Entscheidungsstichwort (Thema)
Zollflugplatzzwang; Bestimmung eines besonderen Landeplatzes; Klagebefugnis; Klagefrist bei unzutreffender Rechtsbehelfsbelehrung
Leitsatz (amtlich)
1. Die Bestimmung eines Flugplatzes gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. g ZollV, auf dem zur Überführung in den freien Verkehr oder in die vorübergehende Verwendung Luftfahrzeuge in Abweichung vom Zollflugplatzzwang zur Personenbeförderung im nichtgewerblichen Verkehr oder Gelegenheitsverkehr landen dürfen, ist ―ebenso wie die Rückgängigmachung dieser Bestimmung― eine vom BMF zu treffende Entscheidung i.S. des Art. 4 Nr. 5 ZK.
2. Wird ein solcher Flugplatz von der Liste der besonderen Landeplätze gestrichen, ist der Flugplatzbetreiber jedenfalls dann befugt, diese Entscheidung des BMF anzufechten, wenn die Entscheidung auf eine angebliche Verletzung zollrechtlicher Pflichten gestützt wird, die dem Betreiber eines solchen besonderen Landeplatzes obliegen.
3. Gegen die Entscheidung des BMF ist die Anfechtungsklage ohne vorangehendes außergerichtliches Rechtsbehelfsverfahren gegeben.
4. Wird in der Rechtsbehelfsbelehrung eines schriftlich ergangenen Bescheids auf einen nicht statthaften Rechtsbehelf hingewiesen, obwohl in Wahrheit ein anderer Rechtsbehelf gegeben wäre, so wird eine Rechtsbehelfsfrist nicht in Lauf gesetzt.
Normenkette
AO 1977 § 348 Nr. 3; FGO § 40 Abs. 2, § 55 Abs. 2, § 63 Abs. 1 Nr. 1, § 67 Abs. 1; EWGV 2913/92 Art. 4 Nr. 5, Art. 9 Abs. 1-2, Art. 38 Abs. 1, 4, Art. 243 Abs. 1-2, Art. 245; ZollVG § 2 Abs. 2, 4, 6, § 9; ZollV § 5 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. g
Verfahrensgang
Tatbestand
I. Die Klägerin und Revisionsbeklagte (Klägerin) ist Betreiberin des Flugplatzes S. Dieser Flugplatz war nach dem In-Kraft-Treten der Zollverordnung (ZollV) vom 23. Dezember 1993 (BGBl I, 2449) in das Verzeichnis der besonderen Landeplätze gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. g ZollV für Luftfahrzeuge, die zur Personenbeförderung im nichtgewerblichen Verkehr oder Gelegenheitsverkehr einfliegen (Nr. 2 Abs. 20 der Dienstvorschrift Zollflugplatzzwang ―DV― a.F., Vorschriftensammlung der Bundesfinanzverwaltung ―VSF― Z 06 13), aufgenommen worden.
Mit Bescheid vom Oktober 1998 teilte der Beklagte und Revisionskläger (das Hauptzollamt ―HZA―) der Klägerin mit, dass die Privatisierung der Flugsicherung und die Reorganisation des Flugberatungsdienstes eine Änderung der bisher bestehenden Auflagen hinsichtlich der zollamtlichen Überwachung des Flugplatzes S notwendig mache. Neben den sich aus § 9 des Zollverwaltungsgesetzes (ZollVG) vom 21. Dezember 1992 (BGBl I, 2125) ergebenden Verpflichtungen habe die Klägerin nunmehr neue (im Einzelnen aufgeführte) Auflagen zu beachten. Hierzu gehöre (Nr. 2 des Bescheids), dem Zollamt (ZA) Flughafen des HZA alle Einflüge aus dem nicht zum Zollgebiet der Gemeinschaft gehörenden Ausland ―soweit möglich― per Telefax so rechtzeitig anzuzeigen, dass die Zollbeamten den Landeplatz noch vor der Landung erreichen könnten. Diese Anzeige müsse mindestens die Flugnummer, den Abflugort, die Abflugzeit und die geplante Ankunftszeit des jeweiligen Luftfahrzeugs beinhalten. Sollte die Klägerin den Auflagen nicht nachkommen, müsse sie damit rechnen, dass der Flugplatz aus der Liste der besonderen Landeplätze gestrichen werde. Die Befreiungen vom Zollflugplatzzwang bezögen sich in allen Fällen auf die jeweiligen Flugplatzbenutzer; einer entsprechenden Zulassung des Flugplatzes der Klägerin bedürfe es daher nicht.
Die Klägerin focht diesen Bescheid nicht an, machte jedoch in der anschließenden Korrespondenz mit dem HZA geltend, dass der in dem Bescheid vom Oktober 1998 aufgegebene Weg der Erfassung von Einflügen nicht möglich sei, da die einfliegenden Luftfahrzeuge nach dem gegenwärtig praktizierten Verfahren ihre Ankunft ca. fünf Minuten vor Erreichen des Flugplatzes S anmeldeten. Sie (die Klägerin) erhalte von der Deutschen Flugsicherung auch keinen Flugplan und könne daher, bevor das betreffende Flugzeug in die Nähe des Flugplatzes S komme und Funkkontakt aufnehme, nicht feststellen, woher das Flugzeug komme.
Mit Erlass vom 15. April 1999 unterrichtete das Bundesministerium der Finanzen (BMF) die Oberfinanzdirektion, dass der Flugplatz S von der Liste der besonderen Landeplätze gestrichen werde, und bat darum, die Klägerin über die Entscheidung sowie die damit zusammenhängenden Rechtsfolgen zu unterrichten und dafür Sorge zu tragen, dass keine dem Zollflugplatzzwang unterliegenden Flugzeuge von diesem Flugplatz aus starten oder landen. Das entsprechend angewiesene HZA teilte der Klägerin daraufhin mit Bescheid vom Juni 1999, der mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen war, mit, dass das BMF den Flugplatz S von der Liste der besonderen Landeplätze gestrichen habe und dass das Starten und Landen von Flugzeugen, die dem Zollflugplatzzwang unterlägen, von diesem Flugplatz nicht mehr möglich sei. Anfliegende Flugzeuge aus Drittländern seien darauf hinzuweisen, andere besondere Landeplätze für Luftfahrzeuge zu benutzen. Den eingelegten Einspruch der Klägerin wies das HZA mit der Begründung zurück, dass die rechtzeitige und unentgeltliche Mitteilung der Flugpläne sowie der tatsächlichen Verkehrsbewegungen an die zuständige Zolldienststelle nach § 9 Abs. 4a Nr. 3 ZollVG eine unerlässliche gesetzliche Voraussetzung für eine wirksame zollamtliche Überwachung sei; die Streichung des Flugplatzes S von der Liste der besonderen Landeplätze sei daher zu Recht erfolgt (Einspruchsentscheidung vom Oktober 1999).
Das Finanzgericht (FG) gab der hiergegen erhobenen Klage statt und führte zur Begründung aus, dass die angefochtene Streichung des Flugplatzes S aus dem Verzeichnis der besonderen Landeplätze als Widerruf der der Klägerin mit Bescheid vom Oktober 1998 erteilten Befreiung vom Zollflugplatzzwang anzusehen sei. Als Rechtsgrundlage für den Widerruf eines rechtmäßigen begünstigenden Verwaltungsakts komme im Streitfall § 131 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 oder Nr. 2 der Abgabenordnung (AO 1977) in Betracht. Beide Vorschriften setzten allerdings voraus, dass die widerrufende Behörde das ihr eingeräumte Ermessen ausübe. Hieran fehle es aber im Streitfall, denn es sei nicht ersichtlich, dass auf Seiten der Zollverwaltung Ermessen überhaupt ausgeübt worden sei. Es fehle eine Abwägung mit den Interessen der Klägerin und den von ihr vorgetragenen Schwierigkeiten. Auch wenn der Bescheid vom Oktober 1998 bestandskräftig sei, müsse vor dem Widerruf einer Begünstigung wegen eines Verstoßes gegen die erteilte Auflage geprüft und in die Ermessensausübung einbezogen werden, ob die Auflage gemäß Nr. 2 des Bescheids vom Oktober 1998 der veränderten Lage nach der Privatisierung des Flugsicherungsdienstes für eine Übergangsphase angepasst werden könne. Es sei nicht erkennbar, ob das HZA derartige Überlegungen angestellt habe. Wenn der angefochtene Verwaltungsakt danach als ermessensfehlerhaft aufzuheben sei, so habe dies allerdings nicht zur Folge, dass damit der Flugplatz S wieder als in der Liste der besonderen Landeplätze verzeichnet gelte. Über die Aufnahme in und die Streichung aus dieser Liste entscheide das BMF. Im Streitfall seien nur die konkret angefochtenen Verwaltungsakte des HZA aufzuheben gewesen.
Mit der Revision rügt das HZA die Verletzung des materiellen Rechts. Das FG hätte die Klage mangels Klagebefugnis abweisen müssen. Die Befreiung vom Zollflugplatzzwang durch Aufnahme eines bestimmten Flugplatzes in die Liste der besonderen Landeplätze sei eine ausschließlich an die Flugzeugführer ein- und ausfliegender Luftfahrzeuge gerichtete Allgemeinverfügung des BMF und stelle keine Begünstigung des Flugplatzbetreibers dar; für diesen ergebe sich ein Vorteil aus der Befreiung nur als Reflex. Deshalb sei auch der Widerruf der Befreiung nicht der Widerruf eines den Flugplatzbetreiber begünstigenden Verwaltungsakts.
Die Klägerin ist der Ansicht, dass sich die Befreiung vom Zollflugplatzzwang auch an den jeweiligen Flugplatzbetreiber richte. Der angefochtene Bescheid vom Juni 1999 sei an sie gerichtet und stelle den Widerruf ihrer bisher bestehenden Befreiung vom Zollflugplatzzwang dar. Bei der Ermessensausübung hätten auch ihre wirtschaftlichen Interessen berücksichtigt werden müssen.
Entscheidungsgründe
II. Die Revision des HZA ist begründet; sie führt zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Zurückverweisung der Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung durch das FG (§ 126 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 der Finanzgerichtsordnung ―FGO―).
1. Das FG hat zu Unrecht angenommen, dass mit dem angefochtenen Bescheid vom Juni 1999 die der Klägerin durch den Bescheid des HZA vom Oktober 1998 erteilte Befreiung vom Zollflugplatzzwang widerrufen worden sei. Weder enthielten diese Bescheide des HZA dementsprechende Regelungen noch sehen es die maßgebenden Vorschriften vor, dass dem Betreiber eines Flugplatzes die Befreiung vom Zollflugplatzzwang erteilt ―bzw. diese ggf. widerrufen― werden kann.
a) Nach Art. 38 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates vom 12. Oktober 1992 zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften ―ZK― (Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften ―ABlEG― Nr. L 302/1) sind in das Zollgebiet der Gemeinschaft verbrachte Waren vom Verbringer unverzüglich und ggf. unter Benutzung des von den Zollbehörden bezeichneten Verkehrsweges zu der von den Zollbehörden bezeichneten Zollstelle oder einem anderen von diesen Behörden bezeichneten oder zugelassenen Ort zu befördern. Werden Waren auf dem Luftweg befördert, sind sie mit dem Überfliegen der Grenze des Zollgebiets der Gemeinschaft in das Zollgebiet der Gemeinschaft verbracht (vgl. Art. 3 Abs. 3 ZK). Hinsichtlich der dem Verbringer, d.h. in diesem Fall dem Flugzeugführer, nach Art. 38 Abs. 1 ZK obliegenden Beförderungspflicht zur bezeichneten Zollstelle unter Benutzung des vorgeschriebenen Verkehrsweges schreibt § 2 Abs. 2 ZollVG vor, dass einfliegende Luftfahrzeuge nur auf einem Zollflugplatz landen und ausfliegende nur von einem solchen abfliegen dürfen. Die Zollflugplätze werden nach § 2 Abs. 4 Satz 2 ZollVG i.V.m. § 3 Abs. 1 ZollV im Bundesanzeiger bekannt gegeben (abgedruckt auch unter Nr. 1 DV).
Art. 38 Abs. 4 ZK gestattet, nach geltendem Recht (d.h. auch nach einzelstaatlichem Recht, vgl. Art. 4 Nr. 23 ZK) Ausnahmen von der Beförderungspflicht vorzusehen, sofern die zollamtliche Überwachung und die Möglichkeiten der zollamtlichen Prüfung dadurch nicht beeinträchtigt werden. Zum Erlass derartiger Ausnahmevorschriften ist nach § 2 Abs. 6 ZollVG das BMF ermächtigt. § 5 ZollV enthält einen Katalog solcher Ausnahmeregelungen zur Beförderungspflicht. Nach § 5 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. g ZollV sind zur Überführung in den freien Verkehr oder in die vorübergehende Verwendung Luftfahrzeuge vom Zollflugplatzzwang ausgenommen, die zur Personenbeförderung im nichtgewerblichen Verkehr oder Gelegenheitsverkehr einfliegen und auf einem der vom BMF bestimmten Flugplätze landen. Diese vom BMF erstellte Liste der besonderen Landeplätze findet sich unter Nr. 2 Abs. 22 DV (früher: Nr. 2 Abs. 20 DV a.F.).
Anders als das FG angenommen hat, ist es daher nicht der Flugplatzbetreiber, der nach § 5 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. g ZollV vom Zollflugplatzzwang befreit wird. Vielmehr sind es allein die in den deutschen Teil des Zollgebiets der Gemeinschaft mit einem Luftfahrzeug einfliegenden Flugzeugführer, die unter den in dieser Vorschrift genannten Voraussetzungen ausnahmsweise nicht verpflichtet sind, auf einem Zollflugplatz zu landen, wenn sie einen der vom BMF bestimmten besonderen Landeplätze benutzen.
b) Weder der Bescheid des HZA vom Oktober 1998 noch der Bescheid vom Juni 1999 enthielten hiervon abweichende Regelungen dergestalt, dass der Klägerin ―wie das FG gemeint hat― mit einem sie begünstigenden Verwaltungsakt zunächst die Befreiung vom Zollflugplatzzwang erteilt und diese Begünstigung später widerrufen worden ist. Abgesehen davon, dass der Flugplatz S ohnehin bereits vor 1998 in der Liste der besonderen Landeplätze gemäß Abs. 20 DV a.F. aufgeführt war, wurde der Klägerin mit dem Bescheid des HZA vom Oktober 1998 zum Zweck der zollamtlichen Überwachung des grenzüberschreitenden Warenverkehrs lediglich die Beachtung mehrerer Auflagen aufgegeben und dabei ausdrücklich ―und zutreffend― darauf hingewiesen, dass sich die Befreiung vom Zollflugplatzzwang auf die jeweiligen Benutzer beziehe, einer Zulassung des Flugplatzes es jedoch nicht bedürfe. Dementsprechend wurde mit dem Bescheid des HZA vom Juni 1999 keine der Klägerin zuvor erteilte Befreiung vom Zollflugplatzzwang widerrufen, sondern es wurde der Klägerin lediglich die Mitteilung gemacht, dass das BMF den Flugplatz S von der Liste der besonderen Landeplätze gestrichen habe.
2. Damit ist allerdings noch nicht die Frage beantwortet, ob die Klägerin befugt ist, die ―allerdings nicht vom HZA, sondern vom BMF― verfügte Streichung des Flugplatzes S von der Liste der besonderen Landeplätze anzufechten. Anders als das HZA meint, steht der Klägerin eine solche Klagebefugnis zu. Dies ergibt sich aus Folgendem:
a) Die Bestimmung eines Flugplatzes nach § 5 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. g ZollV, auf dem zur Überführung in den freien Verkehr oder in die vorübergehende Verwendung Luftfahrzeuge in Abweichung vom Zollflugplatzzwang zur Personenbeförderung im nichtgewerblichen Verkehr oder Gelegenheitsverkehr landen dürfen, ist eine Entscheidung i.S. des Art. 4 Nr. 5 ZK, d.h. eine hoheitliche Maßnahme zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des Zollrechts mit Rechtswirkung für eine oder mehrere bestimmte oder bestimmbare Personen. Zum Zollrecht gehören nach Art. 1 Satz 1 ZK auch die auf einzelstaatlicher Ebene erlassenen Durchführungsvorschriften zum ZK, mithin auch die im Streitfall einschlägigen Vorschriften des ZollVG und der ZollV. Die Definition der zollrechtlichen Entscheidung in Art. 4 Nr. 5 ZK entspricht dem Begriff des Verwaltungsakts in § 118 AO 1977. Da sich die zollrechtliche Entscheidung auch an eine lediglich bestimmbare Personenmehrheit richten kann, schließt die Definition in Art. 4 Nr. 5 ZK auch den Begriff der Allgemeinverfügung i.S. des § 118 Satz 2 AO 1977 ein (Lux/Lichtenberg in Dorsch, Zollrecht, Art. 4 ZK Rz. 12; Witte, Zollkodex, 3. Aufl., Art. 4 Rz. 2 "Entscheidung" Buchst. d).
Bei der Bestimmung eines besonderen Landeplatzes i.S. des § 5 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. g ZollV handelt es sich um eine Allgemeinverfügung. Mit dieser zollrechtlichen Entscheidung wird die Benutzung einer Sache durch die Allgemeinheit geregelt, indem ―in ähnlicher Weise wie bei einem Verkehrszeichen im Straßenverkehr, welches das Parken an bestimmten Orten erlaubt oder verbietet― allen Flugzeugführern, die mit einem Luftfahrzeug aus Drittländern einfliegen, unter bestimmten Umständen gestattet wird, auf einem Flugplatz zu landen, der nicht Zollflugplatz ist. Es handelt sich damit um eine sachbezogene Entscheidung, die nicht in erster Linie die Rechtsbeziehungen zwischen dem Staat und einem oder mehreren Bürgern regeln will, sondern den Rechtszustand einer Sache begründet und als Folge dieses Rechtszustandes die Rechte und Pflichten einer unbestimmten Vielzahl von Personen gestaltet (vgl. dazu: Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, 7. Aufl., § 35 Rz. 106).
b) Anfechtungsberechtigt gegenüber zollrechtlichen Entscheidungen sind nach Art. 243 Abs. 1 Unterabs. 1 ZK die durch die Entscheidung unmittelbar und persönlich betroffenen Personen. Damit beschränkt Art. 243 Abs. 1 Unterabs. 1 ZK den Rechtsschutz gegen zollrechtliche Entscheidungen ―in ähnlicher Weise wie § 350 AO 1977 und § 40 Abs. 2 FGO― auf den Individualrechtsschutz (vgl. Worms in Dorsch, a.a.O., Art. 243 ZK Rz. 10; Alexander in Witte, a.a.O., Art. 243 Rz. 2); auf die Rechtsprechung zum Individualrechtsschutz nach deutschem Prozessrecht kann somit zurückgegriffen werden (vgl. Gräber/von Groll, Finanzgerichtsordnung, 5. Aufl., § 40 Rz. 58).
aa) Die Klagebefugnis im Anfechtungsprozess ist nach § 40 Abs. 2 FGO gegeben, wenn das Klagevorbringen es zumindest als möglich erscheinen lässt, dass die angefochtene Entscheidung eigene Rechte des Klägers verletzt (vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts ―BVerwG― vom 29. Juni 1983 7 C 102.82, Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht ―NVwZ― 1983, 610; vom 27. Januar 1993 11 C 35.92, BVerwGE 92, 32). Im Streitfall erscheint eine Verletzung eigener Rechte der Klägerin durch die Streichung des Flugplatzes S von der Liste der besonderen Landeplätze möglich.
Allerdings ist nicht jede direkte Folge hoheitlichen Handelns als eine "Rechtswirkung" dieses Handelns für bestimmte oder bestimmbare Personen i.S. des Art. 4 Nr. 5 ZK anzusehen; anderenfalls wäre die erforderliche Abgrenzung zwischen einer Regelung und bloßen Rechtsreflexen nicht möglich (BVerwG-Urteil vom 12. Juni 1992 7 C 5.92, BVerwGE 90, 220). Wer zu dem Kreis der in eigenen Rechten Betroffenen gehört und wer demgegenüber von der sachbezogenen Allgemeinverfügung nur faktisch im Sinne eines bloßen Reflexes betroffen ist, ist nach den in Betracht kommenden Vorschriften zu beurteilen, die die Entscheidung stützen oder die Schutzrechte des jeweils Betroffenen begründen können (Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 35 Rz. 107; BVerwG in NVwZ 1983, 610).
bb) Insoweit ist die Auffassung der Revision zutreffend, dass § 5 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. g ZollV nach seinem Sinn und Zweck Erleichterungen für den Verkehr mit Luftfahrzeugen im nichtgewerblichen Verkehr oder Gelegenheitsverkehr ermöglichen soll, soweit durch die entsprechende Ausnahmeregelung die zollamtliche Überwachung nicht beeinträchtigt wird, dass jedoch wirtschaftliche Interessen des jeweiligen Flugplatzbetreibers durch diese Ausnahmeregelung weder gefördert noch berücksichtigt werden sollen. Soweit ―wovon im Streitfall auszugehen ist― die Aufnahme eines Flugplatzes in die Liste der besonderen Landeplätze im wirtschaftlichen Interesse des Flugplatzbetreibers liegt, weil die damit gegebene Landemöglichkeit für bestimmte Luftfahrzeuge zu einem höheren Verkehrsaufkommen führt, handelt es sich somit um einen bloßen Reflex der allein für Flugzeugführer getroffenen zollrechtlichen Ausnahmeregelung; eine rechtlich geschützte Position des Flugplatzbetreibers, den Flugplatz auch als Landeplatz für aus Drittländern einfliegende Luftfahrzeuge anbieten zu können, besteht hingegen nicht.
cc) Bei Allgemeinverfügungen in Gestalt sachbezogener Zustandsregelungen sind diejenigen Personen klagebefugt, denen gegenüber die Verfügung durch die Rechtsvorschrift und die daran anknüpfenden Rechtsfolgen unmittelbare Rechtswirkungen auslöst (Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, 12. Aufl., § 42 Rz. 170). Insoweit ist im Streitfall zu berücksichtigen, dass die nach § 5 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. g ZollV getroffene zollrechtliche Entscheidung, mit der ein Flugplatz in die Liste der besonderen Landeplätze aufgenommen wird, zollrechtliche Folgen nicht nur für die Führer einfliegender Luftfahrzeuge, sondern auch für den jeweiligen Flugplatzbetreiber auslöst. So obliegen dem Betreiber eines solchen besonderen Landeplatzes die Verpflichtungen nach § 9 ZollVG; insbesondere hat er nach Abs. 2 und Abs. 4a der Vorschrift die für die Zollbehandlung erforderlichen Einrichtungen und Diensträume zur Verfügung zu stellen, den Zollbediensteten den Zutritt zu gestatten und den Zolldienststellen Flugpläne rechtzeitig und unentgeltlich mitzuteilen (vgl. dazu: Zimmermann in Dorsch, a.a.O., § 9 ZollVG Rz. 7, 10, 12 ff., 19 ff.). Darüber hinaus hat die überwachende Zollstelle dem Flugplatzbetreiber nach Abs. 10 DV verschiedene Auflagen zur Gewährleistung der zollamtlichen Überwachung zu machen. Die sich daraus ergebenden Verpflichtungen des Flugplatzbetreibers sind zwar, da lediglich aus einer Dienstvorschrift folgend, nicht mit Zwangsmitteln durchsetzbar und auch nicht bußgeldbewehrt, jedoch gleichwohl Verpflichtungen, die zusammen mit den sich aus § 9 ZollVG ergebenden Pflichten aus der Aufnahme des Flugplatzes in die Liste der besonderen Landeplätze resultieren. Daraus folgt, dass die nach § 5 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. g ZollV getroffene Allgemeinverfügung betreffend die Aufnahme eines Flugplatzes in die Liste der besonderen Landeplätze auch den jeweiligen Flugplatzbetreiber in eigenen Rechten betrifft.
Dies gilt zwar nicht gleichermaßen für den Fall der Streichung eines Flugplatzes aus der Liste, da in diesem Fall die aus § 9 ZollVG und aus der DV resultierenden Pflichten des Flugplatzbetreibers entfallen. Jedoch werden ―wie der Streitfall zeigt― die wirtschaftlichen Interessen des Flugplatzbetreibers, bei denen es sich ―wie ausgeführt― zwar um keine rechtlich geschützte Position handelt, sondern um ein Interesse, das lediglich faktisch im Sinne eines Rechtsreflexes berührt wird, durch Abs. 14 DV mit den zollrechtlichen Verpflichtungen verknüpft, indem dem Betreiber im Fall entsprechender Pflichtverletzungen als Konsequenz die Streichung des Flugplatzes aus der Liste der besonderen Landeplätze droht. Bedient sich aber die Zollverwaltung mit einer Allgemeinverfügung, durch welche sie einen Fluglatz aus der Liste der besonderen Landeplätze streicht, eines wirtschaftlichen Druckmittels, um (vermeintliche) zollrechtliche Verpflichtungen des jeweiligen Flugplatzbetreibers durchzusetzen, so kann diesem das Recht, diese Maßnahme auf ihre Rechtmäßigkeit prüfen zu lassen, nicht abgesprochen werden. Die Anfechtungsbefugnis ergibt sich in diesem Fall aus dem Umstand, dass die Zollverwaltung den Fortbestand eines für den Flugplatzbetreiber wirtschaftlich vorteilhaften Zustandes mit rechtlichen Bedingungen, nämlich mit bestimmten dem Betreiber auferlegten Verpflichtungen, verknüpft. Will die Verwaltung diesen Zustand mit der Begründung beenden, dass der Flugplatzbetreiber diese Pflichten nicht erfüllt, gebietet die Rechtsschutzgarantie die Möglichkeit einer gerichtlichen Überprüfung, ob die behauptete Pflichtenverletzung vorliegt.
Entgegen der Ansicht des HZA hätte die vorliegende Klage daher nicht mangels Klagebefugnis als unzulässig abgewiesen werden müssen.
3. Die Klage erweist sich auch nicht als unzulässig, weil sie sich gegen den falschen Beklagten richtet.
a) Wie sich aus den obigen Ausführungen ergibt, fällt nach § 5 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. g ZollV die Aufnahme oder die Streichung eines Flugplatzes in die bzw. aus der Liste der besonderen Landeplätze in die Zuständigkeit des BMF. Dementsprechend ist im Streitfall verfahren worden. Die Entscheidung, den Flugplatz S aus der Liste der besonderen Landeplätze zu streichen, ist vom BMF getroffen worden. Das HZA hat sich mit dem angefochtenen Bescheid vom Juni 1999 diese Entscheidung auch nicht etwa angemaßt, sondern hat ―wie bereits ausgeführt― der Klägerin lediglich Mitteilung gemacht, dass das BMF den Flugplatz S von der Liste der besonderen Landeplätze gestrichen habe; es hat damit ―gleichsam als Bote (vgl. dazu: Kopp/ Ramsauer, a.a.O., § 41 Rz. 8)― diese in VSF öffentlich bekannt zu gebende Allgemeinverfügung des BMF gegenüber der Klägerin gesondert und schriftlich bekannt gegeben (vgl. zu diesem Nebeneinander von Einzelbekanntgabe und öffentlicher Bekanntgabe: Oberverwaltungsgericht ―OVG― Münster, Urteil vom 12. Januar 1996 25 A 2475/93, Neue Juristische Wochenschrit ―NJW― 1996, 3024).
Allerdings hat das HZA im weiteren Verlauf des Verfahrens falsch gehandelt, indem es den Einspruch der Klägerin als unbegründet mit der Begründung zurückwies, dass die Streichung des Flugplatzes S aus der Liste der besonderen Landeplätze zu Recht erfolgt sei. Abgesehen davon, dass das HZA nicht berufen war, über die Rechtmäßigkeit der Streichung zu entscheiden, war ein Einspruch gegen die vom BMF erlassene Allgemeinverfügung gar nicht statthaft (§ 348 Nr. 3 AO 1977). Art. 243 Abs. 2 ZK, der für zollrechtliche Entscheidungen grundsätzlich ein zweistufiges Rechtsbehelfsverfahren vorsieht, ändert daran nichts, da Art. 245 ZK die Möglichkeit einzelstaatlicher Regelungen eröffnet, wonach in bestimmten Fällen der Rechtsbehelf der zweiten Stufe ohne einen vorangegangenen Rechtsbehelf der ersten Stufe eingelegt werden kann (vgl. Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften, Urteil vom 11. Januar 2001 Rs. C-1/99, EuGHE 2001, I-207 ―Kofisa―; Stiehle in Schwarz/Wockenfoth, Zollrecht, 3. Aufl., Art. 243 ZK Rz. 17; Alexander in Witte, a.a.O., Art. 243 Rz. 17).
Da sich die Klägerin mit ihrem Einspruch erkennbar allein gegen die Streichung des Flugplatzes S aus der Liste der besonderen Landeplätze wenden wollte, bei der es sich um eine Entscheidung des BMF handelte, war der Einspruch somit nicht zulässig. Richtigerweise hätte die Klägerin ohne Vorverfahren Anfechtungsklage gegen diese Entscheidung gegenüber dem BMF erheben müssen, da nach § 63 Abs. 1 Nr. 1 FGO die Klage gegen die Behörde zu richten ist, die den ursprünglichen Verwaltungsakt erlassen hat.
b) Daraus folgt jedoch nicht die Unzulässigkeit der vorliegenden Klage, da die Klägerin berechtigt war und es im zweiten Rechtsgang weiterhin sein wird, ihre Klage im Wege der Klageänderung gegen das BMF als den nach ihrem Klagebegehren richtigen Beklagten zu richten. Auf die Revision des HZA kann das FG-Urteil daher nicht mit der Begründung aufgehoben werden, dass das FG die Klage wegen fehlender Passivlegitimation des HZA als unzulässig hätte abweisen müssen.
Ist ―wie im Streitfall― die falsche Behörde verklagt, ist die Änderung der Beklagtenbezeichnung, die eine Klageänderung gemäß § 67 FGO darstellt, bei einer fristgebundenen Klage zwar nur innerhalb der Klagefrist zulässig (Gräber/von Groll, a.a.O., § 63 Rz. 5, § 67 Rz. 11, m.w.N.), jedoch ist im Streitfall hinsichtlich einer gegen das BMF gerichteten Anfechtungsklage keine Klagefrist in Lauf gesetzt worden, weil die Klägerin über den gegen die Entscheidung des BMF statthaften Rechtsbehelf der Anfechtungsklage nicht belehrt worden ist.
Schriftlich bekannt gegebene Entscheidungen sind nach Art. 6 Abs. 3 ZK mit einer Rechtsbehelfsbelehrung zu versehen. Dies gilt auch, wenn die Zollbehörde ―wie im Streitfall― von der Möglichkeit Gebrauch macht, ihre Allgemeinverfügung nicht nur öffentlich (hier in VSF), sondern gegenüber einer bestimmten Person gesondert schriftlich bekannt zu geben (vgl. dazu: OVG Münster in NJW 1996, 3024). Auch in diesem Fall muss die Einzelbekanntgabe eine zutreffende Belehrung über den statthaften Rechtsbehelf enthalten; nur dann beginnt mit der Bekanntgabe die jeweilige Rechtsbehelfsfrist zu laufen, d.h. für den Streitfall die einmonatige Klagefrist für Anfechtungsklagen (§ 47 Abs. 1, § 55 Abs. 1 Satz 1 FGO). Ist die Belehrung unterblieben oder unrichtig erteilt worden, beträgt die Rechtsbehelfsfrist nach § 55 Abs. 2 Satz 1 FGO ein Jahr, es sei denn, dass ein Fall höherer Gewalt vorliegt oder dass eine schriftliche Belehrung dahin erfolgt ist, dass ein Rechtsbehelf nicht gegeben sei; in diesen Fällen besteht überhaupt keine zeitliche Begrenzung für die Einlegung des Rechtsbehelfs.
Dem in § 55 Abs. 2 Satz 1 FGO geregelten Fall, in welchem eine Belehrung erteilt wird, dass ein Rechtsbehelf nicht gegeben sei, sind nach der die gleich lautende Vorschrift des § 58 Abs. 2 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung betreffenden Rechtsprechung des BVerwG die Fälle gleichzusetzen, in denen auf einen nicht statthaften Rechtsbehelf hingewiesen wird, obwohl in Wahrheit ein anderer Rechtsbehelf gegeben wäre (BVerwG-Urteile vom 25. Juni 1985 8 C 116.84, BVerwGE 71, 359; vom 2. April 1987 5 C 67.84, BVerwGE 77, 181; ebenso: Kopp/ Schenke, a.a.O., § 58 Rz. 21; Czybulka in Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, § 58 Rz. 86 f.). Dieser Rechtsprechung, die sich auf die Erwägung stützt, dass mit der Belehrung über einen nicht statthaften Rechtsbehelf zugleich der in Wahrheit statthafte Rechtsbehelf als nicht gegeben dargestellt wird, schließt sich der Senat an.
Die genannten Voraussetzungen für eine ohne zeitliche Begrenzung mögliche Anfechtungsklage gegen das BMF liegen im Streitfall vor, denn das HZA hat mit dem Bescheid vom Juni 1999 eine Rechtsbehelfsbelehrung dahin erteilt, dass der Rechtsbehelf des Einspruchs gegeben sei, obwohl gegen die Entscheidung des BMF über die Streichung des Flugplatzes aus der Liste der besonderen Landeplätze das Rechtsmittel der Klage gegeben war.
4. Aus den Ausführungen zur Zulässigkeit der vorliegenden Klage ergibt sich, dass die Feststellungen des FG seine Beurteilung der Streichung des Flugplatzes S aus der Liste der besonderen Landeplätze als ermessensfehlerhaft nicht tragen. Dies folgt bereits aus dem Umstand, dass das FG die vom HZA in der Einspruchsentscheidung vom Oktober 1999 angestellten Ermessenserwägungen als unzureichend angesehen hat. Die Erwägungen des HZA sind jedoch für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der vom BMF getroffenen Allgemeinverfügung rechtlich ohne Belang.
5. Im zweiten Rechtsgang wird das FG hinsichtlich der Zulässigkeit der Klage zunächst der Klägerin Gelegenheit zu geben haben, ihre Klage i.S. eines Beteiligtenwechsels auf der Beklagtenseite zu ändern, und es wird ggf. über die Sachdienlichkeit der Klageänderung (§ 67 Abs. 1 FGO) zu entscheiden haben.
Hinsichtlich der Begründetheit einer gegen das BMF gerichteten Anfechtungsklage ist davon auszugehen, dass es sich bei der Entscheidung nach § 5 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. g ZollV, den Flugplatz S in die Liste der besonderen Landeplätze aufzunehmen, um eine die Klägerin ―zumindest auch― begünstigende Entscheidung gehandelt hat (vgl. zur Abgrenzung zwischen begünstigenden und nicht begünstigenden Entscheidungen: Alexander in Witte, a.a.O., Art. 8 Rz. 2 f.). Die Entscheidung des BMF, den Flugplatz S aus der Liste der besonderen Landeplätze mit Wirkung ex nunc zu streichen, stellt sich somit als Widerruf einer begünstigenden Entscheidung i.S. des Art. 9 ZK dar. Zu prüfen ist daher, ob die Widerrufsvoraussetzungen des Art. 9 Abs. 1 oder Abs. 2 ZK im Streitfall vorliegen.
Der Widerruf wäre allerdings nur unter den Voraussetzungen des Art. 9 Abs. 2 ZK eine Ermessensentscheidung des BMF; die Klägerin müsste danach einer Verpflichtung, welche ihr mit der Aufnahme des Flugplatzes S in die Liste der besonderen Landeplätze auferlegt worden ist, nicht nachgekommen sein. Hiervon kann allerdings bezüglich der allein streitigen Pflicht, dem zuständigen ZA alle Einflüge aus dem nicht zum Zollgebiet der Gemeinschaft gehörenden Ausland rechtzeitig anzuzeigen, nicht ausgegangen werden. Obwohl der Klägerin diese Pflicht mit dem Bescheid des HZA vom Oktober 1998 auferlegt worden ist, handelt es sich in Wahrheit um eine gesetzliche, nämlich nach § 9 Abs. 4a Nr. 3 ZollVG bestehende Pflicht der Klägerin, die mit dem genannten Bescheid lediglich wiederholt worden ist und für die ―im Fall einer angeblichen Pflichtverletzung― Art. 9 Abs. 2 ZK nicht gilt (vgl. Alexander in Witte, a.a.O., Art. 9 Rz. 9).
Es verbleibt somit nur der Widerruf nach Art. 9 Abs. 1 ZK, bei dem es sich nicht um eine Ermessensentscheidung handelt (vgl. Alexander in Witte, a.a.O., Art. 9 Rz. 5). Zu prüfen ist danach, ob die Voraussetzungen des § 5 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. g ZollV für die Aufnahme des Flugplatzes S in die Liste der besonderen Landeplätze nicht erfüllt waren (wofür nach den bisherigen Feststellungen des FG nichts spricht) oder ob diese Voraussetzungen inzwischen nicht mehr erfüllt sind. Da die Ermächtigungsvorschrift des § 2 Abs. 6 ZollVG ihre gemeinschaftsrechtliche Grundlage in Art. 38 Abs. 4 ZK findet, gehört zu den Voraussetzungen, unter denen ein besonderer Landeplatz zugelassen werden kann, dass die zollamtliche Überwachung und die Möglichkeiten der zollamtlichen Prüfung nicht beeinträchtigt sind. Daher sind im zweiten Rechtsgang Feststellungen zu treffen, ob diesen Voraussetzungen nicht mehr ausreichend Rechnung getragen werden kann, wenn die Klägerin aus Drittländern einfliegende Luftfahrzeuge dem ZA erst ca. fünf Minuten vor der Landung meldet. Für die Entscheidung, ob die Aufnahme des Flugplatzes S in die Liste der besonderen Landeplätze nach Art. 9 Abs. 1 ZK zu widerrufen oder lediglich ―was die Vorschrift ebenfalls vorsieht― eine Änderung im Sinne einer Anpassung der Verpflichtungen der Klägerin erforderlich ist, wird auch die zwischen den Beteiligten streitige Frage von Bedeutung sein, ob die Klägerin die von ihr geforderte frühzeitigere Meldung der einfliegenden Luftfahrzeuge aus Drittländern tatsächlich ―wie sie behauptet hat― nicht leisten kann. Hierzu hat das FG auf der Grundlage seines Rechtsstandpunktes keine Feststellungen getroffen.
Fundstellen
Haufe-Index 1331723 |
BFH/NV 2005, 819 |
BFHE 2005, 350 |
BFHE 208, 350 |
BB 2005, 817 |
DStRE 2005, 609 |
DStZ 2005, 290 |