Hinweisgeberschutz im öffentlichen Dienst

Bis zum 17. Dezember 2021 sollten die EU-Mitgliedstaaten die sogenannte EU‑Whistleblower‐Richtlinie ( Richtlinie (EU) 2019/1937 vom 23. Oktober 2019) in ein nationales Gesetz umgesetzt haben. Deutschland hat – ebenso wie verschiedene andere EU-Mitgliedsstaaten – diese Frist verpasst. Zwar hatte der Bundestag ein erstes Hinweisgeberschutzgesetz („HinSchG“) bereits im Dezember 2022 erstmalig beschlossen. Der Bundesrat stoppte das Gesetzgebungsverfahren im Februar 2023 zunächst jedoch, indem er seine Zustimmung verweigerte. Nachdem daraufhin der Vermittlungsausschuss angerufen wurde, einigte man sich im Rahmen von Nachverhandlungen auf einen Kompromiss in Gestalt eines in Teilen angepassten Gesetzes. Durch dieses Gesetz wurden die europäischen Vorgaben dann – ca. 1,5 Jahre zu spät – in das deutsche Recht umgesetzt. Das HinSchG trat (zu weit überwiegenden Teilen) zum 2. Juli 2023 in Kraft. Für einige Vorschriften galten Übergangsfristen, die jedoch spätestens Ende des Jahres ausgelaufen sind, sodass inzwischen alle Pflichten des HinSchG bestehen.

Bereits zuvor: Verpflichtung für öffentliche Stellen nach der EU‐Whistleblower‐Richtlinie

Nach einer weit verbreiteten Auffassung bestehen bzw. bestanden einige der Verpflichtungen der EU‐Whistleblower‐Richtlinie, insbesondere die Pflicht zum Betreiben interner Meldestellen, für öffentliche Stellen (alle juristischen Personen des öffentlichen Sektors, einschließlich Stellen, die im Eigentum oder unter der Kontrolle einer solchen juristischen Person stehen) nicht erst seit dem Inkrafttreten des HinSchG oder dem Erlass entsprechender Umsetzungsgesetze, sondern bereits seit dem 18. Dezember 2021. Zwar haben EU-Richtlinien grundsätzlich keine unmittelbare Wirkung in den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten. Allerdings kann Richtlinienbestimmungen nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs dann eine unmittelbare Wirkung zukommen, wenn ein Mitgliedstaat die Richtlinie – wie Deutschland die EU-Whistleblower-Richtlinie – nicht fristgerecht oder nicht ordnungsgemäß umgesetzt hat. Dabei kommt diese unmittelbare Wirkung nicht einer Richtlinie im Ganzen zu, sondern nur einzelnen Richtlinienbestimmungen. Es bedarf jeweils einer Prüfung im Einzelfall, ob eine bestimmte Richtlinienbestimmung geeignet ist, unmittelbare Wirkung in den Rechtsbeziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und Individualpersonen zu begründen. In Zusammenhang mit der unmittelbaren Geltung der Pflicht der EU‐Whistleblower‐Richtlinie zur Einrichtung und zum Betreiben von Meldestellen ist zwischen internen und externen Meldestellen zu unterscheiden:

Nach überwiegend vertretener Auffassung gilt die in der EU‐Whistleblower‐Richtlinie formulierte Pflicht zur Einrichtung einer internen Meldestelle für öffentliche Beschäftigungsgeber unmittelbar. Beschäftigte im öffentlichen Dienst haben somit seit Inkrafttreten der EU‑Whistleblower‑Richtlinie ein Recht auf die Inanspruchnahme einer internen Meldestelle bei ihrem öffentlichen Beschäftigungsgeber. Dies gilt auch, wenn der Staat privatrechtlich handelt, soweit er öffentliche Aufgaben erfüllt. Diese Pflicht ist auch im Rahmen der richtlinienkonformen Auslegung der nationalen Gesetze beispielsweise in arbeitsgerichtlichen und zivilgerichtlichen Auseinandersetzungen zu berücksichtigen.

Abweichend davon erkennt die herrschende Auffassung aus der EU‐Whistleblower‐Richtlinie keine Pflicht zur Einrichtung und zum Betreiben von externen Meldestellen an. Im Hinblick auf diese externen behördlichen Meldestellen sind, so die herrschende Ansicht, die Bestimmungen der EU‐Whistleblower‐Richtlinie aufgrund des den Mitgliedsstaaten gewährten Ausgestaltungsspielraumes nicht hinreichend bestimmt, sodass ihnen keine unmittelbare Wirkung zukommt. Entsprechende Verpflichtungen ergeben sich somit erst seit Inkrafttreten des HinSchG aus diesem nationalen Gesetz. 

Umfassende gesetzliche Verpflichtung für öffentliche Beschäftigungsgeber nach dem HinSchG

Seit dem 2. Juli 2023, einen Monat nach der Verkündung des HinSchG, sind die Pflichten zur Umsetzung des Hinweisgeberschutzes in Deutschland – auch für den öffentlichen Dienst – ausdrücklich gesetzlich normiert. Das HinSchG verpflichtet seither neben privaten Beschäftigungsgebern ausdrücklich auch öffentliche Beschäftigungsgeber und schützt die im öffentlichen Dienst Beschäftigten.

Nach dem HinSchG sind verpflichtete Beschäftigungsgeber ausdrücklich auch natürliche Personen sowie juristische Person des öffentlichen Rechts und solche Beschäftigungsgeber, die im Eigentum oder unter der Kontrolle einer juristischen Person des öffentlichen Rechts stehen. Dies sind neben Behörden und Verwaltungsstellen auf Bundes- und Landesebene beispielsweise öffentliche Verbände, Anstalten (bspw. Landesrundfunkanstalten) und öffentlich-rechtliche Stiftungen, die evangelische und katholische Kirche mit ihren Kirchengemeinden sowie Gerichte und sonstige Körperschaften. Voraussetzung für die Verpflichtung nach dem HinSchG ist, dass diese öffentlichen Beschäftigungsgeber mindestens 50 Beschäftigte beschäftigen.

Das HinSchG regelt entsprechend neben dem Schutz hinweisgebender Angestellter und Auszubildender im öffentlichen Dienst auch den Schutz hinweisgebender Beamtinnen und Beamten, Richterinnen und Richtern, Soldatinnen und Soldaten, arbeitnehmerähnlicher Personen sowie Menschen mit Behinderung, die bei einem Leistungsanbieter nach § 60 SGB IX beschäftigt sind.

Auch der sachliche Anwendungsbereich des HinSchG erfasst neben den von der EU‐Whistleblower‐Richtlinie vorgesehenen Rechtsbereichen (EU-Recht) unter anderem auch Teile des mit diesem korrespondierenden nationalen Rechts sowie das deutsche Strafrecht und bestimmte Ordnungswidrigkeiten. Ebenfalls erfasst werden beispielsweise die für die Tätigkeit öffentlicher Beschäftigungsgeber besonders relevanten Verstöße gegen bundesrechtlich einheitlich geltende Regelungen für Auftraggeber zum Verfahren zur Vergabe von öffentlichen Aufträgen und Verstöße gegen steuerliche Rechtsnormen oder die Verschaffung von steuerlichen Vorteilen in missbräuchlicher Art und Weise. Zudem erfasst die Schutzwirkung aufgrund der Ergänzungen des Rechtsausschusses zum HinSchG nunmehr auch Hinweise auf Äußerungen von Beamten, die einen Verstoß gegen die Pflicht zur Verfassungstreue darstellen.

Im Hinblick auf die Pflicht zur Einrichtung von Meldestellen durch öffentliche Beschäftigungsgeber sieht das HinSchG Folgendes vor:

Pflicht zur Einrichtung interner Meldestellen

Das HinSchG verpflichtet grundsätzlich auch öffentliche Beschäftigungsgeber zur Einrichtung oder Betreibung einer internen Meldestelle, an die sich hinweisgebende Personen mit Informationen über Verstöße oder Missstände wenden können.

Dabei greifen die Pflichten des HinSchG für den öffentlichen Dienst grundsätzlich bereits seit Inkrafttreten des Gesetzes. Die im HinSchG im Hinblick auf interne Meldestellen normierte Übergangsfrist für private Beschäftigungsgeber mit in der Regel 50 bis zu 249 Beschäftigten, die ihre internen Meldestellen erst seit dem 17. Dezember 2023 einrichten mussten, galt ausdrücklich nicht für öffentliche Beschäftigungsgeber. Öffentliche Beschäftigungsgeber mit 50 oder mehr Beschäftigten waren somit bereits seit Inkrafttreten des Gesetzes am 2. Juli 2023 zur Vorhaltung einer internen Meldestelle verpflichtet.

Allerdings sieht das HinSchG als Bundesgesetz keine ausdrückliche Pflicht für die Betreibung interner Meldestellen durch kommunale Beschäftigungsgeber, das heißt Gemeinden und Gemeindeverbände sowie Beschäftigungsgeber, die im Eigentum oder unter der Kontrolle von Gemeinden und Gemeindeverbänden stehen, vor. Hintergrund ist, dass es dem Bund verfassungsrechtlich untersagt ist, Kommunen entsprechende Pflichten aufzuerlegen. Das HinSchG sieht folglich vor, dass für diese kommunalen Beschäftigungsgeber die Pflicht zur Einrichtung und zum Betrieb interner Meldestellen nach Maßgabe des jeweiligen Landesrechts besteht. Entsprechend besteht eine gesetzliche Verpflichtung für kommunale Beschäftigungsgeber zur Einrichtung nur im Falle der Existenz einer landesrechtlichen Regelung. Mangels Verabschiedung entsprechender Landesgesetze lässt diese gesetzliche Pflicht zur Einrichtung einer internen Meldestelle für kommunalen Beschäftigungsgeber in vielen Bundesländern noch auf sich warten, einige Bundesländer haben jedoch auch bereits Umsetzungsgesetze erlassen:

Pionier bei der Umsetzung eines entsprechenden Landesgesetzes mit der Pflicht zur Einrichtung interner Meldestellen war Hessen. In Hessen wurde zeitgleich mit dem HinSchG das Hessische Hinweisgebermeldestellengesetz in Kraft gesetzt. Auch Niedersachsen erließ in Umsetzung der Hinweisgeberschutzregelungen im Dezember 2023 das Niedersächsische Hinweisgebermeldestellengesetz. Bayern hat entsprechende Regelungen inzwischen durch Änderung der kommunalrechtlichen Vorschriften und Verweise auf Vorschriften des HinSchG des Bundes (Art. 56 Abs. 4 S. 1 GO, Art. 50 Abs. 2 S. 1 LKrO, Art. 47 Abs. 2 S. 1 BezO) eingeführt. Nunmehr hat auch Nordrhein‑Westfalen Anfang des Jahres 2024 ein entsprechendes „Gesetz zur Ausführung des Gesetzes für einen besseren Schutz hinweisgebender Personen“ erlassen.

Inhaltlich sehen diese Umsetzungsgesetze der Bundesländer regelmäßig eine Pflicht zur Einrichtung einer internen Meldestelle für Kommunen mit einer Einwohnerzahl von 10.000 oder mehr und mit mindestens in der Regel 50 Beschäftigten vor. Neben den Gemeinden und anderen Gebietskörperschaften selbst werden auch die von ihnen getragenen oder kommunal kontrollierten Gesellschaften mit in der Regel 50 oder mehr Beschäftigten verpflichtet. Dies sind beispielsweise kommunale Unternehmen wie Stadtwerke, Verkehrsbetriebe, Krankenhäuser oder kommunale Versorgungskassen.

Auch wenn ein entsprechendes Umsetzungsgesetz noch nicht in allen Bundesländern verabschiedet wurde, müssen sich Kommunen und kommunale Gesellschaften, die die entsprechende Größe aufweisen, in allen Bundesländern darauf einstellen, eine interne Meldestelle zur Entgegennahme und Bearbeitung von Hinweisgebermeldungen einrichten zu müssen. Es ist nur eine Frage der Zeit, bis auch die übrigen Bundesländer die Umsetzung des HinSchG für kommunale Beschäftigungsgeber ausdrücklich gesetzlich normieren. Auch ändert die bislang noch nicht erfolgte Verabschiedung entsprechender Umsetzungsgesetze sowie die fehlende Rechtssetzungskompetenz des Bundes für kommunale Beschäftigungsgeber nichts an der zuvor aufgezeigten unmittelbaren Anwendbarkeit der EU‐Whistleblower‐Richtlinie bereits seit Ende des Jahres 2021. Wie zuvor aufgezeigt, ergibt sich mit der überwiegenden Auffassung bereits aus dieser EU-Richtlinie unmittelbar eine Pflicht für öffentliche und auch kommunale Beschäftigungsgeber mit 50 oder mehr Beschäftigten und für Kommunen mit 10.000 oder mehr Einwohnern zum Betreiben einer internen Meldestelle.

Anforderungen an die interne Meldestelle

Von den jeweiligen Meldestellen wird ein verantwortungsvoller und fachkundiger Umgang mit Hinweisgebermeldungen sowie die entsprechende Durchführung von Meldeverfahren und das Ergreifen angemessener Folgemaßnahmen verlangt. In der Regel verweisen die Umsetzungsgesetze der Länder auch ausdrücklich auf die entsprechenden Vorschriften des HinSchG. Es gilt für alle öffentlichen Beschäftigungsgeber insoweit, die Anforderungen des HinSchG – insbesondere bezüglich der Vertraulichkeit und der unabhängigen Organisation der Meldestelle, der rechtskonformen Bearbeitung von Meldungen und letztlich der Dokumentation und des Fristenmanagements – zu erfüllen. Verpflichtete Beschäftigungsgeber müssen die Meldestelle mit den notwendigen personellen und materiellen Ressourcen sowie Kompetenzen ausstatten. Die Personen, welche mit den Aufgaben der internen Meldestelle betraut werden, müssen zudem die nötige Fachkunde besitzen, um Hinweisgebermeldungen prüfen, einordnen und bearbeiten zu können. Auch angemessene Folgemaßnahmen, wie die weitere Sachverhaltsaufklärung oder die Abgabe des Verfahrens an zuständige Stellen, müssen erkannt und durchgeführt werden. Zudem müssen und sollten verpflichtete Beschäftigungsgeber ihre Beschäftigten über das interne Meldeverfahren klar verständlich und niedrigschwellig informieren.

Eine Erleichterung bei der Organisation der internen Meldestelle bringt für öffentliche sowie kommunale Beschäftigungsgeber die Möglichkeit, eine Meldestelle gemeinsam betreiben zu können. Dies spart durch die Bündelung personeller Ressourcen nicht nur Kosten, sondern bringt auch größeren Erfahrungsschatz und Kompetenz im Umgang mit Hinweisgebermeldungen und Meldeverfahren mit sich.

Zudem können gemäß den in Deutschland geltenden Hinweisgeberschutzregelungen auch öffentliche und kommunale Beschäftigungsgeber externe Dritte mit der Einrichtung und dem Betrieb sowie der Wahrnehmung von Aufgaben der internen Meldestelle beauftragen. Insbesondere ist auch die Beauftragung externer Rechtsanwälte als Ombudspersonen möglich. Auch kann eine Auslagerung von Aufgaben der internen Meldestelle – in Europa nicht unumstritten, aber nach dem deutschen HinSchG zulässig – innerhalb kommunaler Konzernstrukturen erfolgen. Die Beauftragung eines Dritten entlässt die öffentlichen Beschäftigungsgeber allerdings nicht aus der Pflicht, selbst geeignete Maßnahmen zu ergreifen, um einen etwaigen Verstoß abzustellen. Auch für etwaig erforderliche Folgemaßnahmen bedarf es grundsätzlich einer Kooperation zwischen dem beauftragten Dritten und dem öffentlichen Beschäftigungsgeber oder der jeweiligen Organisationseinheit.

Externe Meldestellen

Da hinweisgebenden Personen nach dem HinSchG grundsätzlich ein Wahlrecht zwischen einer Meldung an die interne sowie die externe Meldestelle zusteht, verpflichtet das HinSchG bestimmte öffentliche Stellen (u.A. Meldestellen des Bundes sowie der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht und des Bundeskartellamtes) zur Einrichtung und zum Betrieb von externen Meldestellen, an die sich alle hinweisgebenden Personen mit ihrer Meldung wenden können. Ebenso wurden und werden auf EU-Ebene entsprechende Meldestellen eingerichtet, beispielsweise die externen Meldekanäle der Europäischen Kommission und des Europäischen Amts für Betrugsbekämpfung (OLAF).

Allerdings sollen hinweisgebende Personen die Meldung an die interne Meldestelle gegenüber der externen Meldestelle bevorzugen, wenn intern wirksam gegen Verstöße vorgegangen werden kann und sie keine Repressalien befürchten. Entsprechend sollen Beschäftigungsgeber Anreize dafür schaffen, dass sich hinweisgebende Personen zunächst an die jeweils interne Meldestelle wenden, bevor sie sich für eine Meldung an eine externe Meldestelle entscheiden.

Folgen bei Verstoß gegen das HinSchG

Werden die im HinSchG genannten Pflichten, insbesondere das Betreiben von internen Meldestellen, nicht befolgt, drohen bei einigen Pflichtverstößen arbeitsrechtliche und zivilrechtliche Konsequenzen, materieller Schadensersatz und Bußgelder – sowohl gegenüber den verantwortlichen Individualpersonen als auch deren jeweiligen Beschäftigungsgebern. Verantwortliche Individualpersonen sollten auch etwaige beamten- oder dienstrechtlichen Folgen von vorwerfbar begangenen Verstößen im Blick behalten. Unabhängig davon stellt aber auch der nicht zu unterschätzende Reputationsverlust sowohl für Einzelpersonen als auch die betroffene Einheit selbst gerade auch im Bereich des öffentlichen Dienstes ein erhebliches Risiko dar.

Fazit: Unbedingt rechtskonforme interne Meldestelle einrichten und betreiben!

Der inzwischen europaweit vorgesehene und fast überall umgesetzte Hinweisgeberschutz führt zu konkreten Pflichten einer großen Zahl der Beschäftigungsgeber in Deutschland. Dies gilt nicht nur für Unternehmen der Privatwirtschaft, sondern auch für Beschäftigungsgeber des öffentlichen Dienstes und für kommunale Beschäftigungsgeber.

Unabhängig von den ausdrücklichen gesetzlichen Verpflichtungen und der Durchsetzbarkeit derselben liegt es aber auch im Interesse der Beschäftigten sowie der Beschäftigungsgeber des öffentlichen Dienstes, Hinweisgebermeldungen zu ermöglichen, um Missstände in ihrer Organisationseinheit frühzeitig aufdecken und abstellen zu können.  Damit werden weitere nachteilige Folgen sowohl für beschäftigte Individualpersonen als auch den öffentlichen Beschäftigungsgeber selbst vermieden. Auch drohen ohne funktionierende Meldestelle Offenlegungen und öffentliche negative Berichterstattung.

Die Einrichtung der Meldestelle sollte vor diesem Hintergrund nicht als reine und lästige Pflicht, sondern auch als Chance für Beschäftigte und Beschäftigungsgeber gesehen werden. So deckt jeder zweite Hinweis unethisches Verhalten und beinahe jeder dritte Hinweis erhebliche finanzielle Schäden auf (Quelle: Whistleblowing Report 2021, FH Graubünden Verlag, Chur 2021). Auch die Befürchtung von Denunziantentum oder einer „Meldeschwemme“ durch unberechtigte (anonyme) Eingaben hat sich in der Praxis nicht bewahrheitet.

Vor diesem Hintergrund ist auch den bislang nicht ausdrücklich gesetzlich verpflichteten öffentlichen Beschäftigungsgebern die Einrichtung und das Betreiben einer – ggf. gemeinsam betriebenen oder ausgelagerten – rechtskonformen Meldestelle dringend zu empfehlen.