jahre, sei der Kläger im Verhältnis zu seinen Mitbewerbern durchschnittlich beurteilt worden. Dem psychologischen Untersuchungsbefund werde neben den Prüfungsergebnissen und dienstlichen Beurteilungen kein überragendes Gewicht beigemessen; er sei jedoch ein vollwertiges Kriterium und könne bei der Gesamtwürdigung des Leistungsbildes auch von entscheidender Bedeutung sein. Da weitaus mehr Bewerbungen vorlägen als Planstellen und Ausbildungsplätze zur Verfügung stünden, sei der Beklagte gezwungen, bei der Auslese der Bewerber einen strengen Maßstab anzulegen.

Die Klage mit dem Antrag,

die Bescheide des Beklagten vom 29. Oktober 1979 und 30. April 1980 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, den Kläger zur Ausbildung für den gehobenen Vollzugsdienst der Kriminalpolizei zuzulassen,

hat das Verwaltungsgericht mit der Begründung abgewiesen, der Beurteilungsspielraum des Dienstherrn sei nicht überschritten.

Auf die Berufung des Klägers mit dem eingeschränkten Klagebegehren auf Neubescheidung hat das Oberverwaltungsgericht – unter Einstellung des Verfahrens hinsichtlich des zurückgenommenen Teils der Klage – das erstinstanzliche Urteil geändert und den Beklagten zur Neubescheidung des Klägers verpflichtet. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt:

Rechtliche Grundlage des Klagebegehrens sei noch § 19 der früheren Laufbahnverordnung für die Polizeivollzugsbeamten des Landes Niedersachsen vom 15. September 1970 in der geänderten Fassung vom 29. Dezember 1972 (Nds. GVBl. 1973, 1) – NLVO-Pol –. Damit werde die Überleitungsregelung in § 34 der jetzt geltenden Polizei-Laufbahnverordnung (Nds. GVBl. 1979, 236) erweiternd angewendet. Die Bewerbungsvoraussetzungen des § 19 NLVO-Pol habe der Kläger erfüllt.

Die dem Beklagten in mehrfacher Hinsicht eröffneten Beurteilungsspielräume ermöglichten nur eine begrenzte gerichtliche Überprüfung. Das Gericht sei darauf beschränkt zu überprüfen, ob der Beklagte gegen wesentliche Verfahrensvorschriften verstoßen, allgemein gültige Bewertungsgrundsätze nicht beachtet, sachwidrige Erwägungen angestellt habe oder von unrichtigen Tatsachen ausgegangen sei. Hiernach bestünden zwar keine grundlegenden Bedenken gegen die Einbeziehung psychologischer Eignungsgutachten der hier verwendeten Art. Dem Beklagten sei durch § 19 Abs. 1 Satz 4 NLVO-Pol ein Beurteilungsspielraum dahin eröffnet, ein Auswahlverfahren zur Begutachtung der Eignung “anzuerkennen”. Insoweit erstrecke sich die verwaltungsgerichtliche Kontrolle darauf, ob bei dem ausgewählten Verfahren sichergestellt sei, daß der Untersuchungsbefund nach wissenschaftlich einwandfreien Methoden ermittelt werde, und inwieweit die daraus gezogenen Schlußfolgerungen allgemein gültig seien.

Durch das Gutachten des Sachverständigen, den das Berufungsgericht hierzu beigezogen hat, und dessen ergänzende Erläuterungen in der mündlichen Verhandlung sei erwiesen, daß die von der DGP bei der Begutachtung angewandten Testverfahren nach wissenschaftlichen Maßstäben generell geeignet seien, die Eignung von Polizeivollzugsbeamten für die Verwendung im gehobenen Vollzugsdienst prognostisch aufzuzeigen. Sie böten insbesondere eine Möglichkeit, intellektuelle Fähigkeiten und die Tauglichkeit für bestimmte Tätigkeiten einigermaßen exakt zu erfassen und insoweit eine Vergleichbarkeit unter einer größeren Anzahl von Bewerbern herbeizuführen.

Dem stünden Hinweise auf einzelne Mängel und Schwächen gegenüber, die zwar behebbar seien, aber generelle Bedenken gegen die objektive Eignung aufwürfen und sich zum Teil bei der Begutachtung der Eignung des Klägers nachteilig ausgewirkt hätten, so daß insoweit eine Neubescheidung erforderlich sei. – Dies sowie einzelne Bedenken gegen die Anwendung der Untersuchungsmethoden auf den Einzelfall des Klägers und gegen die vom Beklagten aus dem Gesamtergebnis der Begutachtung gezogenen Schlußfolgerungen hat das Berufungsgericht, gestützt auf die Darlegungen des von ihm beigezogenen Sachverständigen, eingehend ausgeführt. –

Gegen dieses Urteil hat der Beklagte die vom erkennenden Senat zugelassene Revision eingelegt, mit der er die Wiederherstellung des die Klage abweisenden erstinstanzlichen Urteils erstrebt. Er rügt die Verletzung materiellen und formellen Rechts.

Der Kläger tritt der Revision entgegen.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren.

Entscheidungsgründe

II.

Die Revision ist begründet. Sie führt, soweit noch Streit besteht, zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Wiederherstellung des die Klage abweisenden Urteils erster Instanz.

Die Klage ist unbegründet. Die angegriffenen Bescheide, durch die der Beklagte die Zulassung des Klägers zur Ausbildung für den gehobenen Vollzugsdienst der Kriminalpolizei abgelehnt hat, sind rechtmäßig. Sie halten sich im Rahmen der dem Dienstherrn zustehenden Beurteilungsermächtigung.

Nach der Rechtsprechung des Senats steuert der Dienstherr den Zugang zu einem Aufstiegsverfahren nach seinem Eignungsurteil und seinem personalpolitischen Ermessen. So hat der Senat im Urteil vom 27. Mai 1982 – BVerwG 2 A 1.79 – (Buchholz 232.1 § 33 Nr. 1 = ZBR 1983, 182) zu den Befugnissen des Dienstherrn ausgeführt:

“Ihm ist eine verwaltungsgerichtlich nur beschränkt nachprüfbare Beurteilungsermächtigung für die Frage eingeräumt, ob und ggf. in welchem Maße ein Beamter die über die Anforderungen der bisherigen Laufbahn wesentlich hinausgehende Eignung für den Aufstieg besitzt bzw. erwarten läßt, ferner eine weitere Ermessensermächtigung hinsichtlich der Frage, wieviele und welche der als geeignet erscheinenden Beamten zum Aufstieg zugelassen werden (vgl. Urteil des Senats vom 2. Juli 1981 – BVerwG 2 C 22.80 – ≪DÖD 1982, 26≫). Der Beamte kann andererseits beanspruchen, daß über seine vorgeschlagene oder beantragte Zulassung zum Aufstiegsverfahren ohne Rechtsfehler entschieden wird (vgl. auch BVerwGE 19, 252 ≪255≫) und von praktizierten ermessensbindenden Richtlinien nicht zu seinem Nachteil grundlos abgewichen wird (vgl. BVerwGE 15, 190 ≪196≫; 19, 49 ≪55≫; 31, 212 f.). Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung beschränkt sich darauf, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat. Sind Richtlinien erlassen, so kontrolliert das Gericht auch, ob die Richtlinien eingehalten worden sind, ob sie sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung halten und auch sonst mit den gesetzlichen Vorschriften in Einklang stehen.”

Gründe für eine abweichende Würdigung im Falle des hier streitigen Aufstiegs in eine höhere Laufbahngruppe innerhalb der damaligen Einheitslaufbahn sind, wie der Senat bereits im Beschluß vom 11. Februar 1983 – BVerwG 2 B 103.81 – (Buchholz 237.6 § 8 Nr. 2 = NJW 1983, 1922) ausgesprochen hat, nicht ersichtlich. Sie ergeben sich insbesondere auch nicht aus der Regelung der Zulassung zur Ausbildung für diesen Aufstieg in § 19 Abs. 1 der Laufbahnverordnung für die Polizeivollzugsbeamten des Landes Niedersachsen – NLVO-Pol – vom 15. September 1970 (Nds. GVBl. S. 342), damals zuletzt geändert durch die Verordnung vom 29. Dezember 1972 (Nds. GVBl. 1973, 1), die hier gemäß den Überleitungsregelungen des § 34 der Verordnung über die Laufbahn des Polizeivollzugsdienstes des Landes Niedersachsen – PolNLVO – vom 7. August 1979 (Nds. GVBl. S. 236) noch Anwendung findet.

Der Dienstherr kann die hiernach allein ihm obliegende umfassende Eignungsbeurteilung und die ihm dabei zukommende Beurteilungsermächtigung nicht auf außenstehende Dritte übertragen. Dies hat auch der Oberbundesanwalt mit Recht hervorgehoben. Der Dienstherr darf aber im Rahmen seiner eigenen Beurteilung unterstützend einen psychologischen Eignungstest heranziehen (vgl. Urteil des Senats vom 7. Mai 1981 – BVerwG 2 C 42.79 – ≪Buchholz 232 § 8 Nr. 19 = DVBl. 1982. 198≫; Beschluß vom 11. Februar 1983 – BVerwG 2 B 103.81 – ≪a.a.O.≫). Dabei gebieten es allgemeine Bewertungsgrundsätze, daß das gwählte Verfahren generell auch objektiv geeignet sein muß, aussagekräftige Erkenntnisse für die anstehende Auswahlentscheidung beizutragen. Das wird grundsätzlich – mangels gegenteiliger Anhaltspunkte – der Fall sein, wenn, wie hier, geistige Fähigkeiten, die für die angestrebte Verwendung von Bedeutung sind, in einem von wissenschaftlich ausgebildeten Psychologen entwickelten und durchgeführten Verfahren begutachtet werden. Der Test kann auch durch außenstehende Sachverständige durchgeführt werden (§ 26 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 Nds.VwVfG). Für die dabei zugrunde zu legenden Anforderungen an die Bewerber sind die Vorgaben des Dienstherrn maßgeblich. Das Ergebnis der Begutachtung darf der Dienstherr nicht etwa “blindlings” übernehmen. Vielmehr muß die psychologische Eignungsbegutachtung nach Ergebnis und Begründung so verständlich sein – ggf. nach zusätzlicher Erläuterung –, daß der Dienstherr sie sich zu eigen machen kann. Das ist hier in dem “zusammenfassenden Eindruck” der Gutachter geschehen. Soweit sich der Dienstherr auf dieser Grundlage Ergebnisse der Begutachtung zu eigen macht, darf er sie neben etwaigen dienstlichen Beurteilungen und Berichten, ggf. Prüfungsergebnissen u.a. als Beitrag zu seinem eigenen umfassenden Eignungsurteil verwerten. In dem hier angegriffenen Widerspruchsbescheid vom 30. April 1980 hat der Beklagte im einzelnen dargelegt, daß er so verfahren ist und unter Berücksichtigung des so entstandenen Gesamtleistungsbildes und der großen Zahl von Bewerbungen den im Verhältnis zu seinen Mitbewerbern nur durchschnittlich beurteilten Kläger nicht ausgewählt hat. Weitergehende Anforderungen sind in dieser Hinsicht an die Entscheidung des Beklagten nicht zu stellen. Insbesondere kommt dem Beklagten auch insoweit, als er in dem dargelegten Rahmen Ergebnisse der psychologischen Begutachtung verwertet, die ihm für sein Eignungsurteil zustehende Beurteilungsermächtigung zugute.

Von dieser Beurteilungsermächtigung ist das Berufungsgericht an sich zutreffend ausgegangen. Es hat aber aufgrund des von ihm eingeholten Sachverständigengutachtens beanstandet, daß für Testergebnisse unterhalb einer uneingeschränkten Empfehlung hinreichend trennscharfe Definitionen der unterschiedlich stark eingeschränkten Empfehlungsgrade fehlten, daß im Falle des Klägers begrenzte Ausfälle bei anderweitigen positiven Merkmalen ohne besondere Begründung übermäßig ins Gewicht gefallen seien und daß der Beklagte bei seinem eigenen Urteil angesichts der teils auf “gut”, teils uneingeschränkt auf “befriedigend” lautenden Prüfungs- und Beurteilungsergebnisse den ungünstigen Empfehlungsgrad aus dem Testverfahren überbewertet habe. Damit hat das Berufungsgericht die Grenzen überschritten, die der gerichtlichen Nachprüfung im Hinblick auf die dem Beklagten eingeräumte Beurteilungsermächtigung gezogen sind. Seine Beanstandungen des Verfahrens im einzelnen vermögen weder die generelle Eignung des Verfahrens noch sonst das rechtmäßige Vorgehen des Beklagten in Frage zu stellen, sondern weisen allenfalls auf Schwächen oder Vervollkommnungsmöglichkeiten hin, die in Kauf zu nehmen oder denen nachzugehen im Rahmen der Beurteilungsermächtigung des Dienstherrn liegt. Sie betreffen die gerichtlich nicht nachzuprüfende Frage, ob der Dienstherr innerhalb dieses Rahmens die zweckmäßigste und gerechteste Lösung getroffen hat – worüber auch in der psychologischen Wissenschaft und Praxis unterschiedliche Auffassungen bestehen mögen –.

Auch die Frage, welches Gewicht der Dienstherr der von ihm zu eigen gemachten Empfehlung der Gutachter im Verhältnis zu den Ergebnissen dienstlicher Prüfungen und Beurteilungen einräumt, fällt unter seine Beurteilungsermächtigung. Daß auch eine Empfehlung “mit stärkeren Einschränkungen” noch eine deutliche Wahrscheinlichkeit eines Prüfungserfolgs zum Ausdruck bringt, wie das Berufungsgericht festgestellt hat, hindert den Beklagten rechtlich nicht, Beamte mit (noch) besserem Gesamtleistungsbild vorzuziehen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, 2 VwGO.