BVerwG Urteil vom 23.02.1989 - 2 C 8.88

Entscheidungsstichwort (Thema)

Personalrat: Zustimmung zur Versetzung eines Beamten nach fehlerhafter Einleitung des Mitbestimmungsverfahrens. Versetzung, Zustimmung des Personalrats nach fehlerhafter Einleitung des Mitbestimmungsverfahrens

Leitsatz (amtlich)

Die Versetzung eines Beamten mit Zustimmung des Personalrats ist nicht wegen eines vom Dienststellenleiter zu verantwortenden Mangels bei der Einleitung des Mitbestimmungsverfahrens (§ 69 Abs. 2 Satz 1, § 7 BPersVG) rechtswidrig.

Normenkette

BBG § 26; BPersVG §§ 7, 69, 76 Abs. 1 Nr. 4

Verfahrensgang

Hessischer VGH (Urteil vom 26.08.1987; Aktenzeichen 1 OE 86/83)

VG Frankfurt am Main (Entscheidung vom 27.07.1983; Aktenzeichen III/1 E 946/81)

Tenor

Das Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 26. August 1987 wird aufgehoben.

Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an den Hessischen Verwaltungsgerichtshof zurückverwiesen.

Die Entscheidung über die Kosten bleibt der Schlußentscheidung vorbehalten.

Tatbestand

I.

Die Klägerin ist Regierungsamtsrätin im Dienst der Beklagten. Sie war seit 1970 bei der ehemaligen Bundesstelle für Entwicklungshilfe in Frankfurt am Main beschäftigt, die zum Geschäftsbereich des Bundesministers für wirtschaftliche Zusammenarbeit gehörte. Dieser versetzte sie im März 1979 unter Anordnung der sofortigen Vollziehung an die Bundesanstalt für Geowissenschaften in Hannover im Geschäftsbereich des Bundesministers für Wirtschaft. Das Verwaltungsgericht Hannover stellte die aufschiebende Wirkung der von der Klägerin nach ablehnender Widerspruchsentscheidung erhobenen Klage gegen die Versetzung wieder her, weil aufgrund der eingeholten amtsärztlichen Stellungnahme die Wahrscheinlichkeit von erheblichen gesundheitlichen Beeinträchtigungen und einer zu erwartenden Dienstunfähigkeit der Klägerin im Falle einer Versetzung von Frankfurt nach Hannover nicht ausgeschlossen werden könne. Mit Erlaß vom 16. Dezember 1980, unterschrieben und abgesandt am 19. Dezember 1980 versetzte der Bundesminister für wirtschaftliche Zusammenarbeit die Klägerin mit Zustimmung des Personalrats im Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und im Einvernehmen mit dem Bundesminister für Wirtschaft unter gleichzeitiger Aufhebung der Versetzung an die Bundesanstalt für Geowissenschaften in Hannover mit Wirkung vom 1. Januar 1981 in den Geschäftsbereich des Bundesministers für Wirtschaft zum Bundesamt für gewerbliche Wirtschaft in Eschborn.

Das Verwaltungsgericht hat die von der Klägerin nach erfolglosem Vorverfahren gegen ihre Versetzung zum Bundesamt für gewerbliche Wirtschaft erhobene Klage abgewiesen. Der Verwaltungsgerichtshof hat auf die Berufung der Klägerin das erstinstanzliche Urteil und die angefochtenen Bescheide aufgehoben, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Der Bundesminister für wirtschaftliche Zusammenarbeit sei für die Versetzung der Klägerin in den Geschäftsbereich des Bundesministers für Wirtschaft zum Bundesamt für gewerbliche Wirtschaft in Eschborn zuständig gewesen. Aus der Zuständigkeit für diese dienstrechtliche Maßnahme ergebe sich, daß der bei ihm errichtete Personalrat gemäß § 76 Abs. 1 Nr. 4 des Bundespersonalvertretungsgesetzes – BPersVG – zu beteiligen gewesen sei. Die Beteiligung des Personalrats der aufnehmenden Dienststelle sei hingegen nicht erforderlich gewesen. Habe im Zeitpunkt der angefochtenen Verwaltungsentscheidung die Bundesstelle für Entwicklungshilfe selbst oder ihre „Abwicklungsstelle” noch in irgendeiner Form als (Rest-)Behörde existiert, so hätte der Hauptpersonalrat beim Bundesminter für wirtschaftliche Zusammenarbeit zustimmen müssen. Dies habe er nicht getan, weil er im Zeitpunkt der Versetzung nicht mehr bestanden habe. Diese mangelnde Beteiligung müsse der Beklagten angelastet werden. Sei die Bundesstelle für Entwicklungshilfe selbst und ihre „Abwicklungsstelle” im Zeitpunkt der Versetzung der Klägerin endgültig aufgelöst gewesen, so habe bei der Versetzung der Klägerin der bei dem Bundesminister für wirtschaftliche Zusammenarbeit gebildete örtliche Personalrat beteiligt werden müssen. Eine abschließende Entscheidung sei insoweit nicht erforderlich, weil in beiden Fällen das erforderliche Beteiligungsverfahren nicht ordnungsgemäß durchgeführt oder eingeleitet worden sei. Das an den örtlichen Personalrat im Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit gerichtete Schreiben vom 16. Dezember 1980 trage lediglich die Unterschrift des Ministerialrats R., des damaligen Personalreferenten, der nicht gemäß § 7 BPersVG zur Vertretung des Dienststellenleiters bei der Einleitung des Beteiligungsverfahrens (§ 69 Abs. 2 Satz 1 BPersVG) befugt gewesen sei. Dieser Mangel führe zur Fehlerhaftigkeit der angefochtenen Versetzungsverfügung.

Die Beklagte hat die vom erkennenden Senat zugelassene Revision eingelegt und beantragt,

das Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 26. August 1987 aufzuheben und die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 27. Juli 1983 zurückzuweisen,

hilfsweise,

unter Aufhebung des Urteils des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs den Rechtsstreit an den Hessischen Verwaltungsgerichtshof zurückzuverweisen.

Die Revision rügt die Verletzung materiellen Rechts.

Die Klägerin beantragt,

die Revision der Beklagten zurückzuweisen.

Sie verteidigt das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs und tritt den Ausführungen der Beklagten entgegen.

Entscheidungsgründe

II.

Die Revision der Beklagten ist begründet. Sie führt zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Zurückverweisung der Sache an die Vorinstanz.

Rechtsgrundlage für die Versetzung der Klägerin ist § 26 des Bundesbeamtengesetzes – BBG –. Hiernach kann ein Beamter, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, innerhalb des Dienstbereichs seines Dienstherrn, hier der Bundesrepublik Deutschland, versetzt werden, wenn ein dienstliches Bedürfnis besteht. Das Berufungsgericht ist unter Heranziehung der einschlägigen Erlasse des Bundesministers für wirtschaftliche Zusammenarbeit vom 1. Juli 1969 (GMBl. S. 311), vom 30. Juni 1975 (GMBl. S. 482) sowie vom 12. März 1979 (GMBl. S. 108), des Bundeshaushaltsplans 1980 zu dem Kapitel 2303 sowie des Rundschreibens des Bundesministers des Innern vom 28. Januar 1959 betreffend Zuständigkeit für die Abordnung und Versetzung von Bundesbeamten innerhalb des Dienstbereichs des Bundes (GMBl. S. 66) zu dem revisionsrechtlich nicht zu beanstandenden Ergebnis gelangt, daß der Bundesminister für wirtschaftliche Zusammenarbeit für die von ihm – im schriftlichen Einvernehmen mit dem Bundesminister für Wirtschaft – getroffene Entscheidung, die Klägerin in den Geschäftsbereich des Bundesministers für Wirtschaft zum Bundesamt für gewerbliche Wirtschaft in Eschborn zu versetzen, zuständig war. Es hat jedoch zu Unrecht angenommen, die Versetzung der Klägerin sei schon deshalb rechtswidrig, weil das erforderliche Mitbestimmungsverfahren nicht ordnungsgemäß durchgeführt oder eingeleitet worden sei.

Gemäß § 76 Abs. 1 Nr. 4 des Bundespersonalvertretungsgesetzes BPersVG – hat der Personalrat unter anderem bei einer Versetzung zu einer anderen Dienststelle mitzubestimmen. Zuständig für diese Mitbestimmung ist der Personalrat derjenigen Dienststelle, die die Versetzung verfügt (BVerwGE 78, 257 ≪259≫), d.h. der bei dem für die Versetzung zuständigen Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit bestehende Personalrat. Es bedarf keiner Entscheidung darüber, ob beim Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit ein Hauptpersonalrat hätte gebildet werden können, der sodann der Versetzung hätte zustimmen müssen (§§ 82 Abs. 1, 53 Abs. 1 BPersVG). Da beim Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit nach den das Revisionsgericht bindenden tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts (§ 137 Abs. 2 VwGO) keine Stufenvertretung mehr gebildet worden ist, entfiel eine Beteiligung an den sonst seiner Zuständigkeit unterliegenden Angelegenheiten von vornherein (Fischer/Goeres in Fürst, GKÖD V, K § 53 Rz 10; Lorenzen/Eckstein, BPersVG, § 53 Rz 16, § 69 Rz 60; Dietz/Richardi, BPersVG, 2. Aufl., Vorbem. vor § 53 Rz 14, § 53 Rz 18), ohne daß es in diesem Zusammenhang einer Erörterung bedarf, weshalb kein Hauptpersonalrat bestand. Ist hingegen mit Recht kein Hauptpersonalrat gebildet worden, weil die Bundesstelle für Entwicklungshilfe und auch die „Abwicklungsstelle der Bundesstelle für Entwicklungshilfe” bei Erlaß der die Klägerin betreffenden Versetzungsverfügung endgültig aufgelöst war, so war bei der Versetzung der Klägerin der beim Bundesminister für wirtschaftliche Zusammenarbeit gebildete örtliche Personalrat zu beteiligen. Dieser hat der Versetzung der Klägerin entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts wirksam zugestimmt.

Nach § 69 Abs. 1 BPersVG kann eine Maßnahme, die der Mitbestimmung des Personalrats unterliegt, nur mit seiner Zustimmung getroffen werden. Dazu hat der Leiter der Dienststelle den Personalrat von der beabsichtigten Maßnahme zu unterrichten und dessen Zustimmung zu beantragen (§ 69 Abs. 2 Satz 1 BPersVG). Nach § 7 Satz 2 BPersVG kann sich der Leiter der Dienststelle bei Verhinderung durch seinen ständigen Vertreter vertreten lassen. Bei obersten Dienstbehörden, zu denen die Bundesministerien gehören, kann er auch den Leiter der Abteilung für Personal- oder Verwaltungsangelegenheiten zu seinem Vertreter bestellen. Zu diesem Personenkreis gehörte der damalige Personalreferent im Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit Ministerialrat R. nach den das Revisionsgericht bindenden tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts nicht. Ob sich der Dienststellenleiter bei der Einleitung des Beteiligungsverfahrens in bestimmten konkreten Einzelfällen aufgrund ausdrücklicher Vollmacht auch durch einen anderen Bediensteten vertreten lassen oder ein anderer Bediensteter für den Dienststellenleiter oder seinen Vertreter gleichsam als Bote tätig werden kann und ob ein solcher Fall hier vorliegt – wozu das Berufungsgericht keine tatsächlichen Feststellungen getroffen hat – bedarf keiner Entscheidung (vgl. hierzu BVerwGE 78, 72 ≪75≫ unter Hinweis auf BAG, AP Art. 8 PersVG Bayern Nr. 1; BAGE 54, 215 ≪223≫). Selbst wenn das Mitbestimmungsverfahren bei der Versetzung der Klägerin im Bereich des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit nicht fehlerfrei eingeleitet worden sein sollte, kann sich diese hierauf nicht mit Erfolg berufen.

Der Personalrat als der mit der Organisation der Dienststelle vertraute Partner des Dienststellenleiters in allen personalvertretungsrechtlichen Angelegenheiten hätte einen vom Dienststellenleiter zu verantwortenden Verfahrensmangel bei der Einleitung eines Mitbestimmungsverfahrens nur binnen der Frist gemäß § 69 Abs. 2 Satz 3 BPersVG wirksam rügen können. Denn er kann den Mangel der Vertretung des Dienststellenleiters in dem jeweiligen Mitbestimmungsverfahren nicht nur sofort erkennen, sondern ist auch verfahrensrechtlich in der Lage, ihn unverzüglich zu rügen, wenn er ihn beanstanden will. Unterläßt er dies – wie im vorliegenden Fall –, so verliert er sein Rügerecht und kann den Mangel im weiteren Verlauf des Mitbestimmungsverfahrens nicht mehr beanstanden (BVerwGE 78, 72 ≪76 f.≫ unter Hinweis auf das Urteil des Bundesarbeitsgerichts vom 31. März 1983 – 2 AZR 384/81 – ≪BAGE 44, 37≫). Der Mangel ist auch im Verhältnis zwischen der Beklagten und der Klägerin unbeachtlich (geworden), auch wenn die Klägerin an dem Mitbestimmungsverfahren nicht beteiligt und deshalb nicht in der Lage war, Mängel dieses Verfahrens zu beanstanden.

Das Mitbestimmungsverfahren dient nicht in erster Linie den Individualinteressen eines Beschäftigten. Vielmehr sind vornehmlich das Wohl aller Beschäftigten und die Verhältnisse in der Dienststelle als Ganzes die Richtschnur jeden personalvertretungsrechtlichen Handelns. Der Personalrat hat als Repräsentant aller Bediensteten durch die Wahrnehmung der ihm eingeräumten Befugnisse die Beteiligung der Bediensteten an der Regelung des Dienstes und der Dienst- und Arbeitsverhältnisse zu verwirklichen und insoweit die Interessen der Bediensteten in der Dienststelle zu vertreten (BVerwGE 66, 291 ≪297≫; 68, 197 ≪201≫). Die ordnungsgemäße Einleitung des Mitbestimmungsverfahrens gemäß § 69 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 7 BPersVG durch den Dienststellenleiter bezweckt dabei, die Bedeutung des Personalrats hervorzuheben und zu verdeutlichen (vgl. auch BVerwGE 78, 72 ≪75≫; SAGE 44, 37 ≪46≫; 54, 215 ≪224≫). Grundsätzlich können deshalb durch derartige vom Personalrat nicht beanstandete formelle Mängel bei der Einleitung des Mitbestimmungsverfahrens, die dessen Zustimmung zu der beabsichtigten Maßnahme nicht bleibend ausschließen (BVerwGE 78, 72 ≪77≫), nicht Rechte des einzelnen Beschäftigten berührt werden. Das gilt jedenfalls dann, wenn sich diese Mängel – wie in der Regel – nicht auf eine ausdrücklich zu der beabsichtigten Maßnahme erteilte Zustimmung auszuwirken vermögen. So liegt der Fall hier. Der Bundesminister für wirtschaftliche Zusammenarbeit hat dem Personalrat die Gründe für die beabsichtigte Versetzung der Klägerin mitgeteilt und um Zustimmung gebeten. Dieser hat in seiner Sitzung vom 17. Dezember 1980 diese Zustimmung erteilt. Der Versetzungsbescheid ist zwar unter dem 16. Dezember 1980 datiert, nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts und in Übereinstimmung mit den in Bezug genommenen Akten aber erst am 19. Dezember 1980 unterzeichnet und abgesandt worden.

Auch das Bundesarbeitsgericht hat in Übereinstimmung hiermit im Urteil vom 6. März 1985 – 4 AZR 228/83 – (PersV 1987, 514) im Zusammenhang mit § 75 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG entschieden, daß der Personalrat der Übertragung einer vorübergehend ausgeübten höherwertigen Tätigkeit an einen Angestellten auf Dauer auch ohne Einleitung des Mitbestimmungsverfahrens wirksam zustimmen kann. Zur Begründung hat es unter anderem ausgeführt, § 69 Abs. 2 bis 5 BPersVG regele nur, welches Verfahren der Dienststellenleiter bei der Einholung der Zustimmung des Personalrats und bei der Verweigerung der Zustimmung zu beachten habe; für die vom Personalrat beschlossene und erteilte Zustimmung selbst schreibe das Gesetz jedoch kein bestimmtes Verfahren vor. Abschließend weist das Bundesarbeitsgericht darauf hin, daß es widersinnig wäre, wenn eine mitbestimmungspflichtige Maßnahme trotz Zustimmung des Personalrats deshalb rechtswidrig wäre, weil der Arbeitgeber ein notwendiges Mitbestimmungsverfahren nicht eingeleitet habe; das sei mit den Grundsätzen von Treu und Glauben nicht vereinbar.

Die Urteile des erkennenden Senats vom 28. August 1986 – BVerwG 2 C 67.85 – (Buchholz 237.5 § 42 Nr. 5 = ZBR 1987, 159) und vom 12. März 1987 – BVerwG 2 C 39.85 – (Buchholz 237.6 § 39 Nr. 4 = ZBR 1987, 286) sowie der Beschluß vom 13. Juni 1988 – EVerwG 2 B 45.88 – widersprechen diesem Ergebnis nicht. Diese Entscheidungen beruhen darauf, daß der erkennende Senat an die Auslegung der in jenen Verfahren einschlägigen Vorschriften des Hessischen. Niedersächsischen bzw. Schleswig-Holsteinischen Personalvertretungsgesetzes durch die Vorinstanzen gebunden war. Denn sowohl die Frage, durch wen sich der Dienststellenleiter gegenüber der Personalvertretung vertreten lassen kann, als auch die, welchen Einfluß der Mangel in der Einleitung des Mitbestimmungsverfahrens auf eine hierauf ergangene Entscheidung des Personalrats hat, ist in Anwendung irrevisiblen Landespersonalvertretungsrechts beantwortet worden. Das trifft hier nicht zu.

Die Versetzung der Klägerin ist auch nicht deshalb rechtswidrig, weil der Personalrat der aufnehmenden Dienststelle an der Versetzung der Klägerin nicht beteiligt worden ist. Die in BVerwGE 78, 257 abgedruckte Entscheidung des 6. Senats des Bundesverwaltungsgerichts, nach der bei der Versetzung eines Beamten zu einer anderen Dienststelle der Personalrat der aufnehmenden Dienststelle stets dann mitzubestimmen hat, wenn an der Personalmaßnahme Dienststellen unterschiedlicher Dienstherren beteiligt sind, so daß für die Versetzung das schriftlich zu erklärende Einverständnis des aufnehmenden Dienstherrn gemäß § 123 Abs. 2 BRRG erforderlich ist, ist nicht einschlägig. Die Klägerin bleibt auch nach der Versetzung Beamtin der Beklagten. Nach dem Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. Oktober 1962 – BVerwG 7 P 12.61 – (BVerwGE 15, 90) ist die Personalvertretung der aufnehmenden Dienststelle zwar ferner auch dann zu beteiligen, wenn die Versetzung auf einem Zusammenwirken der abgebenden und der aufnehmenden Dienststelle beruht und die aufnehmende Dienststelle einen bestimmenden Einfluß auf die Versetzung ausübt, so daß das Schwergewicht der Maßnahme in ihrem Bereich liegt. Diese Voraussetzungen liegen jedoch nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts hier nicht vor.

Da das angefochtene Urteil hiernach revisibles Recht verletzt, ist es aufzuheben. Eine abschließende Entscheidung ist dem erkennenden Senat verwehrt. Das Berufungsgericht hat – ausgehend von seiner anderen Rechtsauffassung – keine ausreichenden tatsächlichen Feststellungen zu der Rechtmäßigkeit der Versetzung der Klägerin zum Bundesamt für gewerbliche Wirtschaft im Geschäftsbereich des Bundesministers für Wirtschaft getroffen. Auch wenn eindeutig ein dienstliches Bedürfnis für eine Wegversetzung von der aufgelösten Bundesstelle für Entwicklungshilfe bestand, das zwangsläufig auch die Versetzung der Klägerin zu einer anderen Dienststelle deckt (vgl. Urteil vom 27. Mai 1975 – BVerwG 2 A 4.72 – ≪Buchholz 232 § 26 Nr. 16≫), so ist noch nicht geklärt, ob der Klägerin andere Zusagen gemacht worden sind und ob die Beklagte ihr Ermessen fürsorgegerecht ausgeübt hat. Da das Revisionsgericht diese tatsächlichen Feststellungen nicht nachholen kann, ist die Sache zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO).

Unterschriften

Dr. Schwarz, Dr. Franke, Dr. Lemhöfer, Dr. Müller, Dr. Maiwald

Fundstellen

Haufe-Index 1213628

BVerwGE, 288

ZBR 1989, 371