Anspruch auf Einsicht in Kartellverwaltungsverfahrensakten

Hintergrund

Die Landeskartellbehörde Hessen hatte im Jahre 2009 gegen einen großen Wasserversorger ein Kartellverfahren nach Verdacht auf Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung wegen überhöhter Trinkwasserpreise eingeleitet. Nachdem der Versorger Ende 2013 eine Verpflichtungszusage abgegeben hatte, zu Beginn des Jahres 2014 seine Preise um 20% zu senken, beendete die Landeskartellbehörde Hessen das Verfahren.

Der Eigentümer eines an das Versorgungsnetz dieses Wasserversorgers angeschlossenen Grundstücks beantragte zum Zwecke der Ermittlung möglicher zivilrechtlicher Schadensersatzansprüche Akteneinsicht. Das lehnte die Landeskartellbehörde Hessen jedoch ab. Auf Beschwerde des Grundstückseigentümers gab das OLG Frankfurt am Main dem Antrag statt und verpflichtete die Behörde zur erneuten Entscheidung über das Einsichtsgesuch. Die gegen die Entscheidung des OLG eingelegte Rechtsbeschwerde der Behörde und des Wasserversorgers hatte keinen Erfolg – auch der BGH gab dem Antragsteller Recht.

BGH, Beschluss v. 14.7.2015, KVR 55/14

Aus dem geschriebenen Recht ergibt sich dies freilich nicht. Das unbedingte Akteneinsichtsrecht nach § 29 (L)VwVfG besteht nur in laufenden, nicht aber in bereits abgeschlossenen Verwaltungsverfahren und auch nur für Verfahrensbeteiligte. Landesrechtliche Informationsansprüche gegen Behörden bestehen in Hessen ebenso wenig wie in Baden-Württemberg, das Informationsfreiheitsgesetz des Bundes bindet indes nur Bundesbehörden. Auch § 72 GWB kann nicht herangezogen werden, da hiervon nur Gerichtsakten, nicht aber Behördenakten erfasst sind. § 406e Abs. 1 StPO scheidet ebenfalls aus, weil gerade kein Kartellbußgeldverfahren durchgeführt wurde. Anerkannt ist in der verwaltungsgerichtlichen Literatur und Rechtsprechung aus rechtsstaatlichen Gründen allerdings, dass bei Vorliegen eines berechtigten Interesses auch außerhalb von laufenden Verwaltungsverfahren ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung besteht, wenn Akteneinsicht von einem privaten Dritten beantragt wird.

Die Möglichkeit, ein Kartellverwaltungsverfahren frühzeitig aufgrund der Verpflichtungszusage eines Unternehmens zu beenden, steht nach der Entscheidung des BGH einem solchen Anspruch nicht entgegen. Sinn und Zweck von § 32b GWB sei nicht, die eventuelle Durchsetzung zivilrechtlicher Schadensersatzansprüche zu verhindern, sondern auch zu fördern. Da es aber gerade an einer verfahrensabschließenden Entscheidung mit Bindungswirkung auch für die Zivilgerichte fehle, sei der Akteneinsicht durch Dritte eine noch größere Bedeutung beizumessen. Bekanntlich müssten dann nämlich alle Tatsachen eines Kartellverstoßes vom mutmaßlichen Kläger vorgetragen und bewiesen werden. Diese ohne Einsicht in die Akten selbst zusammenzutragen, werde im Regelfall nicht möglich sein. Das Instrument der Verpflichtungszusage werde dadurch auch nicht praktisch wirkungslos, da dem Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen durch Schwärzung oder Ausschluss einzelner Unterlagen Rechnung getragen werden könne. Dass grundsätzlich im bereits laufenden Zivilprozess die Verfahrensakten der Kartellbehörde beizuziehen seien, führe ebenfalls zu keiner anderen Betrachtung: Ansonsten würde das Risiko einer kartellrechtlichen Schadensersatzklage einseitig auf den Antragsteller verlagert, da er zunächst auf eigenes Kostenrisiko Klage erheben müsste, ohne deren Erfolgsaussichten vorab realistisch einschätzen zu können.

Das für die Akteneinsicht notwendige eigene, gewichtige und auf andere Weise nicht zu befriedigende Interesse habe der Antragsteller im konkreten Fall ausreichend dargelegt. Mangels Kenntnis des genauen Akteninhalts könne gerade nicht verlangt werden, dass bestimmte Dokumente benannt werden. Die Vorbereitung möglicher zivilrechtlicher Schadensersatzansprüche – vor allem im Hinblick auf Marktabgrenzung und marktbeherrschende Stellung der Betroffenen oder z.B. auch einer Kartellabsprache – genüge grundsätzlich. Ein bloßes vernachlässigenswertes Ausforschungsinteresse sei nur anzunehmen, wenn die Zivilklage von vornerein aussichtslos sei.

Anmerkung

Konsequent bleibt die Rechtsprechung ihrer Linie treu, wonach jeder potentiell Kartellgeschädigte in der Lage sein muss, zivilrechtliche Schadensersatzansprüche geltend zu machen und dazu auch die notwendigen Mittel und Wege zur effektiven Rechtsdurchsetzung bereitzustellen sind. Entsprechendes wird selbst für die Einsicht in Bonusanträge gelten müssen.

Die Entscheidung zeigt, dass künftig ein Akteneinsichtsrecht in Kartellverwaltungsverfahrensakten weder von vornerein versagt noch zugesprochen werden kann – die behördliche Ermessensentscheidung hat sich vielmehr am konkreten Einzelfall zu orientieren, der regelmäßig jedoch zugunsten des Antragstellers vorgezeichnet sein dürfte.

Bis zum 27.12.2016 ist der deutsche Gesetzgeber dazu verpflichtet, die Vorgaben der Kartellschadensersatzrichtlinie umzusetzen (Richtlinie 2014/104/EU, ABl. L 349 vom 5. Dezember 2014, S. 1). Nach deren Art. 6 soll ein genereller Offenlegungsanspruch gegen die Kartellbehörden ohnehin in Gesetzesform gegossen werden.

Rechtsanwälte Dr. Wolfgang Schmid, Holger Hiss, Friedrich Graf von Westphalen & Partner, Freiburg