BFH Beschluss vom 24.10.1989 - VII R 43/88

Entscheidungsstichwort (Thema)

Antrag auf Vorabentscheidung vom 24.10.1989 - VII R 43/88

Leitsatz (amtlich)

1. Zum gemeinschaftsrechtlichen Grundsatz der Nachentrichtung zu Unrecht nicht erhobener Eingangsabgaben.

2. Zur Auslegung und Gültigkeit der Kommissionsverordnung Nr.3429/80 über die Erhebung eines Zusatzbetrages bei der Einfuhr von Champignonkonserven (Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften).

Orientierungssatz

Dem Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften werden folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:

a) Ist ein Zusatzbetrag nach Art. 1 der VO Nr. 3429/80 auch für Champignonkonserven zu erheben, die ohne gültige Einfuhrlizenz zum freien Verkehr abgefertigt worden sind?

b) Wird die Frage a) bejaht: Ist die VO Nr. 3429/80 gültig, insbesondere hinsichtlich der Festsetzung der Höhe des Zusatzbetrages?

Normenkette

EWGV 3429/80 Art. 1

Verfahrensgang

FG Hamburg (Entscheidung vom 09.03.1988; Aktenzeichen IV 127/82 H)

Nachgehend

EuGH (Urteil vom 16.10.1991; Aktenzeichen C-24/90)

Tatbestand

I. Die Klägerin und Revisionsbeklagte (Klägerin) beantragte im Rahmen des ihr bewilligten vereinfachten Zollverfahrens in der Zeit vom 20. bis 25.März 1981 die Abfertigung von ... Kartons als Wildchampignons in Dosen angemeldeten Waren zum freien Verkehr. Das Zollamt gab den Anträgen statt und entnahm aus der am 20.März 1981 angemeldeten Sendung 10 Dosen als Probe. Die Sammelzollanmeldung ging am 2.April 1981 beim Beklagten und Revisionskläger (Hauptzollamt --HZA--) ein. Die Klägerin legte dazu eine ihr von einem anderen Unternehmen übertragene Einfuhrlizenz für Wildchampignons in Dosen vor, von der das HZA die eingeführte Menge abschrieb. Die Eingangsabgaben setzte das HZA antragsgemäß unter Anwendung eines Zollsatzes von 23 % fest.

Mit Bescheid vom 9.September 1981 in der Fassung der Einspruchsentscheidung vom 16.Juli 1982 erhob das HZA unter Zugrundelegung eines Gesamtgewichts von ... kg eine Zusatzabgabe in Höhe von ... DM. Es ging dabei davon aus, daß die Klägerin ohne Vorlage einer gültigen Einfuhrlizenz Zuchtchampignons eingeführt habe, und bezog sich dafür, daß die eingeführten Waren keine Wildchampignons seien, auf mehrere Gutachten. Als Rechtsgrundlage bezog sich das HZA auf die Verordnung (EWG) Nr.1697/79 (VO Nr.1697/79) des Rates vom 24.Juli 1979 (Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften --ABlEG-- L 197/1) und auf die Verordnung (EWG) Nr.3429/80 (VO Nr.3429/80) der Kommission vom 29.Dezember 1980 zum Erlaß der bei der Einfuhr von Champignonkonserven anwendbaren Schutzmaßnahmen (ABlEG L 358/66).

Die Klage hatte Erfolg. Das Finanzgericht (FG) hob den Bescheid vom 9.September 1981 in Gestalt der Einspruchsentscheidung vom 16.Juli 1982 mit folgender Begründung auf:

Es könne offenbleiben, ob die Klägerin Wild- oder Zuchtchampignons eingeführt habe. Jedenfalls sei das HZA nicht berechtigt gewesen, den Zusatzbetrag zu erheben. Denn Art.1 VO Nr.3429/80 sei nicht dahin auszulegen, daß im Fall der Einfuhr von Champignonkonserven ohne gültige Einfuhrlizenz ein Zusatzbetrag nicht zu erheben sei, wenn die Ware in den freien Verkehr gelangt sei. Die VO Nr.3429/80 sehe für nichtordnungsmäßige Einfuhren keine Maßnahmen vor. Seien Pilzkonserven bereits zum freien Verkehr abgefertigt worden, wenn auch ohne Einfuhrlizenz, so könne der Zweck der Regelung, den Gemeinschaftsmarkt zu schützen, nicht mehr erreicht werden. Die Erhebung des Zusatzbetrages wäre nur eine Sanktion für die Verletzung einer einem Einfuhrverbot entsprechenden Maßnahme. Eine analoge Anwendung der Regelung der VO Nr.3429/80 zu Lasten des Marktbürgers sei nicht möglich. Nur diese Auslegung entspreche auch dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Als angemessenes Mittel käme die Abschöpfung des Unterschiedsbetrages zwischen dem Einfuhrpreis und einem für die Gemeinschaft festgesetzten Mindestpreis in Betracht. Demgegenüber stehe der Selbstkostenpreis der Erzeuger in der Gemeinschaft als Maßstab für den Zusatzbetrag in keiner Beziehung zu dem Verhalten des Einführers, der ohne Einfuhrlizenz Champignonkonserven einführe.

Mit seiner Revision macht das HZA folgendes geltend: Art.1 VO Nr.3429/80 als Erhebungstatbestand lasse schon seinem Wortlaut nach keine Einschränkung dahin zu, daß der Zusatzbetrag nur nach Vorlage einer Lizenz mit dem Vermerk über den Zusatzbetrag (vgl. Art.3 VO Nr.3429/80) zu erheben sei. Er sehe vielmehr für alle Mengen, die über die lizenzierten Kontingentsmengen des Art.2 hinausgehend eingeführt würden, Maßnahmen in Form der Erhebung des Zusatzbetrages vor. Diese Auslegung entspreche auch der Zielsetzung der VO Nr.3429/80, die darin bestehe, den in den Erwägungsgründen genannten ernstlichen Marktstörungen zu begegnen. Das habe der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften (EuGH) mit Urteil vom 12.April 1984 Rs.345/82 (EuGHE 1984, 1995) bestätigt. Folge man der Argumentation des FG, so dürften sämtliche Schutzzölle und sonstige der Protektion dienenden Eingangsabgaben entgegen den Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts (vgl. VO Nr.1697/79) nicht nachträglich angefordert werden, weil sie dann die Bedeutung einer Abgabe mit strafähnlichem Charakter oder einer Sanktion erhielten. Die Erhebung des Zusatzbetrages verstoße nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Bereits im Verfahren Rs.345/82 sei vorgebracht worden, die Schutzmaßnahme sei im Verhältnis zu ihrem erklärten Ziel übermäßig gewesen; der EuGH habe die Höhe des Zusatzbetrages jedoch in seinem Urteil vom 12.April 1984 Rs.345/82 (EuGHE 1984, 1995) nicht beanstandet.

Die Klägerin hält dem u.a. entgegen:

Der Gerichtshof habe in seinem Urteil vom 12.April 1984 Rs.345/82 (EuGHE 1984, 1995) entschieden, die Regelung der VO Nr.3429/80 sei wirksam, weil sie gegenüber einer vollständigen Aussetzung der Einfuhr das mildere Mittel darstelle. Ein milderes Mittel sei die Regelung aber nur bis zum Zeitpunkt der Beantragung einer Lizenz. Sie sei kein milderes Mittel mehr, wenn die Ware eingeführt worden sei, ohne daß der Importeur sich dabei der Tatsache bewußt gewesen sei, daß der Zusatzbetrag anfallen könnte. Wenn der Zusatzbetrag auch in solchen Fällen erhoben würde, wäre das eindeutig die gegenüber der völligen Aussetzung der Einfuhr erheblich schärfere Maßnahme. Die Erhebung des Zusatzbetrages hätte strafähnlichen Charakter und sei nach den Grundsätzen, die der EuGH in seinem Urteil vom 11.Februar 1988 Rs.77/86 (amtlich noch nicht veröffentlicht; Zeitschrift für Zölle + Verbrauchsteuern --ZfZ-- 1989, 144) nicht zulässig.

Aus dem EuGH-Urteil in ZfZ 1989, 144 (vgl. auch Urteil vom 5.Juli 1988 Rs.291/86) ergebe sich, daß auch der Zusatzbetrag allenfalls einen Preisvorteil abschöpfen, also nicht höher sein dürfe, als der Unterschied zwischen dem Gestehungspreis für Champignonkonserven in der Gemeinschaft und dem Preis für die Einfuhr vergleichbarer Waren aus Drittländern. Es sei auf jeden Fall klar, daß ein Zusatzbetrag, der die volle Höhe der angeblichen Gestehungspreise für Champignonkonserven in der Gemeinschaft ausmache und dazu führe, daß die Importeure zu Zahlungen herangezogen würden, die wesentlich über dem Gesamtbetrag des Preises für die eingeführten Waren lägen, nach den vom EuGH in seinem Urteil in ZfZ 1989, 144 aufgestellten Grundsätzen nicht zulässig sein könne. Hilfsweise müßten die von der Kommission fiktiv für die Festlegung des Zusatzbetrages zugrunde gelegten Gestehungskosten von Champignonkonserven in der Gemeinschaft bestritten werden.

Entscheidungsgründe

II. Im vorliegenden Fall stellen sich Fragen nach der Auslegung und Gültigkeit der VO Nr.3429/80. Der Senat ist daher nach Art.177 Abs.3 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft zur Einholung einer Vorabentscheidung des EuGH verpflichtet.

Das FG hat nicht festgestellt, ob Wild- oder Zuchtchampignons eingeführt worden sind, sondern entschieden, daß der Zusatzbetrag nach der VO Nr.3429/80 auch dann nicht erhoben werden dürfe, wenn es sich um Zuchtchampignons gehandelt haben sollte. Der vorlegende Senat als Revisionsgericht hat daher für seine Entscheidung zu unterstellen, daß die eingeführten Waren Zuchtchampignons waren. Nur wenn er zum Ergebnis käme, daß unter dieser Voraussetzung die Klägerin den Zusatzbetrag zu zahlen hätte, könnte er die Vorentscheidung aufheben und die Sache zur Entscheidung der Frage an das FG zurückverweisen, ob die Klägerin Wildchampignons eingeführt hat und in diesem Fall der Zusatzbetrag nicht zu zahlen ist.

Zu Frage 1:

Nach Auffassung des FG sieht die VO Nr.3429/80 keine Maßnahmen für nicht ordnungsmäßige Einfuhren vor. Der Senat vermag dem nicht zu folgen. Wortlaut und Zielsetzung der VO Nr.3429/80 sprechen dafür, daß der Zusatzbetrag auch zu erheben ist, wenn Champignonkonserven nicht ordnungsgemäß, d.h. z.B. ohne gültige Einfuhrlizenz, zum freien Verkehr abgefertigt worden sind.

Nach Art.1 VO Nr.3429/80 wird der Zusatzbetrag erhoben auf alle Champignonkonserven der Tarifst. 20.02 A des Gemeinsamen Zolltarifs --die Voraussetzungen der Ausnahmeregelung des Art.4 sind hier nicht erfüllt--, "die in der Gemeinschaft über die gemäß Art.2 Absätze 1 und 3 festgelegten Mengen hinausgehend zum freien Warenverkehr abgefertigt werden". Der Zusatzbetrag bleibt also nur unerhoben für die Warenmengen, für die Lizenzen nach Art.2 Abs.1 (Ausstellung nach Referenzmengen) bzw. nach Art.2 Abs.3 (Newcomer) ausgestellt worden sind. Dazu gehören die eingeführten Waren --unterstellt, sie sind Zuchtchampignons-- nicht, da die Klägerin Lizenzen i.S. des Art.2 Abs.1 und 3 für solche Waren nicht vorgelegt hat. Dagegen spricht nicht, daß nach Art.3 VO Nr.3429/80 Einfuhrlizenzen, die über die in Art.2 genannten Mengen hinaus ausgestellt worden sind, einen besonderen Vermerk über den zu erhebenden Zusatzbetrag enthalten mußten. Das ist nur eine Regelung für die Lizenzerteilung. Sie ändert nichts daran, daß Art.1 VO Nr.3429/80 die Erhebung des Zusatzbetrages nur davon abhängig macht, daß es sich nicht um Waren handelt, für die nach Art.2 Abs.1 und 3 eine Lizenz ausgestellt worden ist.

Das FG argumentiert, im Fall einer nicht ordnungsmäßigen Abfertigung zum freien Verkehr bedürfe es der Erhebung des Zusatzbetrages nicht; denn diese Erhebung könne zum Schutz des Gemeinschaftsmarktes --auf dem sich diese Waren unwiderruflich befinden-- nichts mehr beitragen. Wäre diese Argumentation richtig, so müßte sie auf jede dem Schutz der Gemeinschaftswirtschaft dienende Eingangsabgabe, also auch z.B. auf die Zölle, angewendet werden. Das Gemeinschaftsrecht geht aber im Gegenteil vom Prinzip der Nachentrichtung zu Unrecht nicht erhobener Eingangsabgaben aus (vgl. Art.1 VO Nr.1697/79). Dieses Prinzip ist auch ein Gebot des Gleichheitssatzes; die Belastung mit Eingangsabgaben muß grundsätzlich gleichhoch sein, gleichgültig, zu welchem Zeitpunkt die richtige Höhe der Eingangsabgaben festgestellt worden ist. In einer solchen Nacherhebung kann daher nicht etwa eine unzulässige Bestrafung gesehen werden, wie das FG annimmt. Ohne die grundsätzliche Pflicht zur Nachentrichtung nichterhoben gebliebener Eingangsabgaben wären auch Umgehungen der Schutzmaßnahmen möglich. Das zeigt deutlich der vorliegende Fall, in dem die Klägerin im Rahmen eines ihr bewilligten vereinfachten Zollverfahrens die Einfuhrlizenzen erst nach der Antragstellung und nach der Abfertigung zum freien Verkehr mit der Sammelzollanmeldung vorlegen mußte, also --folgte man der Argumentation des FG-- unter keinen Umständen zur Zahlung des Zusatzbetrages hätte herangezogen werden können. Es entspricht der Zielsetzung der VO Nr.3429/80 (i.V.m. der VO Nr.1697/79), daß der Zusatzbetrag bei Erfüllung der Voraussetzungen des Art.1 nacherhoben wird, wenn sich herausstellt, daß die Waren ohne gültige Einfuhrlizenz eingeführt worden sind.

Zu Frage 2:

Dagegen neigt der Senat zur Auffassung, daß die VO Nr.3429/80 jedenfalls insoweit ungültig ist, als sie den Zusatzbetrag auf 175 ECU für 100 kg festgesetzt hat.

Der Gerichtshof hat bereits mit Urteil vom 12.April 1984 Rs.345/82 (EuGHE 1984, 1995) entschieden, daß sich in dem Verfahren nichts ergeben habe, was die Gültigkeit der VO Nr.3429/80 beeinträchtigen könnte. Er hat in diesem Urteil abweichend von den Schlußanträgen des Generalanwalts (EuGHE 1984, 2014) die Auffassung vertreten, die Kommission sei zum Erlaß der VO Nr.3429/80 ermächtigt gewesen, da sie, wenn sie Schutzmaßnahmen vorsehen konnte, welche die Einfuhren aus dritten Ländern völlig unterbanden, erst recht weniger einschneidende Maßnahmen anwenden durfte. Der Senat hält diese Auffassung ungeachtet der Tatsache für zutreffend, daß sich bei nicht ordnungsgemäß abgewickelten Einfuhren wie im vorliegenden Fall die Regelung der VO Nr.3429/80 für die Einführer als belastender erweist als ein Einfuhrverbot. Denn es handelt sich dabei um Ausnahmefälle, die daran nichts ändern, daß die Maßnahme der VO Nr.3429/80 jedenfalls im Regelfall weniger einschneidend war als eine völlige Unterbindung aller Einfuhren aus Drittländern.

In seinem Urteil vom 12.April 1984 Rs.345/82 hat sich der Gerichtshof allerdings nicht mit der Frage auseinandergesetzt, ob der Zusatzbetrag der Höhe nach zu beanstanden ist. Diese Frage hat im damaligen Verfahren im Vorbringen der Beteiligten zwar eine Rolle gespielt. Der Gerichtshof ist aber auf sie nicht eingegangen, vielleicht in der Erwägung, daß diese Frage in dem vorgelegten Fall --es ging um einen Antrag auf Erteilung einer Einfuhrlizenz ohne den Vermerk eines Zusatzbetrages-- keiner Entscheidung bedurfte.

Die Festsetzung des Zusatzbetrages durch die Kommission wäre rechtswidrig, wenn sie die für die Wirksamkeit der Schutzmaßnahme notwendige Höhe überschritten hätte (vgl. Urteil des Gerichtshofs vom 11.Februar 1988 Rs.77/86, amtlich noch nicht veröffentlicht, Absatz 22 der Gründe, in dem sich der EuGH mit dem vergleichbaren Fall der Einführung einer Ausgleichsabgabe auf getrocknete Trauben zu befassen hatte). Der Zusatzbetrag sollte offenbar ungefähr den Produktionskosten für Champignonkonserven in der Gemeinschaft entsprechen, wie sich zwar nicht den Gründen der VO Nr.3429/80 aber dem fünften Erwägungsgrund der Nachfolgeverordnung (EWG) Nr.1796/81 des Rates vom 30.Juni 1981 über Maßnahmen bei der Einfuhr von Zuchtpilzkonserven (ABlEG L 183/1) entnehmen läßt. Es spricht vieles für die Annahme, daß ein Zusatzbetrag in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen dem Gestehungspreis in der Gemeinschaft und dem Einfuhrpreis aus Drittländern genügt hätte, ernstliche Störungen auf dem Gemeinschaftsmarkt zu verhindern. Dies gilt um so mehr, als der Zusatzbetrag, absolut gesehen, sehr hoch festgesetzt worden ist. Die Gesamtbelastung betrug fast 170 % des Einfuhrpreises der Waren. Bei Anwendung der Grundsätze des Gerichtshofs in Absatz 32 seines Urteils vom 11.Februar 1988 Rs. 77/86 (vgl. auch das fast gleichlautende Urteil des Gerichtshofs vom 5.Juli 1988 Rs. 291/86, amtlich noch nicht veröffentlicht, Absatz 45 der Gründe) spricht vieles für eine Ungültigkeit der Verordnung, soweit es sich um die Höhe der Zusatzabgabe handelt.

Wenn der Gerichtshof dieser Auffassung nicht folgt, wird sich die Frage stellen, ob die Kommission bei der Festsetzung des Zusatzbetrages von richtigen Fakten ausgegangen ist, die inländischen Produktionskosten also in der Tat damals 175 ECU pro 100 kg betragen haben. Die Klägerin zieht das in Zweifel.

Fundstellen

Haufe-Index 62651

BFH/NV 1990, 22

BFHE 159, 283

BFHE 1990, 283

BB 1990, 344-344 (L1-2)

HFR 1990, 211 (LT)

StE 1990, 72 (K)