Leitsatz (amtlich)
Ein berechtigtes Interesse an der gerichtlichen Feststellung, daß der erledigte Verwaltungsakt rechtswidrig war, kann durch den Hinweis auf einen Schadensersatzprozeß nicht begründet werden, wenn dieser offensichtlich aussichtlos ist (Anschluß an das Urteil des BVerwG vom 15. Dezember 1972 IV C 18.71, DVBl 1973, 365).
Normenkette
FGO § 100 Abs. 1 S. 4
Tatbestand
Der Beklagte und Revisionsbeklagte (HZA) erteilte dem Kläger und Revisionskläger (Kläger) am 29. September 1966 einen Erlaubnisschein zum Ankauf von unvergälltem Branntwein zur Herstellung von Arzneimitteln für die Zeit bis zum 30. September 1969. Durch Verfügung vom 10. Oktober 1968 teilte das HZA dem Kläger mit: Er erfülle nicht die Voraussetzungen der Steuerbegünstigung des § 84 Abs. 2 Nr. 2 Branntw MonG, da er die Heilmittel fabrikmäßig herstelle. Es werde deshalb den Erlaubnisschein einziehen. Gegen diese Verfügung und gegen die am 17. Oktober 1968 vorgenommene Einziehung des Erlaubnisscheins erhob der Kläger Einspruch, den das HZA am 30. April 1969 als unbegründet zurückwies. Mit der sodann am 29. Mai 1969 erhobenen Klage begehrte der Kläger zunächst, die Verfügung vom 10. Oktober 1968, die Einziehung des Erlaubnisscheins und die Einspruchsentscheidung aufzuheben sowie diejenigen Steuerbeträge zu vergüten, die er aufwenden mußte, um den benötigten Branntwein voll versteuert zu beziehen.
Nachdem am 30. September 1969 die Gültigkeitsfrist des Erlaubnisscheins abgelaufen war, ließ der Kläger sein Begehren nach Aufhebung der erwähnten drei Verwaltungsakte fallen. Es bestand nunmehr auch kein Streit mehr über die Frage, ob der Kläger Branntwein zum medizinisch-pharmazeutischen Sonderpreis beziehen darf, da infolge einer Änderung des § 84 Abs. 2 Nr. 2 Branntw MonG das HZA dem Kläger dieses Recht zugestand.
Der Kläger begehrte, nach § 100 Abs. 1 Satz 4 FGO durch Urteil auszusprechen, daß die durch die Klage angefochtenen, inzwischen erledigten Verwaltungsakte rechtswidrig gewesen seien. Das HZA gehe zu Unrecht davon aus, daß die Herstellung und Abgabe von branntweinhaltigen Arzneimitteln an andere Apotheken den Rahmen des üblichen Apothekenbetriebes gesprengt haben. Von einer fabrikmäßigen Produktion könne hierbei keine Rede sein. Wenn aber die Rechtsauffassung des HZA zuträfe, dann habe der Widerruf des Erlaubnisscheins gegen Art. 3 GG verstoßen. Die Verwaltung habe nämlich in zahlreichen gleichartigen Fällen den Bezug von Branntwein zum pharmazeutischen Sonderpreis durch andere Apotheken geduldet. Ihm sei ein erheblicher Schaden dadurch entstanden, daß die Verwaltung den Erlaubnisschein vorzeitig eingezogen und die zum medizinisch-pharmazeutischen Sonderpreis zu beziehende Branntweinmenge auf 3 600 Liter Weingeist gekürzt habe. Über den 30. September 1969 hinaus sei ihm ein weiterer Schaden dadurch entstanden, daß seinem berechtigten Antrag auf Erteilung eines Erlaubnisscheins im bisherigen Umfange nicht entsprochen worden sei.
Das FG wies die Klage durch Urteil vom 11. September 1973 mit folgender Begründung ab: Der Streit der Beteiligten sei in der Hauptsache erledigt. Der Antrag des Klägers, gemäß § 100 Abs. 1 Satz 4 FGO festzustellen, daß die angefochtenen Verwaltungsakte rechtswidrig gewesen seien, sei unzulässig. Dem Kläger fehle nämlich ein berechtigtes Feststellungsinteresse. Ein solches Interesse wäre insbesondere dann gegeben, wenn die angefochtenen Verwaltungsakte eine Diskriminierung des Klägers enthielten (BVerwGE 12, 87, 90, Deutsches Verwaltungsblatt 1961 S. 444 - DVBl 1961, 444 -; BVerwGE 26, 161, 168, DVBl 1967, 379; BVerwG in DVBl 1971, 277) oder wenn Wiederholungsgefahr bestünde (Urteil des BFH vom 16. Dezember 1971 IV R 221/67, BFHE 103, 555, BStBl II 1972, 182; BVerwGE 12, 303; 16, 312). Beide Voraussetzungen seien nicht erfüllt. Der Kläger sei durch die ablehnenden Bescheide des HZA nicht diskriminiert. Es bestehe auch keine Wiederholungsgefahr. Infolge der Neufassung des § 84 Abs. 2 Nr. 2 Branntw-MonG sei die Befugnis des Klägers, Branntwein zum medizinisch-pharmazeutischen Sonderpreis zu beziehen, unumstritten.
Der Kläger beabsichtige allerdings, das HZA wegen der angefochtenen Bescheide auf Schadensersatz in Anspruch zu nehmen. Ein solches Interesse an der Vorbereitung oder Durchführung eines Amtshaffungsprozesses könne jedoch in der Regel kein berechtigtes Feststellungsinteresse i. S. des § 100 Abs. 1 Satz 4 FGO begründen (so schon FG Hamburg in EFG 1973, 118). Das BVerwG vertrete zwar den Standpunkt (DVBl 1963, 519), ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit eines während des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens erledigten Verwaltungsaktes sei jedenfalls dann anzunehmen, wenn diese Feststellung in einem bereits anhängigen oder mit hinreichender Sicherheit zu erwartenden Zivilprozeß den Zivilrichter binde und der Zivilprozeß nicht offensichtlich aussichtslos sei. Dieser Rechtsauffassung habe sich der Hessische Verwaltungsgerichtshof - VGH - (DVBl 1964, 597) nicht angeschlossen und unter dem Gesichtspunkt der Prozeßökonomie ein berechtigtes Interesse an einer solchen Feststellung vor den Verwaltungsgerichten nur dann anerkannt, wenn die Annahme gerechtfertigt erscheine, daß im Falle der Feststellung der Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes kein Amtshaftungsprozeß erstrebt werde, weil die Behörde für diesen Fall ihre Schadensersatzpflicht anerkenne. Das FG schließe sich der Auffassung des Hessischen VGH an. Es sei nämlich nicht vorauszusehen, ob ein verwaltungs- oder finanzgerichtliches Urteil auf den Schadensersatzprozeß einen solchen Einfluß haben werde, daß der Kläger durch dieses Urteil einem für ihn günstigen Ausgang des Schadensersatzprozesses nähergekommen sei. Die wesentlichen Tatbestandsmerkmale des § 839 BGB (Rechtswidrigkeit des Verwaltungshandelns, Verschulden und Vermögensschaden) seien gleichwertig. In vielen Fällen brauche das Zivilgericht deshalb auf die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes nicht einzugehen, weil es an der Kausalität oder am Vermögensschaden oder am Verschulden fehle. Es brauche dies aber auch dann nicht, wenn eine andere Ersatzmöglichkeit bestehe oder der Kläger es unterlassen habe, den Schaden durch Gebrauch eines Rechtsmittels abzuwenden (§ 839 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 3 BGB). Schließlich wiederspreche es auch der Prozeßökonomie, die Feststellung der Rechtswidrigkeit des erledigten Verwaltungsaktes unter Umständen durch mehrere Instanzen zu betreiben, wenn der Kläger zur Vermeidung der Einrede der Verjährung (§ 852 BGB) doch die Amtshaftungsklage erheben müßte (ebenso Menger, Verwaltungsarchiv, Bd. 53, 1962, S. 400).
Dafür, daß die Zollverwaltung für den Fall der Feststellung der Rechtswidrigkeit des angefochtenen Verwaltungsaktes ihre Schadensersatzpflicht und damit ein schuldhaftes Handeln anerkenne, fehle es an jedem Anhaltspunkt.
Neuerdings habe auch das BVerwG das Feststellungsinteresse jedenfalls dann verneint, wenn offensichtlich kein behördliches Verschulden vorliege (BVerwG in DVBl 1973, 365 mit Anm. von Schrödter). Nach Ansicht des FG könne es aber nicht seine Sache sein, diese Frage im Rahmen des § 100 Abs. 1 Satz 4 FGO zu prüfen und zu beantworten.
Mit der vom FG zugelassenen Revision macht der Kläger geltend: Das FG habe sein berechtigtes Interesse an der von ihm beantragten Feststellung zu Unrecht verneint. Nach ständiger verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung werde ein Fortsetzungsfeststellungsantrag, der einen Schadensersatzprozeß gegen die Verwaltung vorbereiten solle und könne, nur dann nicht durch ein berechtigtes Interesse gedeckt, wenn ein künftiger Schadensersatzprozeß offensichtlich aussichtslos sei oder wenn die begehrte Feststellung einen künftigen Schadensersatzprozeß nicht erleichtern bzw. nicht zu irgendeiner Verbesserung der Rechtsstellung des Klägers in einem solchen Prozeß führen könne (Beschluß des BVerwG vom 15. August 1961 in NJW 1961, 1942; Urteil des Hessischen VGH vom 29. Oktober 1964 in DÖV 1965, 429, Deutsche Rechtsprechung - DRspr - V/558/ Bl. 53 b; Urteile des BVerwG vom 28. April 1967 in NJW 1967, 1819 ff.; vom 15. Dezember 1972 in DVBl 1973, 365, DRspr V/558/Bl. 87 b). Es werde also nicht etwa ein rechtliches Interesse an der begehrten Feststellung der Rechtswidrigkeit verlangt, sondern ein berechtigtes Interesse, nämlich ein nach vernünftiger Erwägung durch die Sachlage gerechtfertigtes Interesse, das rechtlicher, wirtschaftlicher oder auch ideeller Natur sein könne. Ausreichend sei in jedem Falle, daß die Rechtslage unklar sei und der Kläger die begehrte Feststellung seinem weiteren Verhalten zugrunde legen wolle (Eyermann-Fröhler, Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 3. Aufl., 1962, § 43 Anm. I 1 c bb - Rdnr. 11 - S. 255 bis 256 mit weiteren Hinweisen.).
Diese Voraussetzungen seien im vorliegenden Falle erfüllt. Es könne dahinstehen, ob Grundlage des Schadensersatzbegehrens des Klägers die Amtshaftungsnorm des § 839 BGB oder aber eine andere zivilrechtliche oder öffentlich-rechtliche Norm sei. Es stehe nämlich fest, daß auf jeden Fall zu den essentiellen Elementen jeglicher Entschädigungsnorm u. a. die Frage nach der Rechtswidrigkeit des zur Erörterung stehenden Verwaltungshandelns gehöre. Wenn hier die Rechtswidrigkeit entsprechend dem Petitum des Klägers zu bejahen sei, so führe eine dahingehende Entscheidung den Kläger im Hinblick auf die Verfolgung seines Schadensersatzverlangens zwangsläufig einen Schritt weiter. Selbst wenn letztlich dahin entschieden werden würde, daß die angefochtenen Verwaltungsakte nicht rechtswidrig gewesen seien, so entspräche auch die Herbeiführung einer solchen Entscheidung im hier vorliegenden Verfahren - hilfsweise - einem berechtigten Interesse des Klägers, nämlich insofern, als dadurch die Rechtslage im Hinblick auf die Frage eines Schadensersatzanspruchs für den Kläger endgültig negativ geklärt wäre und sich dadurch für ihn eine gesonderte neue Prozeßführung gegenüber der Verwaltung von vornherein erübrigen würde.
Der Kläger beantragt, das FG-Urteil aufzuheben und festzustellen, daß die Verfügung des HZA vom 10. Oktober 1968, der Verwaltungsakt vom 17. Oktober 1968 und die Einspruchsentscheidung vom 30. April 1969 rechtswidrig gewesen sind, hilfsweise die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das FG zurückzuverweisen.
Das HZA beantragt, die Revision zurückzuweisen.
Entscheidungsgründe
Die Revision ist zulässig, jedoch nicht begründet.
Wenn sich ein als rechtswidrig angefochtener Verwaltungsakt vor seiner Aufhebung durch das FG erledigt, so spricht gemäß § 100 Abs. 1 Satz 4 FGO das FG auf Antrag durch Urteil aus, daß der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen sei, sofern der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat. Im vorliegenden Falle haben sich die vom Kläger angefochtenen Verwaltungsakte, nämlich die Verfügung des HZA vom 10. Oktober 1968, die darauffolgende Einziehung des am 29. September 1966 ausgestellten Erlaubnisscheins und die Einspruchsentscheidung vom 30. April 1969 spätestens dadurch erledigt, daß auf Grund der Änderung des § 84 Abs. 2 Nr. 2 BranntwMonG durch das am 1. Januar 1972 in Kraft getretene Änderungsgesetz vom 23. Dezember 1971 (BGBl I 1971, 2137, BZBl 1972, 65) das HZA dem Kläger das Recht zum Bezug von Branntwein zum medizinischpharmazeutischen Sonderpreis für die Zukunft nicht mehr bestreitet. Das FG hat die nunmehr auf § 100 Abs. 1 Satz 4 FGO gestützte Fortsetzungsfeststellungsklage zu Recht abgewiesen.
Der Antrag des Klägers, festzustellen, daß die angefochtenen Verwaltungsakte rechtswidrig gewesen seien, war zwar statthaft (vgl. das BFH-Urteil vom 30. Juli 1975 I R 153/73, BFHE 116, 459, BStBl II 1975, 857); für die begehrte Feststellung fehlte jedoch das durch § 100 Abs. 1 Satz 4 FGO geforderte berechtigte Interesse. Im Sinne dieser Vorschrift ist ein Feststellungsinteresse berechtigt, wenn es durch die Sachlage aus rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Sicht gerechtfertigt ist. Ein berechtigtes Feststellungsinteresse kann sich demnach auch aus dem Bedürfnis nach einer Rehabilitation ergeben (vgl. das Urteil des BFH vom 27. Mai 1975 VII R 80/ 74, BFHE 116, 315, BStBl II 1975, 860). Im vorliegenden Fall hat das FG ein solches Bedürfnis zu Recht verneint mit dem Hinweis darauf, daß der Kläger durch die angefochtenen Verwaltungsakte nicht diskriminiert, also nicht persönlich herabgesetzt wurde. Dem FG ist auch darin zuzustimmen, daß sich hier ein berechtigtes Feststellungsinteresse nicht aus einer Wiederholungsgefahr herleiten ließ. Ein solches Interesse konnte insbesondere auch nicht durch die vom FG festgestellte Absicht des Klägers begründet werden, das HZA wegen der angefochtenen Verwaltungsakte auf Schadensersatz in Anspruch zu nehmen und einen entsprechenden Amtshaftungsprozeß vorzubereiten oder durchzuführen.
Der BFH hat im zitierten Urteil I R 153/73 die Rechtsprechung des BVerwG zu der Frage dargestellt, unter welchen Voraussetzungen der Hinweis auf einen Schadensersatzprozeß ein berechtigtes Interesse im Sinne des mit § 100 Abs. 1 Satz 4 FGO übereinstimmenden § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO begründet. Dieser Rechtsprechung zufolge genügt es zwar, wenn ein Schadensersatzprozeß mit hinreichender Sicherheit zu erwarten ist und für ihn die verwaltungsgerichtliche Feststellung der Rechtswidrigkeit des erledigten Verwaltungsaktes im Hinblick auf deren Bindungswirkung nicht unerheblich ist. Der Kläger kann sich aber auf die Bindungswirkung der verwaltungsgerichtlichen Feststellung dann nicht berufen, wenn zu erkennen ist, daß der Schadensersatzprozeß nicht durchgeführt werde oder offensichtlich aussichtslos sei (vgl. BVerwG-Urteil vom 15. Dezember 1972 IV C 18.71, DBVl 1973, 365). Der erkennende Senat schließt sich der Rechtsprechung des BVerwG an.
Im vorliegenden Falle ist ein Schadensersatzprozeß des Klägers offensichtlich aussichtslos. Aus dem Erlaß der drei Verwaltungsakte kann dem Kläger ein Schadensersatzanspruch nach § 839 Abs. 1 BGB nur dann entstanden sein, wenn der jeweils verantwortliche Beamte die ihm dem Kläger gegenüber obliegende Amtspflicht vorsätzlich oder fahrlässig verletzt hat. Hierfür liegen keine hinreichenden Anhaltspunkte vor. Die den drei Verwaltungsakten zugrunde liegende Auffassung, die Steuerbegünstigung des § 84 Abs. 2 Nr. 2 BranntwMonG a. F. gelte nicht für die fabrikmäßige Herstellung von Heilmitteln, war richtig. Eine Amtspflichtverletzung kann nicht daraus hergeleitet werden, daß in der Praxis die Steuerbegünstigung entgegen dem Wortlaut des Gesetzes bis zum Inkrafttreten des Haushaltssicherungsgesetzes vom 20. Dezember 1965 (BGBl I 1965, 2065, BZBl 1965, 1146) am 1. Januar 1966 auch für die fabrikmäßige Herstellung von Heilmitteln gewährt wurde. Denn daraus war kein Gewohnheitsrecht entstanden. Schließlich verstieß es auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG, daß die Vorschrift des § 84 Abs. 2 Nr. 2 BranntwMonG a. F. nur solche Apotheker erfaßte, die im Rahmen des üblichen Betriebes ihrer Apotheke den Branntwein zu medizinischen oder pharmazeutischen Zwecken bei der unmittelbaren Versorgung des einzelnen Patienten verwenden, nicht aber auch solche, die Heilmittel fabrikmäßig herstellen (vgl. BFH-Urteil vom 27. Oktober 1970 VII R 21/ 68, BFHE 100, 484, 489; Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 23. März 1972 1 BvR 61/72, Höchstrichterliche Finanzrechtsprechung 1972 S. 319). Die Behauptung des Klägers, die Verwaltung habe in zahlreichen gleichartigen Fällen den Bezug von Branntwein zum pharmazeutischen Sonderpreis durch andere Apotheken geduldet, genügt nicht, um einen schuldhaften Verstoß des für die drei Verwaltungsakte verantwortlichen Beamten gegen seine Pflicht zur Wahrung des Gleichbehandlungsgrundsatzes darzulegen. Es fehlt schließlich auch jeglicher Anhaltspunkt dafür, daß der Beamte bei der Feststellung, daß der Kläger die Heilmittel fabrikmäßig herstelle, dem Kläger gegenüber seine Amtspflicht verletzt hat.
Fundstellen
Haufe-Index 71908 |
BStBl II 1976, 566 |
BFHE 1977, 26 |