BFH Urteil vom 26.01.1977 - II R 50/76

Leitsatz (amtlich)

Der Erwerb eines Grundstücks gemäß § 1 WWVO 1922 durch eine (niedersächsische) Gemeinde ist von der Grunderwerbsteuer befreit.

Normenkette

WWVO 1922 (Zentralblatt für das Deutsche Reich 1922 S. 475) § 1

Tatbestand

Die Klägerin (und Revisionsbeklagte) ist eine durch die Gebietsreform in Niedersachsen zum 1. Januar 1973 aus zwölf bis dahin selbständigen Gemeinden gebildete Einheitsgemeinde (Einwohnerzahl: etwa 15 300; Gemeindegebiet: rd. 114 qkm; vgl. § 11 des Gesetzes zur Neugliederung der Gemeinden in den Räumen Leer und Aschendorf-Hümmling vom 20. November 1972, Niedersächsisches Gesetz- und Verordnungsblatt 1972 S. 479). Durch notariell beurkundeten Vertrag hatte die Klägerin ein 1,5 ha großes unbebautes Grundstück zum Bau einer Kläranlage für ein Gebiet von rd. 62 qkm (das früher fünf selbständigen Gemeinden gehörte) erworben.

Das FA (Beklagter und Revisionskläger) hatte die beantragte Grunderwerbsteuerbefreiung abgelehnt und den Grundstückserwerb der Grunderwerbsteuer unterworfen.

Der Einspruch der Klägerin blieb erfolglos. Das FG hob den Steuerbescheid und die Einspruchsentscheidung auf. Sein Urteil ist in den EFG 1976, 580 wiedergegeben. Auf Beschwerde des FA ließ das FG die Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zu.

Mit seiner Revision rügt das FA die Verletzung des § 1 der Verordnung über Erlaß von Grunderwerbsteuer auf dem Gebiete der Wasserwirtschaft vom 22. August 1922 - WWVO - (Zentralblatt für das Deutsche Reich 1922 S. 475).

Entscheidungsgründe

Die Revision des FA ist unbegründet. Das FG hat zutreffend den angefochtenen Steuerbescheid und die Einspruchsentscheidung aufgehoben. Seine Entscheidung läßt keine Rechtsfehler erkennen. Der Klägerin war die Steuervergünstigung gemäß § 1 WWVO zu gewähren.

1. Die WWVO ist wirksam und im Lande Niedersachsen noch heute in Kraft (vgl. dazu Urteil des BFH vom 12. Juli 1972 II R 164/70, BFHE 106, 562, BStBl II 19??, 862 und im einzelnen die Ausführungen in dem Urteil des BFH vom 28. April 1970 II 7/65, BFHE 99, 400, BStBl II 1970, 669 unter 1.).

2. Die Voraussetzungen des § 1 WWVO, daß der Grundstückserwerb "der einheitlichen Erfüllung von wasserwirtschaftlichen Aufgaben in bestimmten Gebieten des Reichs durch die hierzu berufenen Körperschaften des öffentlichen Rechts dient", sind im Streitfall erfüllt. Die Klägerin hat wasserwirtschaftliche Aufgaben einheitlich verwirklicht und war die dazu berufene Körperschaft des öffentlichen Rechts.

a) Die Beteiligten gehen übereinstimmend davon aus, daß der Bau einer Kläranlage eine wasserwirtschaftliche Aufgabe darstellt. Das trifft zu und bedarf keiner weiteren Begründung.

b) Der Auffassung des FA, die übrigen Voraussetzungen des § 1 WWVO seien deshalb nicht gegeben, weil die wasserwirtschaftliche Aufgabe über das Gebiet einer politischen Gemeinde nach dem Gebietsstand im Zeitpunkt des Grundstückserwerbs nicht hinausreiche und eine - vor der Gebietsreform fünf selbständigen Gemeinden gehörende - Gemeinde-Teilfläche von 62 qkm nicht als Gebiet im Sinne der Vorschrift angesehen werden könne, kann nicht (mehr) gefolgt werden.

(1) Dem FA ist einzuräumen, daß sich der RFH (Urteil vom 4. März 1930 II A 42/30, Steuer und Wirtschaft 1930 Nr. 820 [= Mrozek-Kartei, Grunderwerbsteuergesetz 1919/1927, § 8 Allgemeines, Rechtsspruch 19]) und der BFH (Urteil vom 30. September 1959 II 100/58 U, BFHE 69, 595, BStBl III 1959, 483) früher dafür ausgesprochen haben, die Steuerbefreiung gemäß § 1 WWVO nur bei Grundstückserwerben zur Durchführung großräumiger und überörtlicher wasserwirtschaftlicher Sonderaufgaben durch besondere Körperschaften des öffentlichen Rechts zu gewähren. Der Reichsfinanzhof sah in dem Grundstückserwerb einer Stadtgemeinde (Badeort) zur Vergrößerung ihres geschützten Trinkwasserquellengebiets keine den Zweck der WWVO erfüllende Maßnahme und in den "Gemeinden an sich auch keine Behörden zur Erfüllung wasserwirtschaftlicher Aufgaben i. S. der VO". Der BFH hat in einem ähnlichen Fall dem Grundstückserwerb einer Stadt, die auf dem Grundstück ein Trinkwasserreservoir anlegen wollte, die Steuerbefreiung versagt. Es sollten, so führte er aus, durch § 1 WWVO nur solche Körperschaften des öffentlichen Rechts begünstigt werden, "die besonders dazu bestimmt sind, wasserwirtschaftliche Aufgaben als Sonderaufgaben zu erfüllen". Dabei berief sich der BFH - wie auch schon der Reichsfinanzhof in seiner damaligen Entscheidung - auf den in der Entscheidung zum Teil wörtlich wiedergegebenen Ministerialerlaß vom 11. November 1922 (Deutsche Verkehrsteuerrundschau 1923 S. 26). In diesem Erlaß wird die Grunderwerbsteuerbefreiung dann für geboten erachtet, "wenn besondere volkswirtschaftliche oder sonstige höheren Interessen des Reichs in Frage stehen". Das Bestehen derartiger Interessen war bei Grundstückserwerben durch namentlich aufgeführte Wassergenossenschaften, insbesondere aus den rheinisch-westfälischen Industriebezirken bejaht worden. Deren im einzelnen be- und umschriebenen Aufgaben wurde eine "weit über die Grenzen des Industriegebiets hinausgehende Bedeutung" beigemessen, die "mittelbar den Lebensinteressen des gesamten Deutschen Reichs in erheblichem Maße zugute" komme. Die Steuerbefreiung sollte nach dem Erlaß aus Gründen der Billigkeit "auch auf die Wassergenossenschaften anderer Gebietsteile mit gleichliegenden Aufgaben" ausgedehnt werden.

(2) Die neuere Rechtsprechung des BFH ist dieser Rechtsauffassung nicht mehr vollen Umfangs gefolgt. Nach dem Urteil vom 28. April 1970 II 7/65 (BFHE 99, 400, BStBl II 1970, 669) beschränkt § 1 WWVO seinem Wortlaut nach die Grunderwerbsteuerbefreiung nicht nur auf Körperschaften des öffentlichen Rechts, deren wasserwirtschaftliche Maßnahmen sich weit über die Grenzen eines regionalen Gebiets ("große Gebietsteile") ausdehnen. Es genüge, wenn ein Wasserzweckverband mehrere einzelne Gemeinden mit Wasser versorge. Durch Urteil vom 12. Juli 1972 II R 164/70 (BFHE 106, 562, BStBl II 1972, 862) hat der BFH den Grundstückserwerb einer niedersächsischen Samtgemeinde (vgl. §§ 71 ff. Niedersächsische Gemeindeordnung in der Fassung der Bekanntmachung der Neufasssung vom 7. Januar 1974 - NGO -, Niedersächsisches Gesetz- und Verordnungsblatt 1974 S. 1) zur Errichtung einer Kläranlage für ihre vier Mitgliedsgemeinden als grunderwerbsteuerfrei behandelt. Er hat die Samtgemeinde als eine öffentlich-rechtliche Körperschaft angesehen, die kraft der NGO dazu berufen sei, überregional eine wasserwirtschaftliche Aufgabe zu erfüllen.

c) Die Auslegung, die § 1 WWVO durch die Rechtsprechung bisher erfahren hat, trägt der Entwicklung der Verhältnisse in den letzten Jahren, insbesondere auf den Gebieten der Kommunalpolitik, der Wasserwirtschaft, der Technik, des Umweltschutzes und der kommunalen Finanzpolitik nicht mehr voll Rechnung; sie bedarf daher einer gewissen Anpassung (vgl. § 1 Abs. 2 StAnpG). Die bisher angenommenen Einschränkungen hinsichtlich der "hierzu berufenen" öffentlich-rechtlichen Körperschaft, deren regionaler Ausdehnung und der "einheitlichen Erfüllung wasserwirtschaftlicher Aufgaben" lassen sich nicht auf § 1 WWVO gründen. Eine vom Wortlaut abweichende Auslegung dieser Vorschrift würde aber zu einer ungerechtfertigten, durch die Vorschrift nicht gedeckten Verschärfung der Besteuerung führen (vgl. Urteile des BFH vom 22. April 1964 II 47/62, BFHE 79, 378, BStBl III 1964, 368 und vom 16. Februar 1966 II 89/64, BFHE 85, 302, BStBl III 1966, 319).

(1) Daß nur "aufgrund besonderer Gesetze gebildete Körperschaften des öffentlichen Rechts" steuerbegünstigt sein sollen - wovon der Ministerialerlaß vom 11. November 1922 und ihm folgend die frühere Rechtsprechung ausgingen -, kann aus dem Wortlaut des § 1 WWVO nicht hergeleitet werden. Dies hat der Senat bereits in seinem Urteil vom 12. Juli 1972 II R 164/70 im einzelnen angesprochen; er hat insoweit seine frühere Rechtsprechung nicht mehr voll aufrecht erhalten. Zur einheitlichen Erfüllung wasserwirtschaftlicher Aufgaben sind nicht nur besonders gebildete Wassergenossenschaften, sonstige Zweckverbände und Samtgemeinden (nach niedersächsischem Gemeinderecht) "berufen". Diese Aufgaben hat vielmehr in der Regel - nach den Gemeindeordnungen der einzelnen Länder - jede Gemeinde als Gebietskörperschaft zu erfüllen.

Die Gemeinden in Niedersachsen verwalten ihre Angelegenheiten in eigener Verantwortung zum Wohle ihrer Einwohner (§ 1 Abs. 1 NGO). Dabei sind sie, wie ausdrücklich festgelegt wird, grundsätzlich "die ausschließlichen Träger der gesamten öffentlichen Aufgaben" (sog. Grundsatz der Allzuständigkeit der Gemeinden; vgl. Lüersen/Neuffer, Niedersächsische Gemeindeordnung, § 2 Anm. 1); sie haben innerhalb der Grenzen ihrer (finanziellen und wirtschaftlichen) Leistungsfähigkeit "die für die Einwohner erforderlichen sozialen, kulturellen und wirtschaftlichen öffentlichen Einrichtungen" bereitzustellen (§ 2 Abs. 1, § 4 Abs. 1 Satz 1 NGO). Zu den öffentlichen Einrichtungen dieser Art gehören auch die Erschließungsanlagen zur Verbesserung der hygienischen Verhältnisse, wozu wiederum in erster Linie die Abwasserbeseitigung zu zählen ist (vgl. dazu §§ 8 Nr. 2, 22 NGO und die §§ 18 a, 18 b, 26, 27, 34 des Gesetzes zur Ordnung des Wasserhaushalts (Wasserhaushaltsgesetz vom 27. Juli 1957 mit späteren Änderungen - WHG -, BGBl I 1967, 909). Der baurechtliche Begriff "Erschließungsanlage" ist gesetzlich nicht definiert, wiewohl sich das Bundesbaugesetz in den §§ 123 ff. mit diesen Anlagen besonders befaßt. Unter Erschließung sind die Maßnahmen zu verstehen, die notwendig sind, die bauliche und/oder gewerbliche Nutzung des Baulandes zu ermöglichen. Dazu gehören nicht nur die Herstellung von Straßen, Wegen und Plätzen, sondern (u. a. ) auch die Schaffung von Anschlußmöglichkeiten für die Grundstücke an die Anlagen zur Beseitigung von Abwasser (vgl. §§ 8 Nr. 2, 22 Abs. 1 NGO, § 18 a Abs. 1 WHG); erst dadurch wird die volle bauliche und/oder gewerbliche Nutzung eines Grundstücks ermöglicht. Deshalb gehören Abwasseranlagen (das sind das notwendige Kanalnetz und die erforderlichen Kläranlagen) zu den Erschließungsanlagen. § 123 Abs. 1 des Bundesbaugesetzes (BBauG) weist die Erschließung, soweit sie nicht nach Gesetz oder öffentlich-rechtlicher Verpflichtung anderen obliegt, den Gemeinden zu, d. h., Herstellung und Unterhaltung von Abwasserbeseitigungsanlagen obliegen den Gemeinden; die NGO oder andere Gesetze und Vorschriften bestimmen für den Gebietsbereich der Klägerin nichts anderes.

Etwas Abweichendes kann auch dann nicht gelten, wenn der Klägerin (Einheitsgemeinde) mehrere Ortschaften zugehören. Diese sind keine selbständigen Gebietskörperschaften, sondern Teile der Gemeinde (vgl. §§ 55 ff. NGO).

Der Rechtsauffassung des Senats von der "hierzu berufenen Körperschaft des öffentlichen Rechts" entsprechen bereits im wesentlichen - von unterschiedlichen Formulierungen abgesehen - die gesetzlichen Regelungen verschiedener Länder, die für deren Gebiete an die Stelle der WWVO getreten sind (vgl. § 4 Abs. 1 Nr. 3 GrEStG Baden-Württemberg 1970; § 5 Abs. 1 Nr. 11 GrEStG Rheinland-Pfalz 1970; § 4 Abs. 1 Nr. 6 GrEStG Schleswig-Holstein; § 4 Abs. 1 Nr. 8 GrEStG Nordrhein-Westfalen - i. d. F. 1975 -).

(2) Die regionale Ausdehnung der öffentlich-rechtlichen Körperschaft braucht sich nicht - wie das FA meint -über den Bereich mehrerer politischer Gemeinden zu erstrecken. Die Auffassung des FA findet in § 1 WWVO keine Stütze. Aus den Worten "... in bestimmten Gebieten des Reichs ..." (Bundesgebiet) läßt sie sich nicht herleiten. Versteht man "Gebiet" geographisch, so sind "bestimmte Gebiete" auch einzelne Gemeinden. Das Gebiet einer Gemeinde bilden alle Grundstücke, die räumlich (innerhalb oder als Exclave außerhalb der Gemeindegrenzen liegend) und rechtlich zu ihr gehören (vgl. § 16 Abs. 2 NGO). Zutreffend hat daher das FG den vom FA verwendeten Begriff "überregional" nicht als "mehrere politische Gemeinden umfassend" verstanden.

Die Auffassung von "der regionalen Ausdehnung der Körperschaft", die der bisherigen Rechtsprechung (so noch im Urteil vom 12. Juli 1972 II R 164/70) im wesentlichen zugrunde lag, kann nicht mehr aufrecht erhalten werden. Ihren gedanklichen Ursprung hat sie in dem Ministerialerlaß vom 11. November 1922. Darin wird zunächst darauf hingewiesen, daß das Wirken der Wassergenossenschaften im rheinisch-westfälischen Industriegebiet eine gesicherte Wasserversorgung sowie eine geordnete Wasserabführung gewährleiste und Industrie und Bevölkerung dieses Gebiets lebensfähig erhalte. Den Genossenschaften dieses Gebiets wird eine "weit über die Grenzen des Industriegebiets hinausgehende Bedeutung" zugebilligt. Diese Gedanken sind in das Urteil des RFH vom 4. März 1930 II A 42/30 eingeflossen. Sie stehen darin aber - abweichend von dem Ministerialerlaß- mit den Worten "mit dem Erwerb verbundenen Zweck" im Zusammenhang. Für diesen wird gefordert, daß er "über den damals mit dem Erwerb verbundenen Zweck" (Vergrößerung eines städtischen Trinkwasserquellengebiets) "weit hinausgehen" müsse. Die zum Teil zusammenfassend, zum Teil auszugsweise wiedergegebenen Textstellen aus dem Ministerialerlaß und dem Urteil des Reichsfinanzhofs in dem Urteil des BFH vom 30. September 1959 II 100/58 U führten dann im Urteil des BFH vom 28. April 1970 II 7/65 zu der Erwähnung einer "Aufgabe für ein überregionales Gebiet" und zu der Auffassung, daß in jenem Urteil "... eine Gemeinde ... als solche und allein nicht als zur einheitlichen (im Sinne einer überörtlichen) Erfüllung von wasserwirtschaftlichen Aufgaben (unmittelbar 'hierzu') 'berufene' Körperschaft angesprochen wurde".

Bei dieser Rechtsauffassung des Senats kommt es nicht darauf an, ob bezüglich des "Gebiets" die Klägerin als Einheitsgemeinde den Samtgemeinden niedersächsischen Rechts (vgl. Urteil des BFH vom 12. Juli 1972 II R 164/70) gleichzubehandeln ist und ob die Begrenzung des Einzugsgebiets der Kläranlage (62 qkm) auf eine Teilfläche des Gemeindegebiets der Klägerin zu einem Versagen der Grunderwerbsteuer führen kann.

(3) Mit der Errichtung einer Kläranlage hat die Klägerin eine wasserwirtschaftliche Aufgabe einheitlich erfüllt. Damit ist auch die weitere und letzte Voraussetzung für die Grunderwerbsteuerbefreiung gegeben. Das Tatbestandsmerkmal der "einheitlichen Erfüllung ..." kann nach dem Wortlaut der Vorschrift nicht so eng verstanden werden, wie das Finanzamt es meint.

Das Wort "einheitlich" in § 1 WWVO ist in Verbindung mit der "Erfüllung von wasserwirtschaftlichen Aufgaben" nicht recht verständlich. Seiner Bedeutung gemäß ("überall gleich"; "in Form und Aussehen gleich"; "zusammengehörig"; "gleichmäßig") kann es nach heutigem Verständnis der Wasserwirtschaft nicht, zumindest nicht nur gemeint sein. Dem Wort können vielmehr in diesem Zusammenhang mehrere und unterschiedliche Bedeutungen beigelegt werden. Im Urteil vom 28. April 1970 II 7/65 wird "einheitliche Erfüllung" im Sinne einer überörtlichen Erfüllung verstanden. Damit ist nur eine Bedeutung des Wortes "einheitliche" umschrieben. Eine "einheitliche Erfüllung" im Sinne des § 1 WWVO ist (auch) gegeben, wenn - aus wasserwirtschaftlicher Sicht - die Maßnahme im Rahmen einer übergeordneten wasserwirtschaftlichen Gesamtplanung liegt, wenn - aus technischer Sicht - bei Erfüllung der wasserwirtschaftlichen Aufgabe die allgemein anerkannten Regeln der (Ab-) Wassertechnik beachtet werden (vgl. §§ 18 a, 18 b WHG) und/oder wenn - aus der Sicht der Bevölkerung - die Maßnahme für alle Bewohner "eines bestimmten Gebiets" eine gesicherte Wasserversorgung bzw. eine geordnete Wasserabführung gewährleistet. Das so verstandene Tatbestandserfordernis wird nach den maßgeblichen tatsächlichen Feststellungen durch die Kläranlage der Klägerin erfüllt.

Fundstellen

Haufe-Index 72307

BStBl II 1977, 482

BFHE 1977, 526