BVerfG Beschluss vom 17.07.1974 - 1 BvR 51/69, 1 BvR 160/69, 1 BvR 285/69, 1 BvL 16/72, 1 BvL 18/72, 1 BvL 26/72

Entscheidungsstichwort (Thema)

Straßengüterverkehrsteuer – „Leberpfennig”– verfassungsgemäß

Leitsatz (amtlich)

1. Zu den Voraussetzungen wirtschaftslenkender Steuergesetze (im Anschluß an BVerfGE 16, 147 – Werkfernverkehr –).

2. Die Sonderbesteuerung des Straßengüterverkehrs aufgrund des Gesetzes vom 28. Dezember 1968 „Leberpfennig”) war mit dem Grundgesetz vereinbar.

Normenkette

GG Art. 2 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1, Art. 80; StraGüVStG § 1; StraGüVStG § 2 Nr. 6 Buchst. h; StraGüVStG § 2 Nr. 7; StraGüVStG § 3 Abs. 5; StraGüVStG § 3 Abs. 7; StraGüVStG § 4; StraGüVStG § 5 Abs. 1 Nr. 1; StraGüVStG § 6 Abs. 3; StraGüVStG § 7

Verfahrensgang

FG Baden-Württemberg (Vorlegungsbeschluss vom 20.09.1972; Aktenzeichen V 63/69)

FG Baden-Württemberg (Aktenzeichen V 163/69)

Gründe

A.

Gegenstand der zu gemeinsamer Entscheidung verbundenen Verfahren ist die Frage, ob das Gesetz über die Besteuerung des Straßengüterverkehrs vom 28. Dezember 1968 (BGBl. I S. 1461) – StraGüVStG – mit dem Grundgesetz vereinbar war.

I.

1. Im September 1967 trat der damalige Bundesverkehrsminister Georg Leber mit dem „Verkehrspolitischen Programm für die Jahre 1968 bis 1972” an die Öffentlichkeit (vgl. Bulletin 103/1967, S. 881 ff.). Darin ging er von der Feststellung aus, daß große Teile der deutschen Verkehrswirtschaft in wirtschaftlicher und finanzieller Bedrängnis seien. Für das Jahr 1967 seien mindestens 2,5 Milliarden DM Bundesleistungen für die Deutsche Bundesbahn zur Abnahme betriebsfremder Lasten und zum Ausgleich von Kostensteigerungen, Verkehrsrückgängen und Einnahmeverlusten erforderlich. Bis 1972 sei ein Anstieg des Zuschußbedarfs auf 5 Milliarden DM zu befürchten, wenn keine weitreichenden Entscheidungen getroffen würden. Nicht weniger besorgniserregend sei die Entwicklung im Straßenverkehr. Das deutsche Straßennetz sei überlastet, u. a. auch durch den ständig zunehmenden Schwerlastverkehr auf weite Entfernungen. Dadurch werde der Verkehrsfluß behindert und die Verkehrssicherheit immer stärker gefährdet. Die bedrohliche Verschärfung der Verkehrslage erfordere rasche und wirksame Maßnahmen. Dabei sei im Güterkraftverkehr die Anwendung auch nicht marktkonformer Mittel unausweichlich. Diese Eingriffe sollten jedoch nur den Charakter von Übergangsmaßnahmen haben und nach Erfüllung ihrer Aufgabe durch marktkonforme Mittel abgelöst werden.

Im einzelnen sah das Programm eine Reihe von Maßnahmen vor. Der Betrieb der Bundesbahn sollte reorganisiert, konzentriert und rationalisiert werden. Im Straßenverkehr sollten die Transporte bestimmter Schwer- und Massengüter über große Entfernungen verboten und außerdem alle Beförderungsleistungen im Fernverkehr durch Lastwagen oder Lastzüge mit einer zulässigen Nutzlast von mehr als 4000 kg besteuert werden. Auch der grenzüberschreitende Straßengüterverkehr sollte in die Besteuerung einbezogen werden. Dazu sollten Maßnahmen in der Binnenschiffahrt, der Luftfahrt und im Seeverkehr sowie der Ausbau der Einrichtungen zur Verkehrsbedienung und kraftfahrtechnische Vorschriften zur Erhöhung der Sicherheit im Straßenverkehr treten. Ein Teil des Aufkommens aus der Straßengüterverkehrsteuer sollte jährlich zur Förderung des kombinierten Verkehrs (Straße-Schiene), insbesondere des Containerverkehrs, verwendet werden.

In Vollzug dieses Programms brachte die Bundesregierung im Januar 1968 u. a. den Entwurf eines Gesetzes über die Besteuerung des Straßengüterverkehrs (BTDrucks. V/2494) ein. Das Gesetz wurde nach eingehenden Beratungen im Bundestag und dessen Ausschüssen (Finanzausschuß, Verkehrsausschuß, Ausschuß für Wirtschafts- und Mittelstandsfragen) zum Jahresende 1968 verabschiedet und trat am 1. Januar 1969 in Kraft. Es war zunächst bis zum 31. Dezember 1970 befristet (§ 14); seine Geltung wurde durch Gesetz vom 23. Dezember 1970 (BGBl. I S. 1869) bis zum 31. Dezember 1971 verlängert.

Das Aufkommen aus der Straßengüterverkehrsteuer betrug insgesamt ca. 1,3 Milliarden DM (Statistisches Jahrbuch für die Bundesrepublik 1971 S. 404, 1972 S. 408).

2. Das Gesetz über die Besteuerung des Straßengüterverkehrs vom 28. Dezember 1968 (BGBl. I S. 1461) lautete in den für das vorliegende Verfahren maßgeblichen Bestimmungen wie folgt:

§ 1

Gegenstand der Steuer und Geltungsbereich

(1) Der Steuer unterliegt die Beförderung von Gütern mit Kraftfahrzeugen und Kraftfahrzeug-Anhängern

1. im Güterfernverkehr und im Werkfernverkehr,
2. im grenzüberschreitenden Güternahverkehr und im grenzüberschreitenden Werknahverkehr, soweit die Beförderung im Geltungsbereich des Güterkraftverkehrsgesetzes durchgeführt wird.

(2) Die Begriffsbestimmungen des Güterkraftverkehrsgesetzes in seiner jeweils geltenden Fassung gelten auch für dieses Gesetz.

§ 2

Steuerbefreiungen

Von der Besteuerung sind ausgenommen

1. die Beförderung mit Kraftfahrzeugen und Kraftfahrzeug-Anhängern, deren zulässige Nutzlast allein oder zusammen weniger als 4000 Kilogramm beträgt;

2. die Beförderung von Gütern für andere durch ein Unternehmen des Güterfernverkehrs, wenn die Güter auf einem Teil der Strecke mit der Eisenbahn oder mit einem Binnenschiff in einem für den Güterfernverkehr genehmigten Kraftfahrzeug, in einem Anhänger, in deren Aufbauten (Huckepackverkehr) oder in Behältern befördert werden. Dies gilt auch für die entsprechenden Leertransporte sowie für die entsprechenden Beförderungen im Werkfernverkehr;

3. bis 5…

6. die Beförderung von

a) bis g) …

h) Getreide (Kapitel 10 des Zolltarifs);

Mischfuttermitteln (aus Nummer 23.07 des Zolltarifs) in Spezialtankfahrzeugen;

i) bis m) …

7. Beförderungen im Güterfernverkehr unmittelbar nach oder von Berlin (West).

§ 3

Bemessungsgrundlagen

(1) Die Beförderung wird nach dem Produkt der Anzahl der Tonnen des Rohgewichts der beförderten Güter und der Anzahl der Kilometer der nach § 20 a des Güterkraftverkehrsgesetzes für den Güterfernverkehr vorgeschriebenen Tarifentfernung (Tonnenkilometer) bemessen.

(2) bis (4) …

(5) Bei grenzüberschreitenden Beförderungen bleibt die Steuer außer Ansatz, wenn der Entladeort oder der Beladeort der im Geltungsbereich des Güterkraftverkehrsgesetzes beförderten Güter innerhalb der Nahzone der Gemeinde liegt, in deren Gebiet das beladene Fahrzeug zuerst in den Geltungsbereich des Gesetzes einfährt oder ihn zuletzt verläßt.

(6) …

(7) Werden nach oder von einem Seehafen im Geltungsbereich des Güterkraftverkehrsgesetzes Güter befördert, die zur Ausfuhr mit Seeschiffen bestimmt sind oder mit Seeschiffen eingeführt worden sind, so ist bei der Steuerberechnung nur die hundertsiebzig Kilometer übersteigende Tarifentfernung zugrunde zu legen. Der Beförderer muß die Voraussetzungen buchmäßig nachweisen. Die Form des buchmäßigen Nachweises kann der Bundesminister der Finanzen durch Rechtsverordnung bestimmen.

§ 4

Steuersätze

Die Steuer beträgt

1. für Beförderungen im Güterfernverkehr und im grenzüberschreitenden Güternahverkehr 1 Pfennig je Tonnenkilometer;

2. in allen anderen Fällen, wenn die zulässige Nutzlast des verwendeten Kraftfahrzeugs allein oder zusammen mit der zulässigen Nutzlast des mitgeführten Kraftfahrzeug-Anhängers

   1. mindestens 4000 Kilogramm, jedoch weniger als 5000 Kilogramm beträgt, 3 Pfennig je Tonnenkilometer,
   2. 5000 Kilogramm oder mehr, jedoch weniger als 6000 Kilogramm beträgt, 4 Pfennig je Tonnenkilometer,
   3. 6000 Kilogramm oder mehr beträgt, 5 Pfennig je Tonnenkilometer.

§ 5

Steuerermäßigungen

(1) Die Steuer ermäßigt sich auf 50 vom Hundert der Steuer nach § 4 für Beförderungen

1. unmittelbar nach oder von Berlin (West), soweit die Beförderungen nicht nach § 2 Nr. 7 von der Besteuerung ausgenommen sind,
2. unmittelbar nach oder von dem Zonenrandgebiet, den Frachthilfegebieten oder den in § 6 Abs. 3 genannten Gebieten,
3. innerhalb des Zonenrandgebietes, der Frachthilfegebiete oder der in § 6 Abs. 3 genannten Gebiete.

(2) …

§ 6

Begünstigte Gebiete

(1) Als Zonenrandgebiet sind anzusehen …

(2) Als Frachthilfegebiete sind außer dem in Absatz 1 bezeichneten Zonenrandgebiet anzusehen …

(3) Der Bundesminister der Finanzen wird ermächtigt, im

Einvernehmen mit dem Bundesminister für Verkehr durch Rechtsverordnung die Steuer für Beförderungen von oder nach bestimmten Teilen des Bundesgebietes auf 50 vom Hundert des Steuersatzes nach § 4 zu ermäßigen, wenn dies wegen der schwachen verkehrsmäßigen Aufschließung oder der ungünstigen Verkehrslage (Randlage) dieser Gebietsteile zur Vermeidung schwerwiegender volkswirtschaftlicher Nachteile geboten erscheint.

§ 7

Steuererlaß für den Werkfernverkehr

Der Bundesminister der Finanzen kann unbeschadet der Vorschrift des § 131 der Reichsabgabenordnung die Steuer nach § 4 Nr. 2 auf Antrag im Einzelfall bis auf 1 Pfennig je Tonnenkilometer erlassen, wenn das Unternehmen, das die Beförderung durchführt, wegen seiner Eigenart oder geographischen Lage den Werkfernverkehr für bestimmte Güter nicht entbehren, insbesondere auf die öffentlichen Verkehrsunternehmen nicht ausweichen kann und wenn das Unternehmen durch die Einziehung der vollen Steuer in wirtschaftliche Schwierigkeiten geraten ist oder geraten würde. Der Bundesminister der Finanzen kann die Ermächtigung an die nachgeordneten Behörden übertragen, wenn er im Einvernehmen mit dem Bundesminister für Verkehr Richtlinien für den Erlaß der Steuer aufstellt.

§ 12

Durchführung

Allgemeine Verwaltungsvorschriften, die zur Durchführung dieses Gesetzes und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen erforderlich sind, erläßt der Bundesminister der Finanzen.

Von der Ermächtigung nach § 6 Abs. 3 StraGüVStG hat der Bundesminister der Finanzen mit der sogenannten Gebietsverordnung vom 23. April 1969 (BGBl. I S. 337) Gebrauch gemacht. Danach ermäßigt sich die Straßengüterverkehrsteuer um die Hälfte, wenn die Güterbeförderung in einer großen Anzahl weiterer Städte und Landkreise beginnt und/oder endet. Aufgrund der §§ 7 und 12 hat der Bundesminister der Finanzen die Allgemeine Verwaltungsvorschrift vom 28. Januar 1969 erlassen (BStBl. I S. 67). In ihr hieß es unter Nr. 7 zu § 7 StraGüVStG:

Die Frage, ob ein Unternehmen durch die Einziehung der vollen Steuer in wirtschaftliche Schwierigkeiten geraten ist oder geraten würde, ist unter Berücksichtigung aller wesentlichen Umstände zu entscheiden. Ausschlaggebend sind die Ertragslage sowie die Liquidität des jeweiligen Unternehmens. Als Anhalt für wirtschaftliche Schwierigkeiten kann es u. a. angesehen werden, wenn ein Unternehmen nicht nur vorübergehend mit steuerlich anzuerkennenden wesentlichen Verlusten abschließt oder nicht nur vorübergehend wesentliche Liquiditätsschwierigkeiten hat. Die nach den Unterlagen zu erwartende Ertragslage ist angemessen zu berücksichtigen. Die Vermögenslage darf im allgemeinen außer Betracht gelassen werden. Bei besonders günstigen Vermögensverhältnissen kann jedoch ein Erlaß nicht gewährt werden.

Das Finanzanpassungsgesetz vom 30. August 1971 (BGBl. I S. 1426) brachte in Artikel 11 verschiedene Änderungen des Gesetzes, die hier jedoch außer Betracht bleiben können.

II.

1. Bei den Beschwerdeführerinnen und den Klägerinnen in den Ausgangsverfahren handelt es sich um Unternehmen mit Werkfernverkehr oder grenzüberschreitendem Werknahverkehr sowie um Unternehmen des gewerblichen Güterfernverkehrs.

a) Die Beschwerdeführerin zu 1 a) ist ein mittelständisches Mineralöl-Handelsunternehmen, das die Ware von weit entfernten Raffinerien und Großtanklagern mit eigenen Tankwagen heranschaffen muß. Ein Verzicht auf diesen Werkfernverkehr sei ihr – so begründet sie näher – aus wirtschaftlichen Gründen nicht möglich.

Die Beschwerdeführerin zu 1 b) erzeugt und vertreibt Gase in flüssigem Aggregatzustand. Zur Beförderung der tiefgekühlten Gase setzt sie besonders angefertigte Tanklastwagen ein, wie sie nach ihren Angaben vergleichbar weder vom gewerblichen Güterfernverkehr noch von der Bundesbahn angeboten werden.

Die Beschwerdeführerin zu 1 c) stellt Polstermöbel und Matratzen her. Ihre Einzelhandelskunden werden nach einem festen Auslieferungsplan im Werkfernverkehr bedient, der wegen der Vielzahl von kleinen Einzelaufträgen nach ihren Darlegungen aus praktischen und wirtschaftlichen Gründen nicht ersetzbar ist.

Die Beschwerdeführerin zu 1 d) handelt mit Mischfuttermitteln. Sie sei auf den Werkfernverkehr angewiesen, so trägt sie vor, weil Fahrer mit guten Warenkenntnissen die in ländlichen Gegenden ansässigen Kunden mit unterschiedlichen Erzeugnissen und Mengen bedienen müßten. Sie sei besonders betroffen, weil § 2 Nr. 6 h StraGüVStG die Beförderung von Mischfuttermitteln in Spezialtankwagen, wie sie von Großunternehmen verwendet würden, von der Besteuerung ausnehme, während sie als mittelständisches Unternehmen ihre Erzeugnisse lediglich in Säcken transportieren könne und dafür steuerpflichtig sei.

Die Beschwerdeführerin zu 1 e) betreibt ein Handelsunternehmen für Landesprodukte, insbesondere Getreidesaatgut, Futter-, Dünge- und Pflanzenschutzmittel. Sie unterhält einen ausgedehnten Verteiler(fern)verkehr mit Lastkraftwagen vor allem zu Kleinlandwirten, die von den als Fahrer eingesetzten gelernten Landwirten zugleich beim Kauf der mitgeführten Waren beraten werden.

Die Beschwerdeführerin zu 2) handelt mit Baumaterialien, die sie mit eigenen Lastkraftwagen von den Herstellern abholt und an die Kunden ausliefert. Während die Abnehmer sich sämtlich innerhalb der Nahzone (gemäß § 2 Abs. 2 des Güterkraftverkehrsgesetzes – GüKG –) befinden, sind, wie sie vorträgt, einige Hauptlieferanten ungefähr 90 bis 100 km entfernt. Dadurch werde sie gegenüber Konkurrenten, die auch beim Antransport der Ware innerhalb der Nahzone blieben, erheblich benachteiligt.

b) Die Beschwerdeführerinnen zu 3 a) bis h) betreiben genehmigten Güterfernverkehr.

c) Die Klägerin im Ausgangsverfahren zu II 1) (1 BvL 16/72) stellt Wasch- und Körperpflegemittel her, die sie mit Hilfe eines weit verzweigten Vertreter- und Verteilernetzes an einen vorwiegend ländlichen Kundenkreis vertreibt. Die Waren werden im Werkfernverkehr zu Verteilerstellen (jährlich ungefähr 80 000 Abladungen) gebracht, von wo aus die Verteiler direkt die Endverbraucher beliefern (ungefähr 8 Millionen Einzelsendungen). Gegen den Steuerbescheid, durch den sie für den Monat Januar 1969 zur Straßengüterverkehrsteuer herangezogen wurde, erhob sie Anfechtungsklage.

Die Klägerin des Ausgangsverfahrens zu II 2) (1 BvL 18/72) betrieb im nördlichen Schwarzwald u.a. eine Kies- und Sandgroßhandlung. Am 28. August 1969 führte sie einen Kiestransport von Lauterburg/Elsaß nach Sindelfingen durch. Sie erhielt wegen dieses grenzüberschreitenden Werknahverkehrs einen Steuerbescheid, den sie mit der Klage anfocht.

Die Klägerin des Ausgangsverfahrens zu II 3) (1 BvL 26/72) ist ein Güterfernverkehrsunternehmen. Gegen den Steuerbescheid für die Beförderungen im Januar 1969 erhob sie Anfechtungsklage.

Das Finanzgericht hat die drei Verfahren nach Art. 100 Abs. 1 GG ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt, ob die Bestimmungen der §§ 1 und 4 StraGüVStG mit dem Grundgesetz vereinbar sind.

2. Die Beschwerdeführerinnen und das vorlegende Gericht halten bei einer Zusammenschau aller Rügen wesentliche Bestimmungen des Straßengüterverkehrsteuergesetzes (§ 1, § 2 Nr. 6 Buchst. h und Nr. 7, § 3 Abs. 5 und Abs. 7, § 4, § 5 Abs. 1 Nr. 1, § 6 Abs. 3, § 7) wegen Verstoßes gegen die Art. 2 Abs. 1, 3 Abs. 1, 12 Abs. 1 und 14 Abs. 1 GG für verfassungswidrig und infolgedessen das Gesetz insgesamt für nichtig.

Im einzelnen legen sie dar:

a) Art. 2 Abs. 1 GG gewährleiste die Freiheit von steuerlichen Belastungen, die nicht durch die grundgesetzliche Ordnung, insbesondere eine entsprechende Gesetzgebungskompetenz gedeckt seien. Die Straßengüterverkehrsteuer falle nicht unter den Steuerbegriff des Art. 105 GG und stelle einen verfassungwidrigen Formenmißbrauch dar. Sie sei nach der Absicht des damaligen Bundesverkehrsministers Leber als reine „Maßnahme zur Entlastung der Straße” angelegt gewesen und habe aus verkehrspolitischen Gründen „ein Gefälle von der Straße zur Schiene” schaffen sollen. Der Minister habe wörtlich erklärt, es gehe in diesem Falle nicht „um das Einnehmen von Steuern”, der Sinn des Gesetzes werde am besten erreicht, wenn das Steueraufkommen gleich Null wäre. Daraus und aus zahlreichen anderen Erklärungen im Gesetzgebungsverfahren ergebe sich, daß die Straßengüterverkehrsteuer eine reine verkehrspolitische Ordnungsmaßnahme darstelle und nicht einmal als Nebenzweck angestrebt habe, das Steueraufkommen des Bundes zu vermehren.

Die Straßengüterverkehrsteuer verstoße auch gegen das rechtsstaatliche Prinzip der Verhältnismäßigkeit, weil die Erfahrungen mit der früheren erhöhten Besteuerung des Werkfernverkehrs (vgl. BVerfGE 16, 147) gezeigt hätten, daß die Maßnahme ungeeignet sei und daß dem harten Eingriff kein entsprechender Nutzen für das Gemeinwohl gegenüberstehe. Der relativ geringfügige Rückgang des Werkfernverkehrs unter der alten Beförderungsteuer sei nämlich nicht der Bahn, sondern allein dem gewerblichen Güterfernverkehr zugute gekommen. Ein Austausch der Beförderungsleistungen zwischen Straßengüterverkehr und Bundesbahn sei überhaupt nur in engem Rahmen möglich; denn bei den Qualitätsanforderungen der Verlader an die Transportentwicklung und den zu erbringenden Nebenleistungen bestehe zwischen beiden praktisch keine Wettbewerbsbeziehung. Die Straßengüterverkehrsteuer sei infolge der funktionellen Überlegenheit des Transports mit Lastkraftwagen gegenüber dem Schienentransport nicht geeignet, die Beförderung von Gütern im Fernverkehr von der Straße auf die Schiene zu verlagern, wie es der Zweck des Gesetzes gewesen sei. Eher bestände die Möglichkeit, vom Werkfernverkehr auf den gewerblichen Güterverkehr auszuweichen. Ohnehin sei die Bundesbahn gar nicht in der Lage gewesen, die nach der Absicht des Gesetzgebers auf sie überzuleitenden Transportleistungen zu erbringen.

An der Verhältnismäßigkeit der Steuer fehle es auch, soweit sie durch Eindämmung der Transporte Verkehrsfluß und Verkehrssicherheit verbessern sollte. Die Auferlegung schwerer wirtschaftlicher Opfer, um eine höchst unsichere, allenfalls minimale Senkung der Unfallzahlen zu erreichen, sei unverhältnismäßig, zumal sich der vielfach unfallträchtigere PKW-Verkehr ungehemmt ausdehnen könne.

Die Werkfernverkehr betreibenden Beschwerdeführerinnen machen ferner geltend, die Straßengüterverkehrsteuer verstoße wegen der Unschärfe des Eingriffs, die sich insbesondere in der Belastung auch des nicht ersetzbaren Werkfernverkehrs zeige, gegen rechtsstaatliche Grundsätze. Aus rechtsstaatlichen Gründen hätte der Gesetzgeber gewährleisten müssen, daß die Intervention nur dort wirksam werden könne, wo sie nach seinen Intentionen wirken sollte. Zwar sehe § 7 StraGüVStG eine Erlaßmöglichkeit vor. Voraussetzung sei jedoch, daß „das Unternehmen durch die Einziehung der vollen Steuer in wirtschaftliche Schwierigkeiten geraten ist oder geraten würde”. Dieses einschränkende Kriterium sei sachwidrig; denn mit der Voraussetzung, daß ein Unternehmen auf den Werkfernverkehr angewiesen sei, stehe bereits fest, daß die Intervention unwirksam und unzumutbar sei.

§ 7 StraGüVStG sei auch aus anderen Gründen mit rechtsstaatlichen Grundsätzen nicht vereinbar. Der Erlaß der als Lenkungsmaßnahme gedachten Steuer wirke wie eine Erlaubnis- oder Ausnahmegenehmigung im Bereich der durch Art. 12 GG geschützten beruflichen Betätigung und dürfe deshalb nicht in das Ermessen der Exekutive gestellt werden. § 7 Satz 2 StraGüVStG umgehe außerdem Art. 80 Abs. 1 GG. Die Vorschrift gestatte dem Bundesminister der Finanzen, seine Befugnis zum Erlaß der Beförderungsteuer an die nachgeordneten Behörden zu übertragen, wenn er im Einvernehmen mit dem Bundesminister für Verkehr Richtlinien dafür aufstelle. Diese Richtlinien enthielten jedoch normative Regelungen, die infolgedessen durch Rechtsverordnung hätten ergehen müssen. Da § 7 rechtsstaatswidrig sei, sei auch das ganze Straßengüterverkehrsteuergesetz nichtig; denn diese Vorschrift bilde mit den übrigen Bestimmungen eine untrennbare Einheit.

Die gewerblichen Güterfernverkehr betreibenden Beschwerdeführerinnen führen zusätzlich aus, § 6 Abs. 3 StraGüVStG entspreche nicht den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Die in § 6 Abs. 3 verwendeten Begriffe ließen völlig offen, in welchen Fällen und in welchem Ausmaß von der Ermächtigung Gebrauch gemacht werden könne. Der Verstoß gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG habe die Nichtigkeit des ganzen Gesetzes zur Folge, weil das Gesetz ohne § 6 Abs. 3 nicht zustande gekommen wäre.

Der gesetzliche Eingriff in den gewerblichen Güterfernverkehr sei auch deshalb unverhältnismäßig, weil die Steuer nur zum Teil übergewälzt werden könne. Bei den Beschwerdeführerinnen ergebe sich durch die Steuerbelastung eine Existenzbedrohung. Die Wirtschaftlichkeit der Betriebe könne wegen der Kontingentierung des Güterfernverkehrs auch nicht durch eine Kapazitätsausweitung verbessert werden.

Vollends ungeeignet zur Erreichung einer Verkehrsverlagerung sei die Straßengüterverkehrsteuer geworden, nachdem der Bundesminister für Verkehr in Widerspruch zum Gesetzeszweck und zu den zuvor abgegebenen Erklärungen im Dezember 1968 eine Anhebung der Tarife in Höhe der zusätzlichen Belastung durch die Steuer abgelehnt habe. Da die Steuer nur zu etwa 50 % von den zumeist kleinen Güterfernverkehrsunternehmern auf die marktmächtige verladende Wirtschaft abgewälzt werden könne, trete in weitem Umfang für die Verlader keine Verteuerung ein, so daß der Anreiz zum Übergang auf den Eisenbahntransport entfalle. Mit der beabsichtigten Verkehrsverlagerung durch Besteuerung der Straßentransporte sei es ferner nicht vereinbar gewesen, daß die Bundesregierung mit Wirkung vom 1. Februar 1971 an eine Tariferhöhung der Bundesbahn genehmigt habe, durch die der Tarifunterschied zum Straßengüterverkehr von 22 % auf 3,5 % abgesunken sei. Auch nach der Tariferhöhung im Straßengüterverkehr vom 12. April 1971 betrage der Unterschied lediglich 12,4 %. Die Tarifangleichung mache den Verteuerungseffekt der Straßengüterverkehrsteuer von ungefähr 6 % zunichte.

Die Sinnlosigkeit der Beförderungsteuer als Mittel zur Eindämmung des Straßengüterverkehrs werde schließlich durch die Zulassung von neuen Einheiten im gewerblichen Güterfernverkehr im Juni 1970 dargetan. Schon längere Zeit zuvor seien außerdem sog. Notstandsgenehmigungen nach § 19 a GüKG erteilt worden. Um so weniger sei es gerechtfertigt gewesen, das Gesetz nach der Kontingenterhöhung noch einmal um ein Jahr zu verlängern. Im übrigen seien die während der Abschirmung durch die Straßengüterverkehrsteuer vorgesehenen Rationalisierungsmaßnahmen von der Bundesbahn nicht oder nur unzulänglich durchgeführt worden.

Das vorlegende Finanzgericht weist außerdem darauf hin, daß der Gesetzgeber auch dann, wenn man seine Kompetenz zur Erhebung einer solchen Abgabe aus Art. 74 Nr. 11 GG herleite, an die verfassungsmäßige Ordnung gebunden sei. Sie fordere die Einhaltung der Wettbewerbsfreiheit, als deren Bestandteil das Subsidiaritätsprinzip anzusehen sei. Dieses verbiete die Unterstützung der Bundesbahn, weil die Privatwirtschaft die Güterbeförderung billiger zu erbringen vermöge. Die Belastung des grenzüberschreitenden Werknahverkehrs diene lediglich einem Nebenzweck der Straßengüterverkehrsteuer, nämlich dem Schutz der deutschen Seehäfen. § 1 Abs. 1 Nr. 2 des Gesetzes erreiche aber den Nebenzweck nur lückenhaft und arbeite dort, wo er ihn erreiche, dem eigentlichen Hauptzweck des Straßengüterverkehrsteuergesetzes offensichtlich entgegen.

Ein erheblicher Wirksamkeitsmangel liege auch in der Befristung des Gesetzes auf (ursprünglich) 2 Jahre; denn sie wirke dem Gesetzeszweck der Entflechtung des Straßenverkehrs geradezu entgegen, weil es Betrieben mit spezialisiertem Fuhrpark nicht zuzumuten sei, ihr Vertriebssystem wegen eines Gesetzes von nur zweijähriger Dauer zu ändern.

b) Die Werkfernverkehr betreibenden Beschwerdeführerinnen legen zu Art. 12 Abs. 1 GG dar, die Beschränkung des nicht ersetzbaren Werkfernverkehrs durch das Straßengüterverkehrsteuergesetz schlage – entgegen der in BVerfGE 16, 147 (167) vertretenen Auffassung – auf die Berufswahl durch. Eingriffe in die Freiheit der Berufswahl seien aber nur zulässig, wenn der Schutz besonders wichtiger Gemeinschaftsgüter die Steuer zwingend erfordere. Das sei nicht der Fall, da die Steuer beim nicht ersetzbaren Werkfernverkehr nicht geeignet sei, den angestrebten Umlenkungserfolg zu erreichen.

Die Güterfernverkehr betreibenden Beschwerdeführerinnen meinen, es gebe einen eigenständigen Beruf des Güterfernverkehrsunternehmers. Auch bei ihnen handle es sich um einen Eingriff auf der Stufe der Berufswahl. Selbst bei einer Wertung der Steuer lediglich als Berufsausübungsregelung sei aber der Eingriff „besonders empfindlich”, so daß als Zulässigkeitsvoraussetzung – wie bei Beschränkung der Berufswahlfreiheit – das Vorliegen „nachweisbarer oder höchst wahrscheinlicher schwerer Gefahren für ein besonders wichtiges Gemeinschaftsgut” zu fordern sei. Diese Voraussetzung sei jedoch nicht erfüllt. Aus einer Reihe von Erklärungen im Gesetzgebungsverfahren müsse geschlossen werden, daß der Besteuerung des gewerblichen Güterfernverkehrs mit einem Pfennig je t/km keine verkehrspolitischen Motive zugrunde gelegen hätten, sondern lediglich die Unsicherheit des Gesetzgebers über die Zulässigkeit der für den Werkfernverkehr vorgesehenen Maßnahmen.

Das vorlegende Finanzgericht meint, die Straßengüterverkehrsteuer verstoße gegen Art. 12 GG, weil sie auch den nicht ersetzbaren Werkverkehr erfasse. Er müsse die Belastung tragen, ohne ihr durch Erfüllung des gesetzgeberischen Zweckes entgehen zu können. Die Schwierigkeiten einer praktikablen Abgrenzung könnten es nicht rechtfertigen, das Gesetz auch auf offensichtlich nicht Betroffene auszudehnen.

c) Wenn auch nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts eine Besteuerung in der Regel keinen Eingriff in das Eigentum (Art. 14 GG) bedeute, so sei doch – so meinen die Beschwerdeführerinnen – die Situation bei einer interventionistischen Lenkungssteuer anders zu beurteilen. Der Staat verlange hier nicht ein finanzielles Opfer im Interesse des Staatshaushalts, sondern bediene sich der Steuer als Werkzeug, um gezielt in den Eigentumsbereich des Bürgers hineinzuwirken und dort bestimmte wirtschaftspolitisch erwünschte Reaktionen zu erzwingen. Die Steuer lege den Betroffenen ein ungerechtfertigtes Sonderopfer auf, weil sie für die Strukturkrise der Bundesbahn nicht verantwortlich seien. Die Sanierung der Bahn sei Sache der Allgemeinheit.

d) Ursache der Defizite bei der Bundesbahn seien in erster Linie deren gemeinwirtschaftliche Lasten, die nach § 28 a des Bundesbahngesetzes der Bund zu tragen habe. Es verstoße gegen Art. 3 Abs. 1 GG, wenn statt dessen der Straßengüterverkehr dafür aufkommen müsse. Erst recht gehe es nicht an, daß der Straßengüterverkehr mit einem aus dem Steueraufkommen finanzierten Programm zur Anlage von Gleisanschlüssen seinen direkten Konkurrenten unterstützen müsse. Hinzu komme die Ungleichbehandlung des Güterfernverkehrs gegenüber dem nicht grenzüberschreitenden Güternahverkehr, Werknahverkehr und gegenüber dem Schienenverkehr. Die erhöhte Belastung des Werkfernverkehrs gegenüber dem gewerblichen Güterfernverkehr sei sachlich nicht gerechtfertigt. Weder der vom Gesetzgeber angestrebte Konkurrenzschutz zugunsten der Deutschen Bundesbahn noch die Förderung der Verkehrssicherheit könnten eine Besteuerung des Werkfernverkehrs in mehrfacher Höhe der Belastung des Güterfernverkehrs rechtfertigen. Auch die ungleiche Betroffenheit der einzelnen Unternehmer infolge der Unschärfe des Eingriffs und der Ausnahmebestimmungen verstoße gegen Art. 3 GG. Der Gleichheitssatz sei ferner dadurch verletzt, daß Transporte nach oder von Berlin im Güterfernverkehr von der Steuer vollständig befreit (§ 2 Nr. 7 StraGüVStG), entsprechende Transporte im Werkfernverkehr hingegen mit dem halben Steuersatz belegt würden (§ 5 Abs. 1 Nr. 1 StraGüVStG). Schließlich verstoße es gegen Art. 3 Abs. 1 GG, daß der grenzüberschreitende Werknahverkehr stärker besteuert werde als der grenzüberschreitende Güternahverkehr.

III.

1. Namens der Bundesregierung hat der Bundesminister für Verkehr zu den Verfassungsbeschwerden und Vorlagebeschlüssen Stellung genommen. Er hat Bedenken gegen die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerden erhoben, da die Beschwerdeführerinnen durch die angegriffenen gesetzlichen Bestimmungen nicht unmittelbar verletzt seien. Er hält im übrigen das Straßengüterverkehrsteuergesetz für verfassungsmäßig.

a) Art. 2 Abs. 1 GG sei nicht verletzt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts könne ein steuerlicher Eingriff vorwiegend einen wirtschaftspolitischen Zweck verfolgen. Wenn ein Abgabengesetz sich, wie das Straßengüterverkehrsteuergesetz, in die Systematik des Steuerrechts einordne, an frühere, bewährte steuerrechtliche Regelungen anknüpfe, von der Finanzverwaltung im Verfahren nach der Reichsabgabenordnung (AO) ausgeführt werde, objektiv geeignet sei, Einnahmen zu erzielen, ein Aufkommen erbringe, das die Erhebungskosten um ein Vielfaches übersteige und der Ertrag nach Art. 106 Abs. 1 Nr. 3 GG dem Bund zugewiesen werde, seien die Voraussetzungen des § 1 AO erfüllt.

Die Steuer verstoße auch nicht gegen das Rechtsstaatsprinzip. Sie sei weder ungeeignet noch unzumutbar. Nach der Begründung des Gesetzentwurfs (BTDrucks. V/2494 S. 7 ff.) sei es das Ziel des Gesetzesvorhabens gewesen, eine weitere Verschärfung des Wettbewerbs zwischen Straße und Schiene und „die zu erwartende Ausdehnung des Werkfernverkehrs zu verhindern”. Daher habe sich die Anknüpfung an die frühere Beförderungsteuer für den Werkfernverkehr angeboten, da diese, wie in der Entscheidung BVerfGE 16, 147 anerkannt werde, geeignet gewesen sei, den Werkfernverkehr einzudämmen und die Verkehrssicherheit zu verbessern.

Zu der angeblichen Unschärfe des in der Steuer liegenden Eingriffs habe schon das Bundesverfassungsgericht in der vorgenannten Entscheidung festgestellt, daß es sich bei dem nicht ersetzbaren Werkfernverkehr um Ausnahmefälle handle, welche die Zulässigkeit der Steuer insgesamt nicht in Frage stellen könnten, wenn eine Härteklausel wie § 131 AO Billigkeitsmaßnahmen zulasse. Um so mehr gelte das für die vorliegende Steuer, da nunmehr durch die umfangreichen Ausnahmen für bestimmte Güter (§ 2) und die Steuerermäßigung für verkehrsschwache und -ungünstige Gebiete (§ 6) der Umfang des besteuerten, nicht ersetzbaren Verkehrs noch weiter eingeschränkt und eine zusätzliche Erlaßvorschrift (§ 7) geschaffen worden sei.

b) Es liege auch kein Verstoß gegen Art. 12 Abs. 1 GG vor. Daß eine notwendigerweise generalisierende steuerliche Lenkungsmaßnahme der Berufsfreiheit in Ausnahmefällen widerstreiten, gleichwohl aber insgesamt noch eine zulässige Ausübungsregelung bleiben könne, habe das Bundesverfassungsgericht schon für die alte Beförderungsteuer entschieden.

c) Da es sich bei der Straßengüterverkehrsteuer um eine echte Steuer handele, sei Art. 14 Abs. 1 GG nicht verletzt. Schließlich enthielten die angegriffenen gesetzlichen Regelungen auch keinen Verstoß gegen den Gleichheitssatz.

2. Der II. Senat des Bundesfinanzhofes hat mitgeteilt, daß er einen die Vollziehung zweier Straßengüterverkehrsteuerbescheide aussetzenden Beschluß des vorlegenden Finanzgerichts aufgehoben und in dieser Entscheidung die Verfassungsmäßigkeit der Straßengüterverkehrsteuer grundsätzlich bejaht habe. Dies sei die einzige bisher zu den §§ 1 und 4 StraGüVStG ergangene Entscheidung.

Zur Besteuerung des grenzüberschreitenden Werknahverkehrs weist der Bundesfinanzhof darauf hin, daß § 1 Abs. 1 Nr. 2 in Verbindung mit § 3 Abs. 5 StraGüVStG in erster Linie eine Ergänzung zur Besteuerung des Güter- und Werkfernverkehrs gemäß § 1 Abs. 1 Nr. 1 sei und dem gleichen Zweck wie diese Vorschrift diene. Erst § 3 Abs. 7 ziele auf einen Vorteil für die deutschen Seehäfen ab, der in § 1 Abs. 1 Nr. 2 StraGüVStG nur ein beiläufiger Nebenzweck sei.

3. Die Klägerinnen der Ausgangsverfahren, die den Vorlageverfahren 1 BvL 16/72 und 1 BvL 18/72 zugrunde liegen, haben sich im wesentlichen der Rechtsansicht des vorlegenden Finanzgerichts angeschlossen.

B.

Die Verfassungsbeschwerden und Vorlagen sind zulässig.

Die Beschwerdeführerinnen sind von den Vorschriften des Straßengüterverkehrsteuergesetzes selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen, da sich jedenfalls aus § 10 Abs. 1 des Gesetzes unmittelbare Pflichten für den Beförderer ergeben (vgl. BVerfGE 16, 147 (158 ff.) für die frühere Beförderungsteuer).

Auch gegen die Zulässigkeit der Vorlagen bestehen keine Bedenken.

C.

Die angegriffenen Vorschriften des Straßengüterverkehrsteuergesetzes waren mit dem Grundgesetz vereinbar. Lediglich § 2 Nummer 6 Buchstabe h StraGüVStG verstieß insoweit gegen den auch im Rahmen des Art. 12 Abs. 1 GG zu berücksichtigenden Art. 3 Abs. 1 GG, als die Beförderung von Mischfuttermitteln (aus Nummer 23.07 des Zolltarifs) in Spezialtankfahrzeugen von der Besteuerung ausgenommen wurde.

Das Straßengüterverkehrsteuergesetz ist in erster Linie an Art. 12 Abs. 1 GG als der „lex specialis für das Gebiet des Berufsrechts” zu messen, da es infolge seiner Gestaltung in einem engen Zusammenhang mit der Ausübung eines Berufes steht und – objektiv – eine berufsregelnde Tendenz deutlich erkennen läßt (ebenso schon BVerfGE 16, 147 (162) für die frühere Beförderungsteuer). Art. 2 Abs. 1 GG ist als Prüfungsmaßstab insoweit ausgeschlossen (BVerfGE 30, 292 (336) – Mineralölbevorratung – mit weiteren Nachweisen).

Indessen müssen alle Regelungen, die Art. 12 Abs. 1 GG erlaubt, immer auch in sonstiger Hinsicht verfassungsmäßig sein (BVerfGE 9, 83 (88); 13, 181 (190)). Der Gesetzgeber muß daher bei derartigen Regelungen nicht nur die besonderen Wertentscheidungen des Art. 12 GG, sondern auch alle übrigen Verfassungsnormen beachten.

I.

Die Straßengüterverkehrsteuer war eine Beförderungsteuer im Sinne von Art. 106 Abs. 1 Nr. 4 GG a.F. und fiel damit in die Gesetzgebungskompetenz des Bundes. Gemäß Art. 105 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 106 Abs. 1 Nr. 3 GG in der Fassung des Einundzwanzigsten Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes (Finanzreformgesetz) vom 12. Mai 1969 (BGBl. I S. 359) änderte sich auch später daran nichts.

Entgegen der Meinung der Beschwerdeführerinnen und des vorlegenden Gerichts handelte es sich bei dieser Abgabe um eine Steuer im Sinne des X. Abschnitts des Grundgesetzes. Wie das Bundesverfassungsgericht wiederholt ausgesprochen hat, verwendet das Grundgesetz den Begriff „Steuer” grundsätzlich in demselben Sinne, in dem er in § 1 Abs. 1 Satz 1 AO umschrieben ist (BVerfGE 3, 407 (435); 7, 244 (251); 29, 402 (408)); er liegt auch den im Grundgesetz enthaltenen Kompetenzvorschriften für die Gesetzgebung zugrunde.

Für die Sonderbesteuerung des Werkfernverkehrs nach dem früheren Beförderungsteuergesetz hat das Bundesverfassungsgericht in der Entscheidung BVerfGE 16, 147 (161) ausdrücklich festgestellt, daß es sich um „eine in das Gewand eines Steuergesetzes gekleidete wirtschaftliche Lenkungsmaßnahme” mit dem Hauptziel der Eindämmung des Werkverkehrs handelte. Dazu wird ausgeführt:

„Gesetzliche Eingriffe in das Spiel der wirtschaftlichen Kräfte sind auch in der Form von Steuergesetzen nicht unzulässig. Steuern, die dem Pflichtigen ein bestimmtes wirtschaftliches Verhalten nahelegen sollen, ohne ihn dazu rechtlich zu zwingen, hat es seit je gegeben. Daß ein steuerrechtlicher Eingriff vorwiegend einen wirtschaftspolitischen Zweck verfolgt, führt also nicht schon zu der Folgerung, es liege ein verfassungswidriger Formmißbrauch vor. Von einem solchen Mißbrauch wäre allenfalls zu sprechen, wenn das Steuergesetz dem ihm begrifflich zukommenden Zweck, Steuereinnahmen zu erzielen, geradezu zuwiderhandelte, indem es ersichtlich darauf ausginge, die Erfüllung des Steuertatbestandes praktisch unmöglich zu machen, also in diesem Sinne eine ‚erdrosselnde’ Wirkung auszuüben.”

An diesem weiten verfassungsrechtlichen Steuerbegriff hat das Bundesverfassungsgericht auch in den späteren Entscheidungen festgehalten (vgl. BVerfGE 19, 101 (114) – Zweigstellensteuer für Wareneinzelhandelsunternehmen; BVerfGE 19, 119 (125) – Kuponsteuer; BVerfGE 21, 160 (169) – Zweigstellensteuer für Bank- und Kreditunternehmen; BVerfGE 30, 250 (264) – Sonderumsatzsteuer nach dem Absicherungsgesetz).

Daß es dem Gesetzgeber bei der Straßengüterverkehrsteuer trotz der von den Beschwerdeführerinnen angeführten Äußerungen einzelner am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Personen auch auf die Erzielung von Einnahmen ankam, ergibt sich aus der Entstehungsgeschichte des Gesetzes. Zwar wurde ursprünglich in der Begründung zum Regierungsentwurf dieser Zweck nicht ausdrücklich erwähnt (vgl. BTDrucks. V/2494 S. 7). Lediglich in dem vorangestellten verkehrspolitischen Programm war die Verwendung von 50 Millionen DM aus dem Aufkommen dieser Steuer vorgesehen (BTDrucks. V/2494 S. XVII). Jedoch gewann die Einnahmenerzielung an Gewicht, als der Gesetzgeber sich entschloß, die Bundesbahn – statt durch die ursprünglich geplanten Beförderungsverbote – nunmehr durch jährliche Investitionen in Höhe von 250 Millionen DM für Gleisanschlüsse, Containerverkehr usw. zu unterstützen. Diese Investitionen hätten ohne das Steueraufkommen aus dem Straßengüterverkehrsteuergesetz nicht finanziert werden können (vgl. Abg. Müller-Hermann, Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 5. Wp., Sten-Ber. S. 10 668; Bundesverkehrsminister Leber, a.a.O., S. 10 677).

Schließlich kann keine Rede davon sei, daß die Straßengüterverkehrsteuer „erdrosselnd” gewirkt hätte. Sie hat die Grenze nicht überschritten, jenseits derer die Finanzfunktion der Abgabenerhebung in eine reine Verwaltungsfunktion mit Verbotscharakter umschlägt (vgl. BVerfGE 14, 76 (99); 16, 147 (161); 29, 327 (331); 31, 8 (23)). Daß das Straßengüterverkehrsteuergesetz Wirkungen dieser Art gezeigt hätte, können die Beschwerdeführerinnen und das Finanzgericht ernsthaft nicht behaupten. Dem steht nicht entgegen, daß es in einzelnen Fällen zur Einstellung von gewerblichen Güterfernverkehrsbetrieben oder zur Aufgabe des Werkfernverkehrs gekommen sein mag.

II.

Gegen die angegriffenen Bestimmungen des Straßengüterverkehrsteuergesetzes bestehen keine durchgreifenden rechtsstaatlichen Bedenken.

1. Gegen die Steuerlenkungsgesetze im allgemeinen und die Besteuerung des Straßengüterverkehrs im besonderen ist der Vorwurf erhoben worden, sie böten keine Gewähr dafür, daß die steuerlichen Maßnahmen sich gerade dort auswirkten, wo die betroffene Verhaltensweise am stärksten sozialschädlich sei oder wo sie am ehesten entbehrt werden könne. Durch die Sonderbesteuerung des Werkfernverkehrs würden nicht etwa die Unternehmer zum Verzicht auf die Beförderungsart gezwungen, die angesichts ihrer örtlichen Lage ohne Nachteil auf andere Verkehrsmittel zurückgreifen könnten, sondern vielmehr diejenigen, die infolge der Konkurrenzverhältnisse die erhöhte Belastung in ihrer Kalkulation nicht mehr auffangen könnten, selbst wenn ihnen keine andere angemessene Beförderungsmöglichkeit zur Verfügung stände. Diese Unschärfe des Eingriffs sei strukturbedingt und bewirke, daß die rechtsstaatlich gebotene Meßbarkeit und Berechenbarkeit auf der sekundären Stufe der Intervention nicht gegeben sei, wenn sie auch auf der primären Stufe des eigentlichen Steuertatbestandes vorhanden sein möge.

In der Tat stellen die Schwierigkeiten einer zutreffenden Prognose den Lenkungserfolg solcher Gesetze nicht selten in Frage (vgl. z. B. BVerfGE 16, 147 (181, 187 f.); 30, 250 (264)). Dies trifft jedoch nicht nur für Lenkungssteuern, sondern auch für andere wirtschafts- und verkehrspolitische Maßnahmen (nach Art. 74 Nrn. 11 und 22 GG) zu. Da allenfalls die Globalwirkungen, nicht aber sämtliche bei den einzelnen Lenkungsadressaten eintretenden konkreten Auswirkungen voraussehbar sind, besteht die Gefahr, daß der Interventionseffekt in einem einzelnen Fall oder gar in Gruppen von Fällen über das Ziel unverhältnismäßig hinausschießt. Dies mag den Gesetzgeber zur Vorsicht bei der Verwendung des Steuerrechts zur Wirtschaftslenkung mahnen, bedeutet aber nicht von vornherein einen rechtsstaatlichen Mangel jeder Lenkungssteuer. Der Gesetzgeber ist rechtsstaatlich zwar verpflichtet, seine Maßnahme tatbestandlich so klar und unmißverständlich zum Ausdruck zu bringen, „daß die davon Betroffenen die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten danach bestimmen können” (BVerfGE 17, 306 (314)). Das Gebot der Meßbarkeit und Berechenbarkeit (BVerfGE 8, 274 (325); 9, 137 (147)) bezieht sich jedoch nur auf die Stellung des einzelnen Normadressaten gegenüber dem ihn verpflichtenden gesetzlichen Eingriff, nicht aber darüber hinaus auch auf die allgemeinen Auswirkungen eines Gesetzes (vgl. Selmer, Steuerinterventionismus und Verfassungsrecht, 1972, S. 213).

2. Zu Unrecht wenden die Beschwerdeführerinnen und das Finanzgericht ferner ein, das Straßengüterverkehrsteuergesetz sei in rechtsstaatswidriger Weise unter Verstoß gegen den Vertrauensgrundsatz ergangen, da sich die Betroffenen nach entsprechenden Ankündigungen hätten darauf verlassen können, daß eine besondere Beförderungsteuer nach der Erstreckung der Mehrwertsteuer auf die Beförderungsvorgänge nicht mehr erhoben werde.

Der Bürger kann nicht darauf vertrauen, daß eine ihm günstige Gesetzeslage unverändert bleibt. Dies gilt nicht nur hinsichtlich der Abschaffung von Steuervergünstigungen, sondern auch für die Erhebung einer zusätzlichen Steuer (BVerfGE 30, 250 (269)). Aus dem rechtsstaatlichen Prinzip der Sicherheit und des Vertrauensschutzes ergeben sich verfassungsrechtliche Grenzen nur für belastende Gesetze, die sich Rückwirkung beilegen. Hingegen schützt die Verfassung nicht „die bloße Erwartung, das geltende Steuerrecht werde fortbestehen” (BVerfGE 27, 375 (386)), und zwar auch dann nicht, wenn die Betroffenen bei ihren Dispositionen „in der Regel von den bisherigen niedrigen Steuersätzen ausgegangen sind” (BVerfGE 14, 76 (104)).

3. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerinnen war das Straßengüterverkehrsteuergesetz auch nicht deshalb nichtig, weil die Ermächtigung in § 6 Abs. 3 den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 GG nicht genügt habe. Diese Grundgesetzbestimmung zwingt den Gesetzgeber, die für die Ordnung eines Lebensbereiches entscheidenden Vorschriften selbst zu setzen und, sofern Einzelregelungen der Exekutive überlassen bleiben, sie nach Zweck und Ausmaß so weit zu bestimmen, daß der mögliche Inhalt der zu erlassenden Verordnungen voraussehbar ist (BVerfGE 7, 282 (301); 20, 257 (269)). Diese Voraussetzungen waren hier erfüllt.

a) Der Inhalt der Ermächtigung war hinreichend bestimmt. Die dem Bundesfinanzminister im Einvernehmen mit dem Bundesverkehrsminister überlassene Regelung betraf eindeutig nur die Ermäßigung der Steuer für Beförderungen von oder nach bestimmten Teilen des Bundesgebietes auf 50 vom Hundert des in § 4 vorgesehenen Steuersatzes.

b) Eine hinreichende Bestimmung des Zwecks der Ermächtigung setzt voraus, daß sich aus dem Wortlaut der Vorschrift sowie aus Sinn und Tragweite der sonstigen Regelungen des Gesetzes im Wege der Auslegung mit genügender Deutlichkeit die „Tendenz” und das „Programm” umreißen lassen, welche durch die zu erlassende Rechtsverordnung nach dem Willen des Gesetzgebers verwirklicht werden sollen (BVerfGE 20, 296 (305); 28, 66 (85); 33, 358 (365)). Aus dem Wortlaut des § 6 Abs. 3 StraGüVStG ist der Zweck ersichtlich, „schwerwiegende volkswirtschaftliche Nachteile” „wegen der schwachen verkehrsmäßigen Aufschließung oder der ungünstigen Verkehrslage (Randlage)” der zu begünstigenden Gebietsteile zu vermeiden. Die Beschwerdeführer rügen die Unbestimmtheit dieser Begriffe. Indes ergibt sich aus dem Zusammenhang mit der Steuerermäßigung nach § 5 für das in § 6 Abs. 1 umschriebene Zonenrandgebiet und für die Frachthilfegebiete im Sinne des § 6 Abs. 2 mit hinreichender Deutlichkeit, unter welchen Umständen etwa die Voraussetzungen des § 6 Abs. 3 StraGüVStG bejaht werden sollen. Im übrigen verwehren es die Grundsätze des Rechtsstaates dem Gesetzgeber nicht schlechthin, Generalklauseln und unbestimmte Rechtsbegriffe zu verwenden.

c) Das Ausmaß der Ermächtigung war in bezug auf die Höhe der Steuerermäßigung mit 50 vom Hundert genau festgelegt. Wie groß die in der Verordnung zu bezeichnenden Gebietsteile sein dürfen, war zwar nicht ausdrücklich bestimmt. Durch die Beschränkung auf verkehrsmäßig schwach aufgeschlossene Gebiete und solche in ungünstiger Randlage erfuhr die Ermächtigung aus dem Zweck der Norm jedoch eine Begrenzung, die noch durch den Zusammenhang mit § 6 Abs. 1 und 2 verstärkt wurde (vgl. BVerfGE 35, 179 (183)). Durch das allgemeine Ziel der Straßengüterverkehrsteuer, die stärkere Inanspruchnahme der Bahn überall dort zu erreichen, wo dies sinnvoll ist, ergab sich eine zusätzliche, insgesamt hinreichende Bestimmung des Ausmaßes dieser Ermächtigung.

4. Die Beschwerdeführerinnen sind schließlich der Ansicht, § 7 StraGüVStG sei nichtig – und ohne diese unverzichtbare Härteklausel auch das ganze Gesetz –, weil die Erlaßvoraussetzungen zu unbestimmt umschrieben seien und deshalb der Bundesfinanzminister unter Verstoß gegen Art. 80 Abs. 1 GG zur eigentlichen Rechtsetzung ermächtigt werde. Indes können Bedenken im Hinblick auf Art. 80 Abs. 1 GG schon deswegen nicht bestehen, weil es sich bei den Richtlinien, die der Bundesminister der Finanzen im Einvernehmen mit dem Bundesminister für Verkehr für den Erlaß der Steuer aufstellen kann, nicht um Rechtsverordnungen handelt.

III.

Auch die nähere Prüfung des Inhalts der beanstandeten Vorschriften des Straßengüterverkehrsteuergesetzes ergibt keinen Verstoß gegen Art. 12 Abs. 1 GG.

Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 22. Mai 1963 (BVerfGE 16, 147) zum früheren Beförderungsteuergesetz hat die hier auftretenden verfassungsrechtlichen Fragen in grundsätzlicher Hinsicht weitgehend geklärt. Ergänzend dazu ist zu bemerken:

1. Die Besteuerung des Werkfernverkehrs nach § 1 Abs. 1 Nr. 1, § 4 Nr. 2 StraGüVStG war mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar.

a) Wie die frühere Beförderungsteuer (vgl. BVerfGE a.a.O., S. 164) beschränkte auch die Besteuerung des Werkfernverkehrs nach dem Straßengüterverkehrsteuergesetz die Freiheit der Berufswahl nicht. Allerdings kann eine Berufsausübungsregelung, als welche diese Vorschriften danach anzusehen sind, in ihrer wirtschaftlichen Auswirkung einer Zulassungsbeschränkung nahekommen (BVerfGE 30, 292 (313)) und damit wie ein Eingriff in die Freiheit der Berufswahl zu beurteilen sein. Ein berufsregelndes Steuergesetz ist jedoch nur dann wegen Verletzung des Rechts auf freie Berufswahl verfassungswidrig, „wenn die betroffenen Berufsangehörigen in aller Regel und nicht nur in Ausnahmefällen wirtschaftlich nicht mehr in der Lage sind, den gewählten Beruf ganz oder teilweise zur Grundlage ihrer Lebensführung oder – bei juristischen Personen – zur Grundlage ihrer unternehmerischen Erwerbstätigkeit zu machen” (BVerfGE 30, 292 (314) mit weiteren Nachweisen). Dies war hier nicht der Fall. Es läßt sich nicht feststellen, daß Unternehmen mit Werkfernverkehr in größerer Zahl ihren ganzen Betrieb wegen des Steuerdrucks hätten einstellen müssen. Soweit die Steuer Unternehmer zwar zur Aufgabe oder Unterlassung des Werkfernverkehrs, nicht aber auch zur Aufgabe ihres Betriebes veranlaßt hat, liegt schon deshalb keine Rückwirkung auf die Wahl des Berufes vor, weil das Hinzutreten des Werkfernverkehrs nicht aus dem eigentlichen Beruf einen anderen macht (BVerfGE 16, 147 (163 ff.)).

Zwar traf die Steuer Unternehmen mit nicht oder nur schwer zu ersetzendem Werkfernverkehr härter als andere, die auf den gewerblichen Güterfernverkehr oder die Bundesbahn ausweichen konnten. Aber auch aus dieser Gruppe hat offensichtlich keine größere Anzahl von Unternehmen wegen der Steuerbelastung den Geschäftsbetrieb einstellen müssen.

b) Bei der Prüfung, ob eine Berufsausübungsregelung mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar ist, müssen der geschützte Freiheitsbereich des Einzelnen, die vom Gesetzgeber im Interesse der Allgemeinheit verfolgten Zwecke und die zu dessen Erreichung eingesetzten Mittel gegeneinander abgewogen werden (BVerfGE 30, 292 (305)).

Aus der Entstehungsgeschichte des Gesetzes ergibt sich, daß mit der Straßengüterverkehrsteuer nicht das Ziel verfolgt wurde, eine umfassende Verlagerung des Güterverkehrs von der Straße auf die Schiene zu erreichen. Vielmehr ging es lediglich darum, den Straßengüterverkehr bei seinem damaligen Stande einzudämmen, um der bedrängten Bundesbahn zur Verbesserung ihrer Ausgangslage eine Pause im Wettbewerb zu verschaffen. In diesem Sinne ist der Zweck des Gesetzes im Gesetzgebungsverfahren wiederholt beschrieben worden (vgl. Begründung zum Regierungsentwurf, BTDrucks. V/2494 S. 8; Bundesverkehrsminister Leber vor dem Verkehrsausschuß des Deutschen Bundestages (5. Wp., 47. Sitzung, Prot. S. 73) und vor dem Bundestag (5. Wp., StenBer. S. 10 676); Abg. Porzner im Schriftlichen Bericht des Finanzausschusses zum Entwurf des Gesetzes (zu BTDrucks. V/3421 S. 1); Abg. Müller-Hermann vor dem Bundestag (5. Wp., StenBer. S. 10 668)). Eine Zurückdrängung des Werkfernverkehrs konnte von dieser Abgabe hingegen nach den Erfahrungen mit der früheren Beförderungsteuer nicht erwartet werden.

Gegenüber dem Hauptzweck, zugunsten der Bundesbahn eine Ausdehnung des Werkfernverkehrs als Folge des Fortfalls der Beförderungsteuer zu verhindern und allenfalls den Schwerlastverkehr auf langen Strecken ein wenig zu reduzieren (vgl. Bundesminister Leber vor dem Verkehrsausschuß, a.a.O.), sind die anderen Ziele des Gesetzes nur als Nebenzwecke anzusehen, die bei der weiteren Prüfung der Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes vernachlässigt werden können.

c) Die Eindämmung des Werkfernverkehrs war als Schutzmaßnahme zugunsten des gesamten Verkehrswesens und insbesondere der Bundesbahn gerechtfertigt. Die Verfassung billigt dem Gesetzgeber bei der Einschätzung der für die Allgemeinheit drohenden Gefahren einen Beurteilungsspielraum zu; er überschreitet ihn nur dann, wenn seine Erwägungen so offensichtlich fehlsam sind, daß sie vernünftigerweise keine Grundlage für gesetzgeberische Maßnahmen abgeben können (BVerfGE 25, 1 (12, 17); 30, 292 (317)). Das verkehrspolitische Programm mit dem Entwurf für das Straßengüterverkehrsteuergesetz hatte zum Ausgangspunkt eine Situation, in der die Bundesbahn, unter anderem wegen immer geringerer Auslastung, steigende und für den Staat kaum mehr tragbare Defizite brachte, während sich zugleich der Werkfernverkehr ausdehnte und nicht unerheblich zur Überlastung der Fernstraßen beitrug. Die Lage drohte sich durch den Fortfall der Sonderbesteuerung des Werkfernverkehrs weiter zu verschlimmern. Es ist deshalb nicht zu beanstanden, wenn der Gesetzgeber den bestehenden und erst recht den drohenden Zustand als Gefahr für Gleichgewicht und Funktionsfähigkeit des gesamten Verkehrs aufgefaßt hat. Die Prognose wurde durch die Entwicklung des Werkfernverkehrs nach der Senkung der Beförderungsteuer von 5 auf 3 Pfennig/tkm im Jahre 1964 gestützt. Danach erhöhten sich damals Ladekapazität und beförderte Gütermenge des Werkfernverkehrs in zwei Jahren um 21 und 20 vom Hundert nach zuvor nur leichten Steigerungsraten (Begründung zum Regierungsentwurf, BTDrucks. V/2494 S. 8).

d) Die Frage nach der Zwecktauglichkeit einer Maßnahme kann wegen der Schwierigkeit einer zutreffenden Voraussage über die Entwicklung stets nur danach beurteilt werden, ob der Gesetzgeber aus seiner Sicht davon ausgehen durfte, daß die Maßnahme zur Erreichung des gesetzten Ziels geeignet sein würde, ob also seine Prognose bei der Beurteilung wirtschaftspolitischer Zusammenhänge sachgerecht und vertretbar war (BVerfGE 30, 250 (263)).

Nach den Erfahrungen mit der früheren Beförderungsteuer konnte der Gesetzgeber davon ausgehen, daß eine Besteuerung von 3 bis 5 Pfennig je Tonnenkilometer den Werkfernverkehr eindämmen und die nach dem Wegfall der Beförderungsteuer zu erwartende sprunghafte Ausdehnung des Transportvolumens verhindern werde. Nach der Einführung der Beförderungsteuer durch das Verkehrsfinanzgesetz vom 6. April 1955 (BGBl. I S. 166) waren nämlich bis 1958 die Beförderungsleistungen im Werkfernverkehr unter einem Steuersatz von 3 Pfennig/tkm bis 30. September 1956, von 4 Pfennig/tkm bis 31. März 1958 und danach 5 Pfennig/tkm rückläufig gewesen. Von 1959 bis zur Steuersenkung auf 3 Pfennig/tkm im Jahre 1964 waren die Beförderungsleistungen unter einer Steuerlast von 5 Pfennig/tkm nur leicht angestiegen (Begründung zum Regierungsentwurf, a.a.O.). Im übrigen hatte schon das Bundesverfassungsgericht die Eignung der Beförderungsteuer zur Eindämmung des Werkfernverkehrs in seiner Entscheidung BVerfGE 16, 147 (177 f.) festgestellt.

Konnte der Gesetzgeber danach insoweit von der Eignung der Straßengüterverkehrsteuer ausgehen, so wäre für die verfassungsrechtliche Beurteilung nicht entscheidend, wenn die tatsächliche Wirkung dieser Prognose nicht voll entsprochen hätte. Darüber sind auch mangels einer genauen Verkehrs- und Transportstatistik für den Werkfernverkehr und wegen der damals einsetzenden Konjunkturbelebung mit der Folge erhöhten Transportbedarfs kaum zuverlässige Feststellungen zu treffen.

e) Entgegen der Meinung der Beschwerdeführerinnen bestehen gegen die Bestimmungen des § 1 Abs. 1 Nr. 1 und des § 4 Nr. 2 StraGüVStG auch insoweit keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken, als sie Unternehmen mit „nicht ersetzbarem” Werkfernverkehr trafen.

aa) Bei diesen Unternehmen handelt es sich nicht um „eine nach gewissen objektiven Merkmalen abgrenzbare Unternehmensgruppe”, für die nach den in der Entscheidung BVerfGE 30, 292 (327) aufgestellten Grundsätzen Eignung und Verhältnismäßigkeit der Straßengüterverkehrsteuer als Berufsausübungsregelung gesondert festgestellt werden müßten.

Die Nichtersetzbarkeit des Werkfernverkehrs durch den gewerblichen Güterfernverkehr oder durch die Bundesbahn kann sich aus technischen, kaufmännisch-organisatorischen Gründen oder aus Gründen der Wirtschaftlichkeit ergeben.

Bei einem Werkfernverkehr, wie ihn z.B. die Beschwerdeführerin zu 1 b) betreibt (Beförderung tiefgekühlter Gase in spezialgefertigten Tankwagen) handelt es sich um einen Einzelfall, der im Rahmen einer notwendig generalisierenden gesetzlichen Berufsausübungsregelung keiner besonderen Berücksichtigung durch den Gesetzgeber bedurfte. Fallgruppen, in denen der Werkfernverkehr in relevantem Umfang aus technischen Gründen unersetzbar erschien, wurde durch die Steuerfreiheit nach § 2 StraGüVStG für die Beförderung landwirtschaftlicher Erzeugnisse Rechnung getragen. Häufiger kann sich die Unersetzbarkeit des Werkfernverkehrs aus kaufmännisch-organisatorischen Gründen ergeben. Zu denken ist an Fälle, in denen Fahrer und gegebenenfalls Begleitpersonal Nebenleistungen erbringen, die nicht zu den Aufgaben etwa eines gewerblichen Transportunternehmens gehören. Aber auch ein reiner Werkverteilerdienst, wie ihn z.B. die Klägerin im Ausgangsverfahren zu der Vorlage 1 BvL 16/72 betreibt, kann aus kaufmännisch-organisatorischen Gründen nicht ersetzbar sein. Gerade dieser Fall zeigt, daß die Grenzen eines aus solchen Gründen nicht ersetzbaren Werkfernverkehrs kaum generell zu bestimmen sind. Das gilt erst recht, wenn der aus wirtschaftlichen (Kosten-) Gründen nicht entbehrliche Werkfernverkehr als weitere Gruppe in die Betrachtung mit einbezogen wird. Hinzu kommt, daß auch in einem Unternehmen mit grundsätzlich nicht ersetzbarem Werkfernverkehr stets in kleinerem oder größerem Umfang Sendungen oder Ladungen anfallen werden, die durch den gewerblichen Güterfernverkehr, die Bahn oder die Post zugestellt werden könnten. Es ist deshalb nicht möglich, den Kreis der Unternehmen, deren Werkfernverkehr nicht ersetzbar ist, hinreichend genau gesetzlich abzugrenzen.

bb) Im übrigen war die Straßengüterverkehrsteuer auch bei Unternehmen mit an sich „nicht ersetzbarem” Werkfernverkehr noch geeignet, eine gewisse Eindämmung des Werkfernverkehrs zu erreichen. Sie löste durch die empfindliche Erhöhung des gesamten Kostenniveaus und durch die Besteuerung nach Tonnenkilometern für die Unternehmen mit Werkfernverkehr den Zwang aus, für jede Ladung die Wirtschaftlichkeit des Transports im eigenen Werkfernverkehr zu prüfen und die Ladung gegebenenfalls an die Bundesbahn oder andere Verkehrsträger abzugeben.

f) Die Straßengüterverkehrsteuer konnte nicht nur als tauglich zur Eindämmung des Werkfernverkehrs, sondern auch als geeignet angesehen werden, den dem Werkverkehr ferngehaltenen Transportbedarf auf die Bundesbahn überzuleiten. Die Bedenken, die gegen die frühere erhöhte Beförderungsteuer erhoben worden waren, weil sie nicht, wie vom Gesetzgeber beabsichtigt, der Bundesbahn, sondern dem gewerblichen Güterfernverkehr zugute gekommen sei (vgl. BVerfGE 16, 147 (177 ff.)), bestanden hier vor allem deshalb nicht, weil auch der gewerbliche Güterfernverkehr besteuert wurde.

Da die Bundesbahn keine entsprechende Steuer zu tragen hatte (anders als zur Zeit der früheren Beförderungsteuer) und – nicht zuletzt deshalb – in der Lage war, ihre Tarife bis zum 1. Februar 1971 22 % unter denen des gewerblichen Straßengüterverkehrs zu halten, konnte der Gesetzgeber erwarten, daß die Eindämmung des Werkfernverkehrs der Bundesbahn zugute kommen würde.

Rückblickend hat die tatsächliche Entwicklung des Güteraufkommens der Bundesbahn im Verhältnis zu dem der anderen Verkehrsträger die Eignung der Straßengüterverkehrsteuer allerdings nur zum Teil bestätigt.

Nach den Angaben im Statistischen Jahrbuch für die Bundesrepublik Deutschland 1973 (vgl. die Meßzahlen des Güterverkehrs für die Jahre 1967 bis 1972, a.a.O., S. 330) hat die Bundesbahn nur in den ersten beiden Jahren der dreijährigen Laufzeit des Straßengüterverkehrsteuergesetzes aus der Besteuerung Nutzen gezogen, ohne daß allerdings der Rückgang oder Stillstand des Werkfernverkehrs ihr allein zugute gekommen wäre. Indes hat das Gesetz seinen Zweck während der Jahre 1969 und 1970 jedenfalls besser erfüllt als das frühere Beförderungsteuergesetz.

Diese Feststellung gilt auch für das Verlängerungsgesetz vom 23. Dezember 1970, weil der Gesetzgeber zu diesem Zeitpunkt noch davon ausgehen konnte, daß die Wirkung des Gesetzes anhalten werde. Daran änderte die im Juni 1970 vorgenommene Erhöhung der Güterfernverkehrsgenehmigungen nichts; denn damals war die Bundesbahn auch nach der Darstellung der Beschwerdeführerinnen voll ausgelastet und sogar überlastet.

Selbst durch die Tariferhöhung bei der Bundesbahn zum 1. Februar 1971 wurde die Wirkung der Straßengüterverkehrsteuer nicht derart beeinträchtigt, daß sie ihre Tauglichkeit zur Erreichung ihres Zieles völlig verloren hätte. Die Beschwerdeführerinnen tragen zwar vor, durch diese Tariferhöhung sei das Preisgefälle vom Güterfernverkehr zu Bahn von 22 % auf 3,5 % geschrumpft. Auch nach der Tariferhöhung im Straßengüterverkehr vom 12. April 1971 habe der Abstand nur 12,4 % betragen, was nicht ausgereicht habe. Indes traf dies in vollem Umfang nur für den leichteren Werkfernverkehr mit 3 Pfennig/tkm Steuerbelastung zu. Für die schwereren Werkfernverkehrsfahrzeuge, die einer Steuer von 4 und 5 Pfennig/tkm unterlagen, blieb ein beträchtlicher Verteuerungseffekt gegenüber der Bahn erhalten, zumal sich in diesem Bereich wegen der häufig längeren Entfernungen eine überproportionale Verteuerungswirkung ergab. Auf diesen für die Bundesbahn besonders attraktiven Verkehr zielte aber die Straßengüterverkehrsteuer hauptsächlich ab.

g) Die dem Werkfernverkehr auferlegte Steuer überschritt grundsätzlich nicht die Grenzen des Zumutbaren. Dies ist schon für die frühere Beförderungsteuer von 5 Pfennig/tkm in der Entscheidung BVerfGE 16, 147 (174 ff.) dargelegt worden. Es gilt auch allgemein für die Besteuerung der Unternehmen mit nicht ersetzbarem Werkfernverkehr. Soweit einzelne Unternehmen durch die Steuer übermäßig und unzumutbar beschwert wurden, eröffnete § 7 StraGüVStG die Möglichkeit eines Steuernachlasses. Diese Vorschrift verlangte weniger als § 131 AO, nämlich keine Existenzgefährdung, sondern nur wirtschaftliche Schwierigkeiten (vgl. die Ausführungen des Parlamentarischen Staatssekretärs Leicht in der dritten Lesung des Gesetzentwurfs im Deutschen Bundestag, 5. Wp., StenBer. S. 10 666). Ob die hierzu ergangene Verwaltungsvorschrift des Bundesministers der Finanzen vom 28. Januar 1969 dem Sinn und Zweck des § 7 StraGüVStG entspricht, braucht in diesem Verfahren nicht geprüft zu werden.

Allerdings erlaubt § 7 StraGüVStG den Nachlaß der Steuer nur bis auf 1 Pfennig/tkm, also bis auf den Steuersatz, den auch der gewerbliche Güterfernverkehr zu entrichten hat. Indes ist diese Regelung unter dem Gesichtspunkt des Art. 12 Abs. 1 GG nicht zu beanstanden. Soweit nämlich Güterfernverkehr und Werkfernverkehr die Steuer in gleicher Höhe zu bezahlen haben, kann diese auch als ein von allen Straßengüterfernverkehrsteilnehmern gleichermaßen erhobener Beitrag zu den Wegekosten verstanden werden. Für eine Abgabe zur Deckung der Wegekosten bedurfte es aber – anders als für eine reine Lenkungssteuer – keiner Härteregelung zur Vermeidung von Eingriffen in die Berufsfreiheit, da ein solcher Beitrag keinen Bezug zu Art. 12 GG hat.

2. Auch die Besteuerung des gewerblichen Güterfernverkehrs nach § 1 Abs. 1 Nr. 1, § 4 Nr. 1 StraGüVStG war mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar.

a) Das Straßengüterverkehrsteuergesetz stellte – wie für den Werkfernverkehr – auch für den gewerblichen Güterfernverkehr eine Berufsausübungsregelung dar, die einer Beschränkung der Berufswahl nicht nahekam. Zwar hatte die Besteuerung hier stärkere berufsregelnde Tendenz; indessen war die Belastung wesentlich geringer. Die Transportleistung des Güterfernverkehrsgewerbes wuchs auch unter der Geltung des Straßengüterverkehrsteuergesetzes weiter. Die Meßzahlen in Tarif-tkm stiegen von 88 im Jahre 1968 auf 96 im Jahre 1969 und danach stetig auf 100 im Jahre 1970 und 103 im Jahre 1971. Ein weiterer gleichmäßiger Anstieg auf 107 im Jahre 1972 nach Wegfall der Steuer zeigt, daß die Entwicklung des Straßengüterverkehrsgewerbes durch die Besteuerung mit 1 Pfennig/tkm offenbar nicht negativ beeinflußt worden ist (vgl. Statistisches Jahrbuch für die Bundesrepublik Deutschland 1973, S. 330).

b) Der Zweck der Besteuerung des gewerblichen Güterfernverkehrs neben der des Werkfernverkehrs ist zunächst auf dem Hintergrund der Entscheidung BVerfGE 16, 147 zu sehen:

Diese Entscheidung hatte Bedenken gegen die Wirksamkeit und damit gegen die Zumutbarkeit der erhöhten Besteuerung des Werkfernverkehrs geäußert, weil davon nicht, wie beabsichtigt, die Bundesbahn, sondern fast nur der gewerbliche Güterfernverkehr profitiert hatte (vgl. BVerfGE, a.a.O., (177 f., 181 ff.)). Der „Leber-Pfennig” sollte verhindern, daß das infolge der Eindämmung des Werkfernverkehrs zu erwartende Verkehrsaufkommen dem Güterfernverkehr und nicht der Bahn zufloß (vgl. die Begründung zum Regierungsentwurf, BTDrucks. V/2494 S. 7).

Die Besteuerung des Güterfernverkehrs war danach derjenigen des Werkfernverkehrs untergeordnet und sollte deren Ziel unterstützen, durch Eindämmung des Werkfernverkehrs der Bundesbahn zu besserer Auslastung zu verhelfen. Eine wesentliche Einschränkung des Güterfernverkehrs insgesamt war nicht bezweckt, allenfalls eine gewisse Umschichtung der transportierten Güter.

c) Das Mittel war aus der damaligen Sicht des Gesetzgebers geeignet, den gewünschten Erfolg zu fördern.

Auf das durchschnittliche Tarifniveau umgerechnet entsprach der Steuersatz von 1 Pfennig/tkm 6 bis 8 % der Nettofracht, bei niedrigtarifierten Gütern jedoch mehr (vgl. Begründung zum Regierungsentwurf a.a.O.). Damit verteuerte sich der Güterfernverkehrstransport gegenüber der Bundesbahn beträchtlich. Die Regierung konnte auch damit rechnen, daß die Steuer, da auf Abwälzung angelegt, größtenteils weitergegeben und damit für die Befrachter einen wirksamen Anreiz bilden würde, sich aus Kostengründen des Eisenbahntransports zu bedienen, zumal dessen Tarifniveau zunächst 22 % unter dem des Güterfernverkehrs lag. Tatsächlich ist die Steuer nach den Darlegungen der Beteiligten zu etwa 65-78 % abgewälzt worden. Aber auch soweit die Steuer nur in geringerem Maße weitergegeben werden konnte, womit wegen des auf Tonnenkilometer bezogenen Steuersatzes vor allem bei niedrigtarifierten Massengütern und Schwergütern zu rechnen war, konnte der Gesetzgeber von der Wirksamkeit der Steuer ausgehen. Sie war nämlich geeignet, das wirtschaftliche Interesse auch des Güterfernverkehrsgewerbes an der Übernahme solcher für die Bahn geeigneter Ladungen, zumal über lange Strecken, erheblich zu mindern. Deshalb war es für die Eignung der Güterfernverkehrsbesteuerung nicht von entscheidender Bedeutung, daß der Bundesverkehrsminister die Überwälzung der Steuer nur ermöglichte, aber keine Tariferhöhung im Maße der Steuermehrbelastung bewilligte.

d) Die Steuer war für das Güterfernverkehrsgewerbe nicht unzumutbar. Bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe überwog der notwendige und schnelle Schutz der Bundesbahn im Interesse eines ausgewogenen Verkehrswesens gegenüber einer mäßigen Mehrbelastung des Straßengüterfernverkehrsgewerbes. Außerdem mußte in Betracht gezogen werden, daß gleichzeitig für das Straßengüterverkehrsgewerbe durch die Förderung des kombinierten (Huckepack- und Container-) Verkehrs neue Möglichkeiten eröffnet wurden. Vor allem aber ist zu berücksichtigen, daß die Eindämmung des Werkfernverkehrs und eine angemessene Verteilung des Verkehrsaufkommens auch im Interesse des Güterfernverkehrsgewerbes lag. Denn es war damit zu rechnen, daß ohne staatlichen Eingriff sich der Werkfernverkehr nach Fortfall der Beförderungsteuer auch auf Kosten des Güterfernverkehrs gefährlich ausgeweitet hätte, worauf Bundesverkehrsminister Leber hinwies (vgl. Bulletin Nr. 103/1967 vom 26. September 1967, S. 881 (886)).

Auch einzelne Gruppen typischer Fälle wurden durch die 1 Pfennig-Steuer nicht unzumutbar hart betroffen. Soweit einzelne Unternehmer die Steuer nicht tragen oder überwälzen konnten, handelte es sich zumeist um ohnehin gefährdete Betriebe, die schon bisher die Rentabilitätsgrenze kaum überschritten hatten. Im übrigen erlaubte § 131 AO Härtefällen, in denen die Steuererhebung unbillig gewesen wäre, insbesondere zur Existenzgefährdung geführt hätte, Rechnung zu tragen.

3. Schließlich verletzte auch die Besteuerung des grenzüberschreitenden Güter- und Werknahverkehrs nach § 1 Abs. 1 Nr. 2, § 3 Abs. 5, § 4 StraGüVStG den Art. 12 Abs. 1 GG nicht.

Aus den gleichen Gründen wie bei der Besteuerung des gewerblichen Güter- und des Werkfernverkehrs handelte es sich auch hier um eine Berufsausübungsregelung. Die Besteuerung des grenzüberschreitenden Güternahverkehrs diente (in Verbindung mit § 3 Abs. 7 StraGüVStG) nicht nur dem Schutz der deutschen Seehäfen vor einer Verschlechterung ihrer Wettbewerbsposition durch die Auswirkungen der Straßengüterverkehrsteuer, sondern darüber hinaus der Eindämmung des Güterverkehrs auf der Straße unter den besonderen Bedingungen grenznaher Gebiete, von denen aus im grenzüberschreitenden „Nahverkehr” (im Sinne des Güterkraftverkehrsgesetzes) praktisch Fernverkehr betrieben werden kann (vgl. Verkehrsausschuß des Deutschen Bundestages, 5. Wp., 52. Sitzung, Prot. – Anlage 3 – S. 2 f. und 61. Sitzung, Prot. – Anlage 2).

Der Schutz des gesamten Verkehrswesens unter Einschluß von Bundesbahn und Seehäfen vermochte das Tätigwerden des Gesetzgebers in Richtung auf eine Berufsausübungsregelung zu rechtfertigen, gleichgültig, ob diese sich an den Fern- oder Nahverkehr im Sinne des Güterkraftverkehrsgesetzes wandte. Die Besteuerung des über die Freizone des § 3 Abs. 5 StraGüVStG hinausgehenden grenzüberschreitenden (Nah-) Verkehrs war geeignet, die 50 bis 100 km vom Grenzübergang entfernten Gebiete dem übrigen Bundesgebiet gleichzustellen. Dadurch wurde hier, jedenfalls in einem gewissen Umfange, auch der Eindämmungseffekt zugunsten der Bundesbahn wie im übrigen Bundesgebiet wirksam und zugleich dafür gesorgt, daß der Anreiz zur Benutzung ausländischer Häfen nicht noch durch Steuerfreiheit für einen deutschen Streckenanteil bis zu 100 km erhöht wurde. Diese Besteuerung verlor zwar ihre Bedeutung und Eignung zum Schutz der deutschen Seehäfen bei südlicheren grenznahen Verkehrsstandorten. Indes blieb die Steuer auch in Süddeutschland geeignet, den allgemeineren Zweck zu fördern, nämlich die grenznahen Gebiete nicht gegenüber dem Binnenland im Straßengüterfernverkehr mit dem Ausland zu begünstigen, sondern auch hier jedenfalls für den deutschen, über 50 km hinausgehenden Streckenanteil verkehrseindämmend zu wirken.

Ohnehin geht das Güterkraftverkehrsgesetz bei der Beschreibung der Nahzone mit einem Umkreis von 50 km um den Standort (§ 2 GüKG) grundsätzlich davon aus, daß Entfernungen über 50 km, wenn sie nicht zufällig innerhalb des Umkreises zurückgelegt werden, zum Fernverkehr rechnen. Es war deshalb für den grenzüberschreitenden Nahverkehr nicht unzumutbar, wenn der Gesetzgeber für die Straßengüterverkehrsteuer die Grenzübergangsgemeinde als Standort fingierte, von dem sich ins deutsche Grenzgebiet die Nahzone im Umkreis von 50 km erstreckte, während die Fahrten im Ausland steuerfrei blieben.

Der Gesetzgeber hat mit dieser Regelung einen gerechten Ausgleich gefunden, um einerseits Wettbewerbsverzerrungen infolge der nur in der Bundesrepublik Deutschland erhobenen Straßengüterverkehrsteuer zu vermeiden, andererseits aber den Grenzgebieten und ihren Güterfernverkehrsteilnehmern in angemessenem Umfang die Vorteile des Standorts zu erhalten, denen häufig entsprechende Nachteile in Gestalt etwa der Marktferne gegenüberstehen.

IV.

Die angegriffenen Vorschriften des Straßengüterverkehrsteuergesetzes verletzten – mit Ausnahme des § 2 Nummer 6 Buchstabe h – auch nicht den im Rahmen des Art. 12 GG zu berücksichtigenden Gleichheitssatz.

1. Die verschiedenen Steuersätze für gewerblichen Güter- und für Werkfernverkehr nach § 4 StraGüVStG verstießen nicht gegen den Grundsatz der Steuergerechtigkeit.

Die ungleiche rechtliche Behandlung der beiden hier zu vergleichenden Zweige des Güterkraftverkehrs stand unter dem gleichen verkehrspolitischen Ziel ihrer Eindämmung zugunsten der Deutschen Bundesbahn. Der Güterfernverkehr ist jedoch durch Kontingentierung und Tarifpflicht in seiner Entwicklung gehemmt. Das galt nicht für den Werkfernverkehr, bei dem das ihn betreibende Unternehmen außerdem die Verdienstspanne des gewerblichen Güterverkehrs einspart. Die verschiedenartigen Verhältnisse rechtfertigten deshalb auch verschiedene Steuersätze. Deren Ungleichheit war in der Sache selbst begründet (vgl. BVerfGE 16, 147 (185)). Das galt auch für die steuerliche Ungleichbehandlung des gewerblichen Güternahverkehr und des Werknahverkehrs bei grenzüberschreitenden Beförderungen.

2. Die verschiedene Höhe der Steuersätze je nach Nutzlast des im Werkfernverkehr benutzten Lastkraftwagens nach § 4 Nr. 2 a, b und c StraGüVStG ist nicht zu beanstanden.

Nach der Begründung zu § 4 des Regierungsentwurfs (BT-Drucks. V/2494 S. 10) sollte „die Staffelung der Steuersätze … zusammen mit der progressiven Wirkung der Tonnenkilometerbesteuerung bei niedrigtarifierten Massengütern insbesondere zu einer Entlastung der Straßen von der Beförderung dieser Massengüter mit schweren Lastzügen und zu einer Verlagerung dieses Verkehrs auf die Eisenbahnen führen”. Da im allgemeinen um so schwerere Lastzüge benutzt werden, je größer die Transportmengen und je weiter die zurückzulegende Entfernung sind, sprechen Gründe einer zulässigen Typisierung für die Staffelung des Steuersatzes nach der Nutzlast der Werkfernverkehrsfahrzeuge.

Die Differenzierung der Besteuerung war auch im Hinblick auf den Zweck des Straßengüterverkehrsteuergesetzes sachgerecht, weil die Eignung der Bundesbahn für den Transport mit zunehmender Menge und Streckenlänge besser und die Beförderung für sie selbst wirtschaftlich vorteilhafter wird.

3. Es war sachgerecht, wenn der Gesetzgeber bei der Gegenstandsbestimmung der Steuer in § 1 StraGüVStG an die Unterscheidung von Nah- und Fernverkehr nach dem Güterkraftverkehrsgesetz anknüpfte; denn die in diesem Gesetz getroffene Umschreibung des (gewerblichen) Güterfernverkehrs und seine Reglementierung durch den Konzessionszwang verfolgten schon den gleichen Zweck wie die Straßengüterverkehrsteuer, nämlich den Schutz der Bundesbahn durch Eindämmung des gewerblichen Güterfernverkehrs. Da für den Werkverkehr seinerzeit noch keinerlei Zulassungsbeschränkungen bestanden, vielmehr entsprechende Wirkungen durch dessen erhöhte Besteuerung erreicht werden sollten, war es geradezu ein Gebot des Art. 3 Abs. 1 GG, den steuerpflichtigen Werkverkehr entfernungsmäßig nicht anders abzugrenzen, als den durch das Güterkraftverkehrsgesetz bereits reglementierten Güterfernverkehr.

Es war ferner kein Verstoß gegen das Gebot der Steuergerechtigkeit, daß die Steuerpflicht im Fernverkehr auch für den Streckenteil innerhalb der 50 km-Zone um den Standort bestand, während der Nahverkehr insoweit steuerfrei blieb. Das bedeutete zwar, daß eine Beförderung über 50 km vom Standort der vollen Steuer für 51 km unterlag, während der Nahverkehr bis 50 km steuerfrei blieb. Indes ergab sich daraus noch keine „unerträgliche Verzerrung der Besteuerung” (BVerfGE 32, 333 (343) – Progressionsknick –), weil zwischen Nah- und Fernverkehr ein Wettbewerb – wenn überhaupt – nur in jenem engen Grenzbereich besteht, in dem die Beförderung auf derselben Strecke bei unterschiedlichen Standorten hier Nah- und dort Fernverkehr ist. Da das Schwergewicht des Fernverkehrs bei Beförderungen über 100 km und mehr liegt, fiel dies jedoch nicht ins Gewicht.

4. Auch die Steuerbefreiung für 170 km Tarifentfernung bei Beförderungen nach oder von einem deutschen Seehafen zwecks Ausfuhr oder Einfuhr über See gemäß § 3 Abs. 7 StraGüVStG verstieß nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG.

Zweck dieser Vorschrift war der Schutz der deutschen Seehäfen vor Wettbewerbsverzerrungen durch die Straßengüterverkehrsteuer.

Das vorlegende Finanzgericht ist zwar der Ansicht, § 3 Abs. 7 und auch § 3 Abs. 5 StraGüVStG, der zum Teil demselben Zweck diente, hätten den Straßengüterverkehr zu den deutschen Seehäfen gerade gefördert und deshalb in einem fundamentalen Zielkonflikt zur Eindämmung des Straßengüterverkehrs gestanden. Indessen geht diese Ansicht von einem falschen Ausgangspunkt aus. Der Straßengüterverkehr zu den deutschen Seehäfen sollte nämlich nicht gefördert, sondern es sollte lediglich vermieden werden,

„daß allen deutschen Unternehmen, die über die deutschen Seehäfen verladen, unbillige Nachteile aus dem Verkehrspolitischen Programm erwachsen; sie werden damit lediglich allen Unternehmen gleichgestellt, die über die Benelux-Häfen oder südeuropäische Häfen verladen. Es wird also nur sichergestellt, daß das Wettbewerbsverhältnis unter den Seehäfen und unter der über die Seehäfen verladenden Wirtschaft nicht noch weiter verzerrt wird” (vgl. Verkehrsausschuß des Deutschen Bundestages, 5. Wp., 52. Sitzung, Prot.-Anlage 3 – S. 4).

Es handelte sich also um eine sachgerechte Ausnahmeregelung, die auf der Linie des verkehrspolitischen Programms lag, zwischen allen Verkehrsträgern ein ausgewogenes Verhältnis herzustellen.

5. Schließlich war es auch mit dem Gleichheitssatz vereinbar, daß der Güterfernverkehr nach Berlin gemäß § 2 Nr. 7 StraGüVStG steuerfrei blieb, während § 5 Abs. 1 Nr. 1 für den Werkfernverkehr nach Berlin nur eine Steuerermäßigung auf 50 vom Hundert vorsah.

Im Vergleich zu den Verhältnissen im übrigen Bundesgebiet ist der Anteil der Eisenbahn an den gesamten Verkehrsleistungen von und nach Berlin erheblich geringer und zugleich von der Zusammenarbeit mit den der DDR unterstehenden Behörden der Reichsbahn abhängig. Daher konnte der Gesetzgeber nicht davon ausgehen, daß die Bundesbahn den infolge einer Eindämmung des Werkfernverkehrs durch die Straßengüterverkehrsteuer anfallenden Mehrverkehr nach Berlin würde übernehmen können. Es war deshalb nicht erforderlich, die Eisenbahn im Berlinverkehr noch durch die Besteuerung des Güterfernverkehrsgewerbes zu unterstützen.

Die lebenswichtige Bedeutung des gewerblichen Güterfernverkehrs für Berlin zusammen mit der ohnehin verkehrsungünstigen Lage der Stadt rechtfertigten die Steuerfreiheit. Die völlige Steuerfreiheit auch des Werkfernverkehrs nach Berlin hätte indes die Wirksamkeit der Straßengüterverkehrsteuer als Eindämmungsmittel beeinträchtigt. Für Unternehmen mit einem größeren Anteil an Werkfernverkehr nach Berlin wäre bei Steuerfreiheit des Berlinverkehrs aufgrund einer Mischkalkulation auch der Werkfernverkehr im übrigen Bundesgebiet noch vorteilhaft geblieben. Es war deshalb noch sachgerecht, wenn der Güterfernverkehr nach Berlin zwar steuerfrei, der Werkfernverkehr dorthin jedoch zur Unterstützung der Lenkungs- und Eindämmungswirkung im restlichen Bundesgebiet dem halben Steuersatz unterworfen blieb.

6. Hingegen ist für die Steuerbefreiung der Beförderung von Mischfuttermitteln in Spezialtankwagen nach § 2 Nr. 6h StraGüVStG kein sachlich einleuchtender Grund ersichtlich.

Sinn und Zweck dieser Befreiungsvorschrift, die im Regierungsentwurf nicht enthalten war (vgl. BTDrucks. V/2494 S. 3), vielmehr vom Bundestag in das Gesetz eingefügt wurde, werden aus ihrer Entstehungsgeschichte nicht hinreichend klar (vgl. Verkehrsausschuß des Deutschen Bundestages, 5. Wp., 61. Sitzung, Prot. S. 6, 8, 10, 12 in Verbindung mit Anlage 1; Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 5. Wp., StenBer. S. 10 499 mit Anlage 6 Nr. 1 b und S. 10 661 mit Anlage 2 Nr. 2).

Sollte es dem Gesetzgeber um die Steuerbefreiung für Mischfuttermittel in ihrer Eigenschaft als wichtiges Erzeugnis der oder für die Landwirtschaft gegangen sein, so wäre die Beschränkung auf die Beförderung in Spezialtankwagen im Hinblick auf die unterschiedslose Steuerbefreiung für den Transport von Milch und Milcherzeugnissen, Getreide, Malz, Mehl, Grieß und Grütze nicht folgerichtig und deshalb willkürlich; denn auch die letztgenannten Produkte werden zum Teil in Spezialtankfahrzeugen befördert.

Sollte ein besonderer Fall des nicht ersetzbaren Werkfernverkehrs begünstigt werden, so wäre dies mit der Gesamtkonzeption des Straßengüterverkehrsteuergesetzes nicht vereinbar und aus diesem Grunde willkürlich; denn auch der nicht ersetzbare Werkfernverkehr sollte besteuert werden.

In diesem Zusammenhang könnte allenfalls daran gedacht werden, § 2 Nr. 6h als Normierung von Einzelfällen anzusehen, in denen die Steuer wirtschaftliche Schwierigkeiten verursacht und deshalb nach § 7 StraGüVStG (im Werkfernverkehr) erlassen werden kann. Auch bei dieser Betrachtung wäre die Vorschrift sachlich nicht gerechtfertigt, weil einerseits § 7 anders als § 2 nur den Steuererlaß bis auf 1 Pfennig/tkm zuläßt und andererseits auch weitere Einzelfälle bekannt sind und waren, in denen ein Ausweichen auf andere Verkehrsmittel unmöglich ist.

Das Bundesverfassungsgericht kann jedoch eine Gleichstellung aller Beförderer von Mischfuttermitteln nicht in der Weise herbeiführen, daß es § 2 Nr. 6h für nichtig erklärt. Der Gesetzgeber konnte sich bei verfassungsrechtlich zutreffender Würdigung auch zugunsten der Landwirtschaft für eine generelle Steuerbefreiung aller Transporte von Mischfuttermitteln entscheiden. Das Bundesverfassungsgericht muß sich deshalb darauf beschränken, die Unvereinbarkeit des § 2 Nr. 6h StraGüVStG mit Art. 12 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG auszusprechen.

D.

Der Schutzbereich des Art. 14 GG wurde durch das Straßengüterverkehrsteuergesetz nicht berührt (vgl. BVerfGE 30, 292 (334 f.)). Das Straßengüterverkehrsteuergesetz traf die Pflichtigen nicht als Eigentümer eines Unternehmens, sondern im Zusammenhang mit der Ausübung ihres Berufs. Eine andere Beurteilung käme nur in Betracht, wenn die Geldleistungspflicht die Betroffenen übermäßig belastet und ihre Vermögensverhältnisse grundlegend beeinträchtigt, d.h. eine erdrosselnde Wirkung ausgeübt hätte. Davon konnte hier keine Rede sein. Soweit im Einzelfall Härten auftraten, war ein Ausgleich über § 7 StraGüVStG und § 131 AO möglich.

E.

Die Entscheidung über die Erstattung der notwendigen Auslagen an die Beschwerdeführerin zu 1 d) beruht auf § 34 Abs. 4 BVerfGG. Da diese Verfassungsbeschwerde nur teilweise Erfolg hatte, ist die Erstattung eines Viertels der notwendigen Auslagen angeordnet worden. Erstattungspflichtig ist die Bundesrepublik Deutschland, weil deren Gesetzgebungsorgane die verfassungswidrige Vorschrift erlassen haben.

Fundstellen

Dokument-Index HI1675257