BVerfG Beschluss vom 05.03.2009 - 2 BvR 1824/05 | VerwalterPraxis Gold | Immobilien

Verfahrensgang

Hamburgisches OVG (Beschluss vom 19.09.2005; Aktenzeichen 2 Bf 430/03)

VG Hamburg (Urteil vom 02.10.2003; Aktenzeichen 17 VG 3339/2001)

Tenor

Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen.

Gründe

Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Heranziehung zu Ausgleichsbeträgen für Stellplätze gemäß § 49 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 der Hamburgischen Bauordnung in der Fassung vom 27. September 1995 (HBauO).

1. Die Beschwerdeführer sind Eigentümer und Bauherren eines Geschäfts- und Wohnungsbauprojekts. Auf einem Teil des Baugrundstücks hatte zuvor eine Garagenhalle gestanden, die den umliegenden Grundstücken zur Erfüllung der Stellplatzverpflichtung gedient hatte. Um das zu sichern, waren 1960 bis 1977 Baulasten eingetragen worden, derentwegen insgesamt 113 Stellplätze bereitzustellen waren. Im Baugenehmigungsverfahren für das neue Projekt wurde die Schaffung weiterer Stellplätze gefordert. Es ergingen neben der Baugenehmigung drei Änderungsbescheide, die die Zahl der erforderlichen, der herstellbaren und der abzulösenden Stellplätze betrafen. Nachdem die Richtwerte für die Ermittlung des Stellplatzbedarfs (sogenannte Globalrichtlinien) geändert worden waren, hob der Widerspruchsbescheid vom 30. Juli 2001 den vorhergehenden Änderungsbescheid auf, soweit ein über 352.000,00 DM hinausgehender Stellplatzablösebetrag festgesetzt worden war, und wies den Widerspruch im Übrigen zurück. Nach den Globalrichtlinien ergebe sich eine Zahl von 132 notwendigen Stellplätzen. Von den 225 tatsächlich hergestellten Plätzen könnten 113 wegen bestehender Verpflichtungserklärungen nicht als Folgeeinrichtungen des Bauvorhabens angesehen werden. Die Behauptung, diese würden nicht mehr benötigt, sei unsubstantiiert. Die Vorlage einfacher Verzichtserklärungen der betroffenen Grundstückseigentümer genüge nicht. Es wäre der Nachweis erforderlich gewesen, dass ein entsprechender Stellplatzbedarf nicht mehr bestehe. Mithin seien 20 notwendige Stellplätze nicht hergestellt. Dafür sei gemäß § 49 Abs. 1 HBauO ein Ausgleichsbetrag je Stellplatz von 17.600,00 DM zu zahlen.

2. Die Beschwerdeführer erhoben Klage. Die Stellplatzverpflichtung aus Baulasten sei erloschen, weil Gebäude abgerissen und Verzichtserklärungen von Grundstückseigentümern eingeholt worden seien. Die Beschwerdeführer machten, soweit die derzeit geltenden Bestimmungen zur Höhe des Ausgleichsbetrages angewendet werden sollten, eine unzulässige Rückwirkung geltend. § 49 HBauO sei verfassungswidrig. Der Ausgleichsbetrag sei eine Steuer und keine zulässige Sonderabgabe. Der Freien und Hansestadt Hamburg fehle die Gesetzgebungskompetenz. Die Anforderungen der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts an die Zulässigkeit von Sonderabgaben seien nicht erfüllt. Es bestehe die Gefahr, dass allgemeine Staatsaufgaben finanziert würden. Stellplätze würden mit dem eingenommenen Geld nicht bereitgestellt. Es komme dem öffentlichen Nahverkehr und dem Bau von Fahrradwegen zugute. Nicht der ruhende Verkehr, sondern der gesamte Straßenverkehr solle entlastet werden. Damit werde von dem gefahrenabwehrrechtlichen Zweck der Stellplatzpflicht des § 48 HBauO, an deren Stelle der Ausgleichsbetrag trete, abgewichen. Die Bauherren seien keine homogene Gruppe und hätten keine besondere Finanzierungsverantwortung. Die Errichtung eines Gebäudes verursache das Verkehrsaufkommen nur mittelbar. Soweit die Mittelverwendung allgemein der Reduktion des Verkehrsaufkommens dienen solle, erfolge sie nicht gruppennützig. Die Ausgleichsabgabe schöpfe keinen Vorteil ab, jedenfalls dann nicht, wenn, wie in dem Stadtteil, in dem das Bauvorhaben liege, die Schaffung von Stellplätzen durch Rechtsverordnung untersagt sei. Gegenüber denen, die Stellplätze schaffen könnten und nicht den öffentlichen Personennahverkehr und den Fahrradverkehr fördern müssten, würden die Beschwerdeführer ungleich behandelt.

3. Das Verwaltungsgericht wies die Klage durch Urteil vom 2. Oktober 2003 ab. Rechtsgrundlage für die Zahlungsverpflichtung seien § 48 Abs. 1 und 3, § 49 HBauO in Verbindung mit § 1 Abs. 1 Nr. 2 des Gesetzes über die Höhe des Ausgleichsbetrages für Stellplätze und Fahrradplätze (AusgleichsbetragsG). Soweit im Widerspruchsbescheid 132 erforderliche Stellplätze errechnet worden seien, beruhe das auf einer unrichtigen Rechtsanwendung der Behörde, die sich jedoch zugunsten der Beschwerdeführer ausgewirkt habe; richtigerweise seien 176 Plätze zu fordern gewesen. Von den 225 tatsächlich hergestellten Stellplätzen müssten aufgrund der Baulasten 113 abgerechnet werden. Die Baulasten bestünden fort, weil sie allein mit Löschung im Baulastenverzeichnis aufgrund Verzichts der Behörde hätten untergehen können. Eine Vereinbarung mit den Eigentümern begünstigter Grundstücke genüge nicht. Im Übrigen sei Voraussetzung für einen Verzicht der Behörde, dass ein öffentliches Interesse am Fortbestand der Baulast nicht mehr gegeben sei. Der diesbezügliche Vortrag der Beschwerdeführer sei unsubstantiiert; es fehle der Nachweis, dass der Stellplatzbedarf nicht mehr bestehe. Der Ausgleichsbetrag sei für jeden nicht hergestellten Stellplatz in Höhe von 17.600,00 DM anzusetzen. Dieser Betrag ergebe sich aus derjenigen Vorschrift, deren zeitlicher Anwendungsbereich hier eröffnet sei. Ihre Anwendbarkeit bedeute keine unzulässige Rückwirkung.

§ 49 HBauO sei verfassungsgemäß. Die Gesetzgebungskompetenz ergebe sich aus Art. 70 Abs. 1 GG. Die Norm betreffe das dem Bund nicht zugewiesene Bauordnungsrecht und nicht das Bodenrecht oder den Straßenverkehr. Es handle sich um keine Steuer oder Vorzugslast, sondern um eine Sonderabgabe. Sie diene nicht der Deckung eines allgemeinen Finanzbedarfs, sondern der Schaffung eines Ausgleichs für die ausnahmsweise Gestattung, die Stellplatzpflicht nicht zu erfüllen. Eine Gegenleistung oder ein Vorteil würden den Abgabenpflichtigen nicht gewährt. Die Sonderabgabe genüge den verfassungsrechtlichen Zulässigkeitsanforderungen. Sie erfülle eine besondere Sachaufgabe, nämlich die Entlastung der Straßen vom ruhenden Verkehr. Die Stellplatzpflicht bezwecke, dass der durch das Bauvorhaben verursachte Kraftfahrzeugverkehr auf geeignete Stellplätze umgelenkt und so eine Gefahrenlage, die ohne Stellplätze entstehen würde, verhindert werde. Die Bauherren würden verpflichtet, selbst Stellplätze zu schaffen oder die Verpflichtung durch eine dem gleichen Zweck dienende Zahlung abzulösen. Die Bauherren seien insoweit eine homogene gesellschaftliche Gruppe, die zu dem verfolgten Zweck eine größere Sachnähe als die Allgemeinheit aufweise. Sie verursachten den mit ihrem Vorhaben verbundenen zusätzlichen Kraftfahrzeugverkehr und seien ordnungsrechtlich als Zweckveranlasser für die Verhinderung von Beeinträchtigungen verantwortlich. Da in § 49 Abs. 2 HBauO festgelegt sei, dass die Ausgleichsbeträge nur für die Bereitstellung von Kraftfahrzeug- und Fahrradstellplätzen, Verbindungen zwischen Parkplätzen und Haltestellen des öffentlichen Personennahverkehrs, Parkleitsystemen, Einrichtungen des öffentlichen Personennahverkehrs und Radverkehrsanlagen verwendet werden dürften, sei die gruppennützige Verwendung sichergestellt. Die Maßnahmen dienten sämtlich der Entlastung des ruhenden Verkehrs. Es handle sich um eine durch das gesteigerte Verkehrsaufkommen in Städten mit dichter Innenstadtbebauung gebotene Weiterentwicklung der Ablöseverpflichtung. Durch Förderung des Individualverkehrs könnten die innerstädtischen Verkehrsprobleme nicht mehr gelöst werden. Die Mittelverwendung sei geeignet, die Erreichbarkeit von Bauvorhaben zu verbessern, und bringe damit Vorteile für die Bauherren.

Die Regelung sei mit Art. 14 Abs. 1 GG vereinbar. Ein Eingriff liege vor, weil die Verwirklichung der Baufreiheit an eine Verpflichtung geknüpft werde. Es handle sich jedoch um eine als Surrogat für die Stellplatzpflicht wie diese zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung. Die Heranziehung zum Ausgleichsbetrag bewirke eine Gleichbehandlung mit den Bauherren, die Stellplätze herstellen müssten, und ermögliche es, die Baufreiheit in Situationen zu gewährleisten, in denen wegen der Unmöglichkeit der Bereitstellung der erforderlichen Stellplätze die Genehmigung des Vorhabens an sich ausscheiden würde. Angesichts des Zwecks, die Straßen von dem durch die einzelnen Bauvorhaben ausgelösten ruhenden Kfz-Verkehr zu entlasten, sei die Maßnahme verhältnismäßig. Insbesondere wäre eine Verwendung der Mittel allein zur Schaffung anderweitiger Stellplätze unter den Bedingungen des Großstadtverkehrs nicht gleich geeignet, den Zweck zu erreichen. Im Hinblick auf die den Bauherren entstehenden Vorteile sei die Belastung angemessen. Art. 3 Abs. 1 GG werde nicht verletzt, da gerade eine Gleichbehandlung mit Bauherren, die die erforderlichen Stellplätze tatsächlich herstellen müssten, erreicht werde.

4. Die Beschwerdeführer beantragten die Zulassung der Berufung. Das Urteil des Verwaltungsgerichts sei fehlerhaft. Die Beschwerdeführer wiederholten das Klagvorbringen und ergänzten, das Verwaltungsgericht habe kein rechtliches Gehör gewährt, weil es übersehen habe, dass die Behörde die Beschwerdeführer davon abgehalten habe, konkrete Nachweise über das Entfallen der Erforderlichkeit der durch Baulasten gesicherten Stellplätze beizubringen. Es liege eine Ungleichbehandlung im Hinblick auf das Vorgehen der Freien und Hansestadt Hamburg bei mit Baulasten belasteten städtischen Grundstücken vor. Die Behörde habe die Beseitigung der bislang vorhandenen Stellplätze auch vorbehaltlos genehmigt. Die grundsätzliche Bedeutung ergebe sich auch daraus, dass die Frage der Verfassungsmäßigkeit der §§ 48, 49 HBauO Gegenstand eines anhängigen Revisionsverfahrens sei. Nach der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts in jenem Verfahren trugen die Beschwerdeführer vor, das Bundesverwaltungsgericht habe zu Unrecht das Anforderungsniveau an Sonderabgaben gesenkt; es habe übersehen, dass der Ausgleichsbetrag zur Finanzierung bestimmter Aufgaben erhoben werde, und Verstöße gegen Art. 14 GG und die Finanzverfassung nicht geprüft.

5. Das Oberverwaltungsgericht lehnte die Zulassung der Berufung durch Beschluss vom 19. September 2005 ab. Der Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils, der zwar nicht genannt werde, aber erkennbar geltend gemacht werden solle, liege nicht vor. Soweit das Verwaltungsgericht angenommen habe, dass die Voraussetzungen für die Zulässigkeit einer Sonderabgabe mit Finanzierungszweck erfüllt seien, sei dem nicht zu folgen, weil die Ausgleichsbeträge keine Sonderabgabe mit Finanzierungszweck seien. Das Oberverwaltungsgericht verwies auf eigene Entscheidungen und solche des Bundesverwaltungsgerichts, die zum Teil in einem vom Beschwerdeführer zu 2. geführten Rechtsstreit ergangen waren. Diese Entscheidungen hätten auch die aufgeworfene Frage von grundsätzlicher Bedeutung geklärt. Die noch offenen Fragen zur Erhebung von Ausgleichsbeträgen für Stellplätze, deren Herstellung wegen einer bauordnungsrechtlichen Untersagung nicht möglich gewesen sei, seien hier nicht von Bedeutung. Die Gehörsrüge richte sich nicht gegen das gerichtliche, sondern gegen das behördliche Verfahren. Die durch Baulast gesicherten Stellplätze seien nicht dadurch erledigt gewesen, dass die Behörde die bauliche Umgestaltung des Grundstücks zugelassen habe. Auf einen Verzicht auf die Baulasten seitens der Behörde hätten die Beschwerdeführer keinen Anspruch gehabt. Es wäre ihre Sache gewesen, einen Wegfall des Bedarfs zu belegen. Soweit sie hiervon durch Behördenbedienstete abgehalten worden sein sollten, könnten sich daraus allenfalls Schadensersatzpflichten ergeben. Ein Gleichheitsverstoß sei nicht dargelegt worden.

6. Mit der Verfassungsbeschwerde machen die Beschwerdeführer geltend, die Sache habe grundsätzliche Bedeutung. Zur Verringerung des Verkehrsaufkommens werde in Hamburg das Ziel verfolgt, die Anzahl der Stellplätze zu verringern und den öffentlichen Personennahverkehr und den Fahrradverkehr zu fördern. Der Ausgleichsbetrag diene allgemeinen Staatsaufgaben. Die Frage seiner Verfassungsgemäßheit betreffe einen Großteil der Bautätigkeit in Hamburg und weitere Vorhaben der Beschwerdeführer. Das verfolgte Bauprojekt werde durch die Stellplatzabgabe unwirtschaftlich. Durch die Höhe der Abgabe würden die Beschwerdeführer gegenüber den übrigen Steuerpflichtigen benachteiligt. Die Stellplatzabgabe sei einer Steuer gleichzusetzen und verstoße gegen die Finanzverfassung. Der hamburgische Gesetzgeber nehme die dem Bund zustehende Gesetzgebungszuständigkeit auf dem Gebiet des Straßenverkehrsrechts und des Steuerrechts in Anspruch. Nichtsteuerliche Sonderabgaben dürften nicht zur Gewinnung von Mitteln für den allgemeinen Staatsbedarf, sondern nur zur Finanzierung besonderer Aufgaben eingesetzt werden. Die angegriffenen Entscheidungen verkennten, dass die Stellplatzabgabe eine Sonderabgabe sei. Die eng auszulegenden Voraussetzungen einer Sonderabgabe seien nicht erfüllt. Die angegriffenen Entscheidungen umgingen diese Anforderungen, indem sie annähmen, es liege keine Sonderabgabe vor. Die Ungleichbehandlung gegenüber den übrigen Steuerschuldnern ergebe sich daraus, dass diese nicht zur zusätzlichen Unterstützung des öffentlichen Personennahverkehrs und des Fahrradverkehrs angehalten würden. Auch Bauherren, die Stellplätze schaffen könnten, würden aus diesem Grund ungleich behandelt. Die Entscheidungen übersähen, dass den Beschwerdeführern zur Aufhebung der Baulasten im behördlichen Verfahren ein besonderer Nachweis über den grundsätzlichen Stellplatzbedarf des Bezirks auferlegt worden sei. Diesen Nachweis hätten sie erbracht. Er sei im verwaltungsgerichtlichen Urteil ohne Hinweis für bedeutungslos erklärt worden. Es sei verlangt worden, dass Einzelnachweise der betroffenen Baulastbegünstigten eingeholt würden. Den Beschwerdeführern sei kein rechtliches Gehör gewährt und die Möglichkeit des Nachweises, dass die Baulasten aufgehoben werden könnten, abgeschnitten worden.

7. Den ebenfalls gestellten Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung hat das Bundesverfassungsgericht durch Beschluss vom 24. November 2005 abgelehnt.

Die Annahmevoraussetzungen des § 93a Abs. 2 BVerfGG sind nicht erfüllt; die Verfassungsbeschwerde hat keine hinreichende Aussicht auf Erfolg (vgl. BVerfGE 90, 22 ≪25 f.≫).

Insbesondere hat die Anwendung von § 49 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 HBauO in den angegriffenen Entscheidungen nicht zu einer Verletzung des Grundrechts der Beschwerdeführer aus Art. 2 Abs. 1 GG geführt. Die Vorschrift gehört zur verfassungsmäßigen Ordnung, die die allgemeine Handlungsfreiheit beschränkt.

1. Die Gesetzgebungskompetenz der Freien und Hansestadt Hamburg ergibt sich aus Art. 70 Abs. 1 GG. Das Grundgesetz verleiht dem Bund keine Befugnis zur Regelung des Ausgleichsbetrages für Stellplätze. Es handelt sich weder um eine Steuer im Sinne des Art. 105 GG, noch ist eine der dem Bund zugewiesenen Sachmaterien berührt.

a) Art. 105 GG begründet als spezielle finanzverfassungsrechtliche Norm Gesetzgebungskompetenzen für Steuern. Für öffentlichrechtliche Abgaben, die keine Steuern sind (nichtsteuerliche Abgaben), richtet sich die Gesetzgebungskompetenz nach den allgemeinen Regeln über die Sachgesetzgebungskompetenzen (vgl. BVerfGE 4, 7 ≪13≫; 113, 128 ≪145≫; stRspr). Der Ausgleichsbetrag ist eine nichtsteuerliche Abgabe.

Zu den nichtsteuerlichen Abgaben gehören außer den herkömmlichen Vorzugslasten (Gebühren und Beiträge) und den Sonderabgaben im engeren Sinne, mit denen ein Finanzierungszweck verfolgt wird, auch sonstige nichtsteuerliche Abgaben, die durch spezielle Sach- und Zweckzusammenhänge unterscheidungskräftige Merkmale aufweisen und deshalb nicht in Konkurrenz zu den Steuern treten (vgl. BVerfGE 101, 141 ≪150 f.≫; 108, 186 ≪217≫). Das Bundesverfassungsgericht hat einen speziellen Sach- und Zweckzusammenhang unter anderem bei einer charakteristischen Antriebs- oder Ausgleichsfunktion (vgl. BVerfGE 13, 167 ≪172≫; 57, 139 ≪167 f.≫; 67, 256 ≪277≫), bei einer Abschöpfungsabgabe zur Rückabwicklung staatlich gewährter Subventionsvorteile (vgl. BVerfGE 78, 249 ≪266≫) und bei einer Vorteilsabschöpfungsabgabe im Rahmen einer öffentlichrechtlichen Nutzungsregelung für ein Gut der Allgemeinheit (vgl. BVerfGE 93, 319 ≪345≫) bejaht.

Der Ausgleichsbetrag gemäß § 49 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 HBauO wird entscheidend durch seine Ausgleichsfunktion geprägt, steht deswegen in einem speziellen Sach- und Zweckzusammenhang und unterscheidet sich von den Steuern. Die Vorschrift ist Teil des einheitlichen Regelungskomplexes der §§ 48, 49 HBauO. Dort finden sich „Stellplatzregelungen” (vgl. Bürgerschafts-Drucks 15/3062, S. 7 ff.) zur Bewältigung des ruhenden und des Parkplatzsuchverkehrs. Die Instrumente der Stellplatz- und Fahrradplatzpflicht und ihrer ersatzweisen Erfüllung durch den Ausgleichsbetrag bilden eine untrennbare Einheit. Zusammen regeln sie die Belastung der Bauherren durch eine Primär- und eine an deren Stelle tretende Sekundärpflicht. In diesem Rahmen steht die belastungsangleichende Funktion des Ausgleichsbetrags als Ersatz für die gesetzliche Handlungspflicht „Schaffung eines Stellplatzes” in den Fällen, in denen die tatsächliche Herstellung nicht möglich ist, im Vordergrund (vgl. Bürgerschafts-Drucks 15/3062, S. 9). Die Funk-tion als Geldleistung, die den durch die Nichterfüllung einer öffentlichrechtlichen Naturalverpflichtung entstehenden wirtschaftlichen Vorteil ausgleicht, prägt den Charakter der Abgabe und qualifiziert sie in kompetenzrechtlicher Hinsicht als nichtsteuerlich (vgl. BVerfGE 92, 91 ≪114≫).

b) Die Bestimmungen über den Ausgleichsbetrag gehören ebenso wenig wie die Bestimmungen über die Stellplatzpflicht, an deren Stelle die Abgabe tritt, zu den dem Bund vorbehaltenen Gesetzgebungsmaterien. Es besteht auch keine konkurrierende, vom Bund mit Sperrwirkung ausgeübte Gesetzgebungskompetenz. Es handelt sich insbesondere nicht um Regelungen des Straßenverkehrs (Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG) oder des Bodenrechts (Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG), sondern um solche des Bauordnungsrechts (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. August 1985 – 4 C 10/81 –, NJW 1986, S. 600; BVerwGE 122, 1 ≪3 f.≫). Denn geregelt werden Maßnahmen zur Bewältigung der Auswirkungen der Errichtung einer bestimmten baulichen Anlage auf den ruhenden und den Parkplatzsuchverkehr. Das Bauordnungsrecht ist aber einer bundesgesetzlichen Regelung nicht zugänglich (vgl. BVerfGE 3, 407 ≪430 ff.≫; 40, 261 ≪265 f.≫).

2. § 49 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 HBauO erfüllt die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die gesetzliche Auferlegung einer Abgabe mit Ausgleichsfunktion als einer Sonderabgabe im weiteren Sinne.

a) Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ergeben sich aus den Begrenzungs- und Schutzfunktionen der bundesstaatlichen Finanzverfassung (Art. 104a ff. GG) Grenzen für Abgaben, die der Gesetzgeber in Wahrnehmung einer ihm zustehenden Sachkompetenz auferlegt. Die Finanzverfassung, die die bundesstaatliche Verteilung der Gesetzgebungs-, Ertrags- und Verwaltungskompetenzen im Wesentlichen – neben den Zöllen und Finanzmonopolen – nur für das Finanzierungsmittel der Steuer regelt, schließt die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben verschiedener Art zwar nicht aus; das Grundgesetz enthält keinen abschließenden Kanon zulässiger Abgabetypen. Die grundgesetzliche Finanzverfassung verlöre aber ihren Sinn und ihre Funktion, wenn unter Rückgriff auf die Sachgesetzgebungskompetenzen von Bund und Ländern beliebig nichtsteuerliche Abgaben unter Umgehung der finanzverfassungsrechtlichen Verteilungsregeln begründet werden könnten und damit zugleich ein weiterer Zugriff auf die Ressourcen der Bürger eröffnet würde. Die Finanzverfassung des Grundgesetzes schützt insofern auch die Bürger.

aa) Drei grundlegende Prinzipien der Finanzverfassung begrenzen die Auferlegung nichtsteuerlicher Abgaben (vgl. BVerfGE 93, 319 ≪342 f.≫; 108, 1 ≪16 f.≫; 108, 186 ≪215 f.≫; 110, 370 ≪387 f.≫):

Zur Wahrung der Geltungskraft der Finanzverfassung bedürfen nichtsteuerliche Abgaben – über die Einnahmenerzielung hinaus oder an deren Stelle – einer besonderen sachlichen Rechtfertigung. Sie müssen sich zudem ihrer Art nach von der Steuer, die voraussetzungslos auferlegt und geschuldet wird, deutlich unterscheiden.
Die Erhebung einer nichtsteuerlichen Abgabe muss der Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen Rechnung tragen. Der Schuldner einer nichtsteuerlichen Abgabe ist regelmäßig zugleich Steuerpflichtiger und wird schon als solcher zur Finanzierung der Lasten herangezogen, die die Gemeinschaft treffen. Neben dieser steuerlichen Inanspruchnahme bedürfen nichtsteuerliche Abgaben, die den Einzelnen zu einer weiteren Finanzleistung heranziehen, einer besonderen Rechtfertigung aus Sachgründen.
Der Verfassungsgrundsatz der Vollständigkeit des Haushaltsplans (Art. 110 Abs. 1 GG) ist berührt, wenn der Gesetzgeber Einnahmen- und Ausgabenkreisläufe außerhalb des Budgets organisiert. Der Grundsatz der Vollständigkeit des Haushalts zielt darauf ab, das gesamte staatliche Finanzvolumen der Budgetplanung und -entscheidung von Parlament und Regierung zu unterstellen. Dadurch soll gewährleistet werden, dass das Parlament in regelmäßigen Abständen den vollen Überblick über das dem Staat verfügbare Finanzvolumen und damit auch über die dem Bürger auferlegte Abgabenlast erhält. Nur so können Einnahmen und Ausgaben vollständig den dafür vorgesehenen Planungs-, Kontroll- und Rechenschaftsverfahren unterworfen werden.

bb) Deswegen ist die Erhebung einer Sonderabgabe mit Finanzierungsfunktion im engeren Sinne nur gerechtfertigt, wenn sie im Rahmen der Verfolgung eines Sachzwecks geschieht, der über die bloße Mittelbeschaffung hinausgeht, wenn mit ihr nur eine homogene Gruppe belegt wird, die in einer spezifischen Beziehung (Sachnähe) zu dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck steht und der deshalb eine besondere Finanzierungsverantwortung zugerechnet werden kann, wenn das Abgabenaufkommen gruppennützig verwendet wird, wenn die Abgabe einer periodischen Überprüfung durch den Gesetzgeber unterliegt und wenn die erhobenen Sonderabgaben haushaltsrechtlich vollständig dokumentiert werden (vgl. BVerfGE 110, 370 ≪389≫; 113, 128 ≪150≫; stRspr).

Bei anderen Abgaben, bei denen nicht die Finanzierung einer besonderen Aufgabe Anlass zu ihrer Einführung gab, können solche Maßstäbe nicht uneingeschränkt gelten (vgl. BVerfGE 67, 256 ≪277 f.≫). Das sind insbesondere Ausgleichsabgaben eigener Art wie die Feuerwehrabgabe und die Ausgleichsabgabe nach dem Schwerbehindertengesetz (vgl. BVerfGE 67, 256 ≪277 f.≫; 92, 91 ≪114≫; 108, 186 ≪220≫), deren Zweck nicht die Finanzierung einer besonderen Aufgabe ist, sondern der Ausgleich einer Belastung, die sich aus einer primär zu erfüllenden öffentlichrechtlichen Pflicht ergibt (BVerfGE 92, 91 ≪117≫). Solche Abgaben sind durch einen besonderen unterscheidungskräftigen Belastungsgrund gekennzeichnet (vgl. BVerfGE 113, 128 ≪150≫). Ist mit einem solchen Belastungsgrund ein unterscheidungskräftiges Merkmal vorhanden, das verhindert, dass die Abgabe in Konkurrenz zu den Steuern tritt, kommt es auf die Sachnähe der Abgabenpflichtigen und die Gruppennützigkeit der Mittelverwendung nicht entscheidend an.

Dient die Sonderabgabe im weiteren Sinne dem Ausgleich eines Vorteils, der durch die Nichterfüllung einer öffentlichrechtlichen Handlungspflicht entsteht, so kann sie nur gerechtfertigt sein, wenn die Auferlegung der Verhaltenspflicht selbst verfassungsgemäß ist (vgl. BVerfGE 13, 167 ≪170 f.≫; 57, 139 ≪153 ff.≫; 92, 91 ≪119≫). Die auszugleichende Naturallast muss sich zudem in der Rechtswirklichkeit als reale Belastung aktualisieren; tritt sie nur in ihrem Surrogat, der Geldlast, in Erscheinung, so verfehlt sie von vornherein ihren Ausgleichszweck (vgl. BVerfGE 92, 91 ≪118 ff.≫). Schließlich muss die Belastungsgleichheit zwischen denen, die die Naturalverpflichtung erfüllen, und denen, die zu der Abgabe herangezogen werden, gewahrt sein (vgl. zur Abschöpfungsabgabe BVerfGE 93, 319 ≪347≫).

b) Diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen wird der in § 49 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 HBauO geregelte Ausgleichsbetrag gerecht.

Ein besonderer unterscheidungskräftiger Belastungsgrund ist gegeben. Er liegt in der Funktion des Ausgleichsbetrags, die durch die Nichterfüllung der Stellplatzpflicht entfallende wirtschaftliche Belastung auszugleichen (s.o. 1. a). Hierdurch soll verhindert werden, dass Bauherren, die notwendige Stellplätze herstellen können, erheblich stärker belastet werden als Bauherren, deren Planung auf eine bauliche Anlage gerichtet ist, für die die Stellplatzpflicht nicht erfüllt werden kann. Die Ausgleichsfunktion der Abgabe steht ganz im Vordergrund. Das ergibt sich aus der Regelungsstruktur, in der die öffentlichrechtliche Naturalverpflichtung und der Ausgleichsbetrag für den Fall der Unmöglichkeit ihrer Erfüllung in untrennbarem Zusammenhang stehen. Die Bestimmungen über die Verwendung der Ausgleichsbeträge in § 49 Abs. 2 HBauO treten dahinter zurück und stellen nur eine durch den Finanzierungseffekt der Abgabe bedingte Folgeregelung dar.

Dass die Auferlegung der öffentlichrechtlichen Pflicht, deren Nichterfüllung ausgeglichen wird, verfassungswidrig sein könnte, ist nicht ersichtlich. Die Verpflichtung, auf dem Baugrundstück oder in dessen Nähe Stellplätze zu schaffen, wenn von der Anlage ein Zu- und Abfahrtsverkehr zu erwarten ist, ist eine grundsätzlich zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums (vgl. BVerwGE 29, 261 ≪267≫; BVerwG, Urteil vom 30. August 1985 – 4 C 10/81 –, NJW 1986, S. 600).

Die Stellplatzpflicht aktualisiert sich als Belastung in der Rechtswirklichkeit. Sie ist regelmäßige Begleiterscheinung der meisten Bauvorhaben. Ein Teil der neuerrichteten baulichen Anlagen würde zwar mutmaßlich auch dann mit ausreichenden Stellplätzen versehen, wenn dazu keine Verpflichtung bestünde. Es ist aber nicht zu erkennen, dass das für alle Bauvorhaben gelten könnte.

Die Verpflichtung zur Herstellung von Stellplätzen beziehungsweise zur Entrichtung des Ausgleichsbetrags trifft die Bauherren verkehrswirksamer baulicher Anlagen und damit eine in der gesellschaftlichen Wirklichkeit vorfindliche Gruppe (vgl. auch BVerwGE 122, 1 ≪8≫).

Zwischen den innerhalb dieser Gruppe existierenden Untergruppen – den Bauherren, die die Naturalverpflichtung erfüllen, und den Bauherren, die stattdessen zum Ausgleichsbetrag herangezogen werden – besteht Belastungsgleichheit. Bezweckt die Abgabe, an die Stelle der Belastung zu treten, die einträte, wenn die betroffenen Bauherren die notwendigen Stellplätze tatsächlich herstellen müssten, so hat sich die Abgabenhöhe an dem ersparten Aufwand auszurichten. Bei ihrer Festlegung steht dem Gesetzgeber ein Einschätzungsspielraum zu. Es ist nicht erkennbar, dass die Grenzen dieses Spielraums hier überschritten wären. Der Betrag von 17.600,00 DM je Stellplatz steht nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum Zweck der Abgabe. Er ist das Ergebnis einer Vergleichsberechnung, die an die Kostenentwicklung der seitdem vergangenen Zeit angepasst worden war, und die unter anderem deshalb auf die Kosten der Herstellung öffentlicher Ersatzanlagen abstellte, weil Daten über die Kosten privater Stellplätze nicht vorlagen (vgl. Bürgerschafts-Drucks 15/3062, S. 19 f.; 14/857, S. 5 ff.).

Nach den Feststellungen der Fachgerichte, auf die die angegriffene Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Bezug genommen hat, werden Einnahmen und Ausgaben im Haushaltsplan der Freien und Hansestadt Hamburg ausgewiesen (vgl. BVerwGE 122, 1 ≪9≫). Damit ist hier den für die in Rede stehende Abgabe geltenden Anforderungen hinsichtlich der haushaltsrechtlichen Informationspflichten Genüge getan.

c) Es kann offen bleiben, ob von Verfassungs wegen für Ausgleichsabgaben dieser Art zusätzliche Anforderungen gelten.

aa) Ob die Verwendung der aus der Ausgleichsabgabe vereinnahmten Mittel Einschränkungen unterliegt, muss nicht entschieden werden. In der Literatur wird vertreten, dass das Aufkommen „funktionsgleich” für solche Maßnahmen verwendet werden müsse, die geeignet sind, die Nichterfüllung der öffentlichrechtlichen Pflicht zu kompensieren (vgl. Voßkuhle, Das Kompensationsprinzip, 1999, S. 222 f.; Jochum, StuW 2006, S. 134 ≪142 f.≫; Wendt, HStR VI, 3. Aufl. 2008, § 139 Rn. 58; a.A. Staudacher, Verfassungsrechtliche Zulässigkeit von Sonderabgaben, 2004, S. 117 f.). Das Bundesverfassungsgericht hat den Umstand, dass ein Abgabenaufkommen zweckgebunden verwaltet wurde, zur Abgrenzung der betroffenen Abgabe von den Steuern mit herangezogen (vgl. BVerfGE 57, 139 ≪166≫); in diesem Sinne kann eine Zweckbindung rechtfertigend wirken. Andererseits hat das Bundesverfassungsgericht für den Fall, dass das Aufkommen in den Haushalt eingestellt wird, ausgesprochen, dass eine gleichwohl vorgesehene Zweckbindung nicht schon an sich, sondern nur dann verfassungsrechtlich bedenklich ist, wenn die Zweckbindung ein unvertretbares Ausmaß erreicht und die Dispositionsfreiheit des Haushaltsgesetzgebers einengt (vgl. BVerfGE 78, 249 ≪269 f.≫; 93, 319 ≪348≫).

Sollte eine funktionsgleiche Mittelverwendung verfassungsrechtlich geboten sein, so ist diese jedenfalls durch § 49 Abs. 2 HBauO gewährleistet. Danach dürfen die Ausgleichsbeträge nur verwendet werden zum Erwerb von Flächen sowie zur Herstellung, Unterhaltung, Grundinstandsetzung und Modernisierung von baulichen Anlagen zum Abstellen von Kraftfahrzeugen außerhalb öffentlicher Straßen und von Fahrrädern, Verbindungen zwischen Parkeinrichtungen und Haltestellen des öffentlichen Personennahverkehrs, Parkleitsystemen und anderen Einrichtungen zur Verringerung des Parksuchverkehrs sowie für sonstige Maßnahmen zugunsten des ruhenden Verkehrs sowie Einrichtungen des öffentlichen Personennahverkehrs und von öffentlichen Radverkehrsanlagen. Diese Maßnahmen sind zur Verringerung des ruhenden und des Parkplatzsuchverkehrs und zur Minderung seiner Auswirkungen geeignet. Das gilt auch für die von den Beschwerdeführern bemängelte Förderung des öffentlichen Personennahverkehrs und des Radverkehrs. Die Mittelverwendung kann insgesamt als Kompensation der unterbliebenen Erfüllung der Stellplatzpflicht durch die Abgabenpflichtigen angesehen werden.

Es ist aber auch nicht zu erkennen, dass die Zweckbindung ein unvertretbares Ausmaß erreicht hätte und die Dispositionsfreiheit des Haushaltsgesetzgebers einengen würde. § 49 Abs. 2 HBauO lässt dem Gesetzgeber einen weiten Spielraum. Die Vorschrift regelt nur einen kleinen Ausschnitt aus dem Bereich der Verkehrspolitik. Die Bürgerschaft bleibt auch frei, über die Höhe der Mittel zu entscheiden, die für die in § 49 Abs. 2 HBauO genannten Zwecke insgesamt eingesetzt werden. Hierfür können einerseits zusätzlich Steuermittel bereitgestellt werden. Andererseits ist es nicht ausgeschlossen, dass das Aufkommen aus den Ausgleichsbeträgen periodenverschoben eingesetzt wird, so dass der Haushalt in einzelnen Haushaltsperioden Ausgaben für die in § 49 Abs. 2 HBauO genannten Zwecke vorsehen kann, die hinter den Einnahmen zurückbleiben (vgl. OVG Hamburg, Urteil vom 12. Juni 2003 – 2 Bf 430/99 –, NordÖR 2003, S. 498 ≪501≫).

bb) Das Bundesverfassungsgericht hat noch nicht entschieden, ob das Erfordernis einer periodischen Überprüfung durch den Gesetzgeber, wie es für die Sonderabgaben mit Finanzierungszweck entwickelt worden ist, für Abgaben von der Art der in § 49 HBauO Geregelten gilt. Die Frage kann offen bleiben. Ein Verstoß gegen die Überprüfungspflicht liegt jedenfalls nicht vor.

Bei Sonderabgaben mit Finanzierungszweck besteht eine Pflicht des Gesetzgebers, in angemessenen Zeitabständen zu überprüfen, ob seine Entscheidung für die Erhebung der Abgabe wegen veränderter Umstände zu ändern oder aufzuheben ist (vgl. BVerfGE 55, 274 ≪308≫; 82, 159 ≪181≫). Die Angemessenheit der Zeitabstände, innerhalb deren der Gesetzgeber die Fortdauer der sachlichen Rechtfertigung einer nichtsteuerlichen Sonderabgabe zu überprüfen hat, lässt sich nicht generell und abstrakt, sondern nur nach den besonderen Umständen der konkreten Sonderabgabe und den ihr zugrundeliegenden Verhältnissen festlegen (vgl. BVerfGE 108, 186 ≪231≫; 110, 370 ≪392≫). Es ist nicht erforderlich, dass durch das Abgabengesetz ein besonderes Überprüfungsverfahren eingeführt wird (vgl. BVerfGE 108, 186 ≪230 f.≫).

Vor dem Erlass des Widerspruchsbescheides am 30. Juli 2001 hatte sich der hamburgische Gesetzgeber im September 1995 mit den Ausgleichsbeträgen gemäß § 49 HBauO beschäftigt. Die Regelung der Stellplatzpflicht war dabei Gegenstand intensiver Auseinandersetzung (vgl. Bürgerschafts-Drucks 15/3062, S. 7 ff.; 15/3879; Bürgerschaft, Plenarprotokolle, 15. Wahlperiode, 52. Sitzung, 20. September 1995, S. 2525 ff.). Regelungen über die Stellplatzpflicht gibt es seit den 1930er Jahren (vgl. Thiel/Froberg, Reichsgaragenordnung, 1956, Einl. Anm. 2). Die Diskussion über die Forderung von Ablösebeträgen wird seit den 1950er Jahren geführt (vgl. Thiel/Froberg, a.a.O., § 2 Anm. 15g), Vorbem. vor § 58 Anm. 3). Dass es zwischen 1995 und 2001 beim ruhenden und Parkplatzsuchverkehr einen besonders raschen Wandel der Verhältnisse gegeben hätte, ist nicht zu erkennen. Nach den Verhältnissen des betroffenen Rechtsgebiets bedeutet ein Zeitraum von sechs Jahren seit der letzten Prüfung durch den Gesetzgeber noch keinen unangemessen langen zeitlichen Abstand. Daher muss nicht entschieden werden, ob die im Jahr 2000 erfolgte Bürgerschaftsdebatte über die Gebiete, in denen die Herstellung von Stellplätzen untersagt ist (vgl. Bürgerschaft, Plenarprotokolle, 16. Wahlperiode, 81. Sitzung, 20. September 2000, S. 3967 ff.), und die Änderung des Ausgleichsbetragsgesetzes (vgl. Bürgerschafts-Drucks 16/5386) auch eine ausreichende Überprüfung der Abgabe selbst mit umfassten.

3. Die übrigen von den Beschwerdeführern behaupteten Grundrechtsverletzungen liegen nicht vor. Auf eine weitere Begründung wird verzichtet (§ 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG).

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.