BVerfG Beschluss vom 25.02.2004 - 1 BvR 2016/01

Tenor

Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen.

Tatbestand

I.

Die Verfassungsbeschwerde richtet sich unmittelbar gegen Rechtsnormen des Gesetzes über das Verbot des Verfütterns, des innergemeinschaftlichen Verbringens und der Ausfuhr bestimmter Futtermittel (im Folgenden: Verfütterungsverbotsgesetz – VerfVerbG) vom 1. Dezember 2000 (BGBl I S. 1635), welche weit reichende Verbote über die Verfütterung und Verbringung von bestimmten Futtermitteln vorsehen.

1. Nachdem Ende November 2000 erstmals die Tierseuche Bovine Spongiforme Enzephalopathie (im Folgenden: BSE) bei in der Bundesrepublik Deutschland geborenen und aufgewachsenen Rindern festgestellt worden war und sich die Seuche in Europa weiter auszubreiten drohte, entschloss sich der Gesetzgeber, ein weit gehendes Verfütterungsverbot von Tiermehl und tierischen Proteinen zu normieren. Bereits am 28. November 2000 – und damit nur wenige Tage nach Bekanntwerden des ersten BSE-Falles in Deutschland – fand die erste Lesung über den Entwurf eines Verfütterungsverbotsgesetzes statt. Einen Tag später nahm der federführende Ausschuss für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten zu dem Gesetzentwurf Stellung. Am 30. November 2000 fand im Deutschen Bundestag die zweite und dritte Lesung statt, in welcher der Gesetzentwurf einstimmig angenommen wurde. Wiederum einen Tag später, am 1. Dezember 2000, stimmte der Bundesrat dem Gesetz zu. Das noch am selben Tage ausgefertigte und im Bundesgesetzblatt bekannt gemachte Verfütterungsverbotsgesetz trat am 2. Dezember 2000 in Kraft (§ 6 VerfVerbG).

2. a) Die mit der Verfassungsbeschwerde angegriffenen Vorschriften lauten wie folgt:

§ 1

Verfütterungsverbot

Das Verfüttern proteinhaltiger Erzeugnisse und von Fetten aus Gewebe warmblütiger Landtiere und von Fischen sowie Mischfuttermitteln, die diese Einzelfuttermittel enthalten, an Nutztiere im Sinne des § 2b Abs. 1 Nr. 7 des Futtermittelgesetzes, ausgenommen solche, die nicht zur Gewinnung von Lebensmitteln bestimmt sind, ist verboten. Das Verbot gilt nicht für

1. Milch und Milcherzeugnisse,
2. proteinhaltige Erzeugnisse und Fette aus Gewebe von Fischen, die zur Verfütterung an Fische bestimmt sind,
3. Futtermittel, die sich am 1. Dezember 2000 im Besitz eines Tierhalters befunden haben und zur Sicherstellung der Ernährung seiner Tiere, ausgenommen Wiederkäuer, erforderlich sind.

§ 24a Abs. 1 der Viehverkehrsverordnung bleibt unberührt.

§ 2

Verbot des Verbringens oder der Ausfuhr

(1) Abweichend von § 8 und § 23 der Binnenmarkt-Tierseuchenschutzverordnung dürfen Futtermittel im Sinne des § 1 nicht nach

1. anderen Mitgliedstaaten verbracht oder
2. Vertragsstaaten des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum ausgeführt werden.

(2) Absatz 1 gilt entsprechend für die Ausfuhr nach Drittländern.

b) § 3 VerfVerbG enthält eine Verordnungsermächtigung zur Erstreckung des Verbots auf weitere Futtermittel und zur Zulassung von Ausnahmen hiervon. § 4 VerfVerbG enthält Bestimmungen über Ordnungswidrigkeiten, § 5 Änderungen der Viehverkehrsverordnung und § 6 regelt das In-Kraft-Treten. Die §§ 3 bis 6 VerfVerbG sind mit der Verfassungsbeschwerde nicht angegriffen.

c) Das Verfütterungsverbotsgesetz wurde durch Art. 1 des BSE-Maßnahmengesetzes vom 19. Februar 2001 (BGBl I S. 226) geändert und am 29. März 2001 neu bekannt gemacht (BGBl I S. 463). Die mit der Verfassungsbeschwerde angegriffenen Vorschriften haben hierdurch keine inhaltlichen Änderungen erfahren.

3. Die Beschwerdeführerin ist ein Unternehmen der Futtermittelwirtschaft mit Sitz in Hamburg. Dort kauft, lagert, verarbeitet und verkauft sie nach ihrem Vortrag sowohl Futtermittel-Ausgangserzeugnisse (Rohstoffe) als auch Mischfuttermittel als so genannte Fertigware.

Die Beschwerdeführerin hat am 23. November 2001 Verfassungsbeschwerde gegen §§ 1 und 2 VerfVerbG erhoben, ohne zuvor fachgerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch zu nehmen. Sie beruft sich auf eine Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 14 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG und trägt vor:

a) Vor In-Kraft-Treten des Verfütterungsverbotsgesetzes habe sie legal nunmehr unbrauchbare Rohmaterialien eingekauft, darunter auch tierische Erzeugnisse. Sie habe daraus Mischfutter hergestellt. Sowohl die Rohstoffe wie die Fertigprodukte seien durch das umfassende Verbot wertlos geworden, weil sie wegen der jetzt geltenden (nationalen) Regelungen weder im Inland noch in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union oder Drittstaaten mehr hätten abgesetzt werden können.

b) Durch das kurzfristige In-Kraft-Treten des Verfütterungsverbotsgesetzes ohne Übergangs-, Ausnahme- oder Härteregelungen hätten die Unternehmen der Futtermittelwirtschaft erhebliche wirtschaftliche Schäden und finanzielle Verluste erlitten. Diese bestünden unter anderem in

• einer Entwertung der bei In-Kraft-Treten des Verbotes vorhandenen Bestände an Ausgangserzeugnissen, die wegen der äußerst geringen verbleibenden Verwertungsmöglichkeiten (Heimtiermarkt) überwiegend nur hätten entsorgt werden können;
• dem Wertverlust von Mischfuttermitteln, die unter Einsatz tierischer Erzeugnisse, auf die sich das Verbot ebenfalls erstreckt, hergestellt wurden;
• den Kosten für die Entsorgung oder gefahrlose Vernichtung;
• zusätzlichen Fracht- und Lagerkosten;
• zusätzlichen Kosten für den Einsatz teurerer oder dem Gesetz zufolge im Preis gestiegener pflanzlicher Futtermittel-Ausgangserzeugnisse, die im Rahmen laufender Kontrakte nicht an die Abnehmer hätten weitergegeben werden können;
• möglichen Schadensersatzforderungen von Abnehmern des vom Verbot betroffenen Tierfutters, mit denen langfristige Lieferverträge bestanden, die nicht mehr hätten erfüllt werden können;
• fehlenden Erträgen aus entgangenen Exporten.

Im Einzelnen seien der Beschwerdeführerin bislang nachweislich folgende Schäden in Höhe von 6.430.290,91 DM entstanden beziehungsweise würden künftig entstehen. So sei Fertigware in einer Menge von 573.217 kg und einem Wert von 462.647,29 DM durch die Verbote wertlos geworden. Gleiches gelte für die eingekauften Rohstoffe wie etwa Tiermehl, Federmehl, Blutmehl, Fischmehl, Molkenfett, Geflügelfett, ProtHydrol, Borcilac in einer Menge von 4.072.250 kg und einem Wert von 2.247.843,62 DM. Die Entsorgungskosten betrügen ca. 240 DM pro Tonne und damit bei einer Gesamtmenge von 4.645 t insgesamt 1.114.800 DM. Hinzu kämen Lagerkosten in einer Höhe von 410.000 DM, Auslagerungs- und Umschlagkosten (15 DM/t) in einer Gesamthöhe von 70.000 DM sowie Verpackungsmaterial in Höhe von 15.000 DM. Der Schaden aus bestehenden Exportkontrakten, die mit Blick auf die gesetzlichen Verbringungsverbote nicht mehr erfüllt werden könnten, betrage 860.000 DM. Darüber hinaus seien der Beschwerdeführerin seit Februar 2001 Exportkontrakte in einem Umfang von 14.706 t und einem Wert von 1.250.000 DM entgangen.

c) Die Beschwerdeführerin trägt vor, durch die angegriffenen Vorschriften in ihren Grundrechten verletzt zu sein.

Durch das Verfütterungsverbotsgesetz sei sie selbst, unmittelbar und gegenwärtig betroffen. Das Gesetz sei zwar nicht unmittelbar an sie gerichtet, entfalte ihr gegenüber aber rechtlich nachteilige Wirkungen und sei direkt kausal für den Wertverlust der Lagerbestände und für die Entsorgungskosten. Die unmittelbare Betroffenheit ergebe sich daraus, dass die Verbote der §§ 1 und 2 VerfVerbG ohne Hinzu- oder Dazwischentreten einer weiteren staatlichen Maßnahme oder gar eines Vollzugsaktes ihr gegenüber direkte Außenwirkung entfalteten. Die Verbote seien weder vollzugsfähig noch -bedürftig, sondern stünden unter Sanktionsdrohung und müssten direkt befolgt werden.

Allerdings existierten auch auf der Ebene des Gemeinschaftsrechts Verfütterungs-, Herstellungs-, Verwendungs-, Verbringungs- und Ausfuhrverbote. Für die Frage, ob und in welchem Ausmaß deutsche Futtermittelhersteller durch die angegriffenen nationalen Vorschriften betroffen seien, bedürfe es daher wegen des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts zunächst eines Rechtsvergleichs. Dieser ergebe, dass das deutsche Recht weiter reiche als das Gemeinschaftsrecht und selbständige Verbote und Beschränkungen enthalte. So sei nach nationalem Recht die Verfütterung und Verbringung solcher Futtermittel an alle Nutztiere verboten, die proteinhaltige Erzeugnisse und Fette aus Gewebe warmblütiger Landtiere und von Fischen enthielten. Nach Gemeinschaftsrecht sei hingegen nur die Verfütterung spezifischer Risikomaterialien an Wiederkäuer verboten. An Nichtwiederkäuer sei die Verfütterung von tierischen Erzeugnissen unter gewissen Einschränkungen hingegen gestattet. Auch die Ausnahmeregelungen seien sehr viel großzügiger gestaltet als im nationalen Bereich. Beide Rechtskreise unterscheide darüber hinaus die zeitliche Perspektive. Das Verfütterungsverbotsgesetz sei innerhalb von drei Tagen in Kraft getreten, während nach der gemeinschaftsrechtlichen Regelung eine gewisse Übergangszeit bestanden habe. Insgesamt seien die europäischen Regelungen sehr viel konkreter und zielgenauer und würden mit Ausnahme- und Übergangsvorschriften „angemessen abgefedert”, während das überschießende nationale Recht in das Vermögen und die unternehmerische Tätigkeit der Beschwerdeführerin in besonderer Weise eingreife.

§§ 1 und 2 VerfVerbG seien wegen Verstoßes gegen Art. 14 Abs. 1 GG verfassungswidrig. Es stelle sich die Frage, in welchem Ausmaß der Gesetzgeber durch eine Inhalts- und Schrankenbestimmung Vermögenseinbußen bei privaten Unternehmen verursachen dürfe. Dabei käme es vor allem auf einen zeitlichen Aspekt an: Je weiter der Eintritt eines Vermögensnachteils hinausgeschoben wäre, desto eher könne ein Unternehmen noch anderweitige Dispositionen für einen Ausgleich treffen. Dementsprechend seien dem Gesetzgeber enge Grenzen für eine unmittelbare, zeitnahe gesetzliche Neuregelung im Hinblick auf den Vermögensbestand gezogen. Erhebliche Zweifel ergäben sich mit Blick auf die Verhältnismäßigkeit der Rechtsnormen bereits hinsichtlich der Eignung der angegriffenen Verbote zum Schutz vor BSE. Es sei eine bloße Vermutung, dass mit Tiermehl versetztes Tierfutter als Übertragungsweg der Krankheit in Betracht komme.

Auch fehle es an der Erforderlichkeit der Maßnahme. Die Reaktionen der Europäischen Gemeinschaft auf die BSE-Seuche bewiesen, dass das Ziel auch auf sehr viel schonendere Weise hätte erreicht werden können. Der gemeinschaftsrechtliche Normgeber habe seine Vorgaben durch besondere Ausnahmeregelungen und Übergangsregelungen angemessen „abgefedert”. Der nationale Gesetzgeber hätte viel stärker differenzieren müssen und zwar nicht nur im Hinblick auf das Gefahrenpotential der einzelnen tierischen Mischfutterbestandteile, sondern auch nach unterschiedlichen Tierarten, an die solches Mischfutter wie bisher gefahrlos weiter verfüttert werden könne.

Im Rahmen der Angemessenheit des Eingriffs müsse dem Schutz des Vermögens gemäß Art. 14 Abs. 1 GG der Vorzug gegeben werden. Vorliegend erreichten die undifferenzierten Totalverbote – verglichen mit den Vorschriften des europäischen Gemeinschaftsrechts – ein Ausmaß und Gewicht, das zu dem dabei möglicherweise erzielbaren Gewinn an Gesundheitsschutz und Verbrauchersicherheit in keiner angemessenen Relation stehe. Selbst wenn man davon ausginge, dass die angegriffenen Regelungen des Verfütterungsverbotsgesetzes nicht zu einer unverhältnismäßigen Belastung der Beschwerdeführerin führten, stelle sich die Frage der Zumutbarkeit, wenn die ursprüngliche Nutzung eines Eigentumsobjekts hinfällig werde und eine andere Nutzung sich nicht verwirklichen lasse. Die Rechtsposition der Beschwerdeführerin nähere sich unter Berücksichtigung der Entsorgungspflichten einer Lage, bei der die legal erzeugten Produkte den Namen „Eigentum” nicht mehr verdienten. Aus dem Recht sei eine Last geworden.

Die gesetzlichen Verbote verletzten auch Art. 12 Abs. 1 GG, denn sie bewirkten, dass die Beschwerdeführerin erheblich in ihrer unternehmerischen Handlungs- und Entscheidungsfreiheit beeinträchtigt werde, indem sie laufende Lieferverträge über die inkriminierten tiermehlhaltigen Futtersorten nicht mehr erfüllen und künftige Kontrakte nicht mehr schließen könne. Die Beschwerdeführerin sei als Herstellerin und Verkäuferin von Futtermitteln unternehmerisch tätig. Ein wesentlicher Teil ihrer Erwerbstätigkeit bestehe aus Exporten von Futtermitteln innerhalb und außerhalb des europäischen Marktes. Vor allem das Exportverbot treffe sie in ihrem Kerngeschäft. Um den Anforderungen des Gesetzes zu genügen, müsse sie einen Großteil ihres Betriebes erheblich umstrukturieren, wenn nicht gar völlig neu aufbauen.

Art. 2 Abs. 1 GG sei durch die erhebliche rückwirkende und vorwirkende Beeinträchtigung der Dispositionsmöglichkeiten der Beschwerdeführerin verletzt. Schon bei der formellen Verfassungsmäßigkeit des Verfütterungsverbotsgesetzes seien Zweifel angebracht. Es stelle sich die Frage, ob die Zuständigkeit für Regelungen über Futtermittel nicht inzwischen auf die Europäische Gemeinschaft übertragen worden sei. Nach Art. 37 Abs. 2 Satz 3 EGV stehe dem Rat auf dem gesamten Gebiet der Landwirtschaft eine umfassende ausschließliche Regelungskompetenz zu. Der Rat habe hiervon seit 1990 auch mehrfach Gebrauch gemacht und zahlreiche Vorschriften mit gesundheitsschützendem Charakter erlassen. Lediglich dann, wenn man die Regelungen des Verfütterungsverbotsgesetzes auf die konkurrierende Zuständigkeit im Bereich des Gesundheitswesens stützen wollte, hätten auch die Mitgliedstaaten noch eine Gesetzgebungszuständigkeit.

Außerdem liege mindestens teilweise eine (verbotene) echte Rückwirkung der nationalen Regelungen vor. Die Verbote der §§ 1 und 2 VerfVerbG könnten sich auch auf bereits gelieferte Futtermittel der Beschwerdeführerin auswirken, die nunmehr als fehlerhaft gelten und deshalb im Rahmen bereits vollzogener Kaufverträge Ansprüche auf Wandlung oder Minderung auslösen könnten.

Das Gesetz verstoße auch gegen den allgemeinen Gleichheitssatz, indem es auf eine Entschädigungsregelung verzichte und damit eine durch nichts gerechtfertigte Ungleichbehandlung von Futtermittelunternehmen und Landwirten und von einzelnen Futtermittelherstellern innerhalb der Bundesrepublik Deutschland bestätige und aufrecht erhalte.

Entscheidungsgründe

II.

Die Voraussetzungen für die Annahme der Verfassungsbeschwerde zur Entscheidung liegen nicht vor (vgl. dazu BVerfGE 90, 22 ≪24 ff.≫). Die Verfassungsbeschwerde wirft keine grundsätzlichen verfassungsrechtlichen Fragen auf (§ 93 a Abs. 2 Buchstabe a BVerfGG). Die Annahme ist auch nicht zur Durchsetzung der als verletzt gerügten Grundrechte der Beschwerdeführerin angezeigt (§ 93 a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG), weil die Verfassungsbeschwerde unzulässig ist und damit keine hinreichende Aussicht auf Erfolg hat (vgl. BVerfGE 90, 22 ≪25 f.≫).

1. Die Verfassungsbeschwerde wurde nicht den Anforderungen des § 92 BVerfGG entsprechend substantiiert erhoben. Wird eine Verfassungsbeschwerde gegen gesetzliche Bestimmungen eingelegt, ist die gesonderte Darlegung einer eigenen, unmittelbaren und gegenwärtigen Betroffenheit erforderlich (vgl. BVerfGE 1, 97 ≪101 ff.≫; 18, 1 ≪11≫; 91, 294 ≪305≫). Dies soll sichern, dass eine Verfassungsbeschwerde zulässigerweise erst erhoben werden kann, wenn eine konkrete Beschwer vorliegt (vgl. BVerfGE 90, 128 ≪136≫). Im Falle einer Rechtsnorm muss diese daher nicht nur objektiv, das heißt nach Struktur und Inhalt, geeignet sein, Grundrechtspositionen des Beschwerdeführers unmittelbar zu dessen Nachteil zu verändern. Zur Zulässigkeit gehört vielmehr auch, dass der Beschwerdeführer seine gegenwärtige und unmittelbare Betroffenheit ausreichend substantiiert (vgl. BVerfGE 40, 141 ≪156≫; 79, 1 ≪15≫).

Bezogen auf die vorliegende Verfassungsbeschwerde bedeutet dies, dass die Beschwerdeführerin im Einzelnen darlegen muss, inwieweit sich die Verschärfung der Verfütterungs- und Verbringungsverbote gegenüber dem bisherigen Rechtszustand konkret zu ihren Lasten ausgewirkt hat. Dabei haben solche Verbote außer Betracht zu bleiben, die der nationale Gesetzgeber in Umsetzung sekundären Gemeinschaftsrechts erlassen hat. Die gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben werden von der Beschwerdeführerin nämlich ausdrücklich als „angemessen” bezeichnet, so dass es auf die Frage des Umfangs der Judikationsbefugnisse des Bundesverfassungsgerichts bei behaupteten Grundrechtsverletzungen durch sekundäres Gemeinschaftsrecht nicht ankommt (vgl. dazu BVerfGE 102, 147). Im Ansatz zutreffend und folgerichtig nimmt die Beschwerdeführerin deshalb zunächst einen Rechtsvergleich zwischen dem nationalen und dem Gemeinschaftsrecht vor, um ihre Betroffenheit gerade durch das – in Teilbereichen überschießende – nationale Recht, das sie allein mit der Verfassungsbeschwerde beanstandet, darzulegen. Allerdings versäumt es die Beschwerdeführerin, das Ergebnis des von ihr angestellten Rechtsvergleichs und damit die konkreten Auswirkungen des überschießenden nationalen Rechts auf ihre unternehmerische Tätigkeit substantiiert darzulegen.

Dies gilt zunächst in Bezug auf die Schadensposten „Fertigware” und „Rohstoffe”. Insofern hätte es mindestens der schlüssigen Behauptung bedurft, dass die jeweiligen Produkte nach bisherigem nationalen Recht und geltendem sekundären Gemeinschaftsrecht rechtmäßig produziert und verkauft worden sind, nun aber (allein) wegen §§ 1 und 2 VerfVerbG nicht mehr zu veräußern sind. Hieran fehlt es. Hinsichtlich der Bezeichnung der Fertigware – genannt werden offenbar Produktbezeichnungen – sind bereits deren Bestandteile nicht zu ersehen. Was etwa den unter dem Schadensposten „Rohstoffe” aufgeführten Rohstoff des Fischmehls anbelangt, ist festzuhalten, dass Fischmehl nach Art. 2 Abs. 2 der Entscheidung des Rates 2000/766/EG vom 4. Dezember 2000 (ABl L 306 vom 7. Dezember 2000, S. 32) von dem Verfütterungsverbot ausgenommen ist. Durch die Zweite Verordnung des Bundesministeriums für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft vom 10. April 2001 (Bundesanzeiger vom 12. April 2001, S. 6813) – und damit deutlich vor Erhebung der Verfassungsbeschwerde – wurden Futtermittel aus Gewebe oder Fetten von Fischen zur Verfütterung an andere Nutztiere als Wiederkäuer auch nach nationalem Recht von den Verboten der §§ 1 und 2 VerfVerbG ausgenommen. Insofern spricht alles dagegen, dass der Rohstoff Fischmehl wertlos geworden ist. Jedenfalls hätte die Beschwerdeführerin im Einzelnen darlegen müssen, dass der Rohstoff Fischmehl in verfassungswidriger Weise für fünf Monate nicht verfüttert und exportiert werden durfte und dass das Fischmehl in dieser Zeit wertlos geworden ist.

Hinsichtlich der Rohstoffe Tiermehl, Federmehl und Blutmehl übersieht die Beschwerdeführerin, dass auch das von ihr für verhältnismäßig gehaltene Gemeinschaftsrecht ein weit reichendes Verfütterungs- und Verbringungsverbot enthält (vgl. Art. 2 und 3 der Entscheidung des Rates 2000/766/EG vom 4. Dezember 2000; a.a.O.). Insbesondere diesbezüglich hätte es in besonderer Weise der Darlegung bedurft, inwiefern gerade das nationale Recht die Entwertung der Rohstoffe bewirkt hat. Soweit die Beschwerdeführerin vorträgt, durch das Verfütterungsverbotsgesetz habe eine faktische Umwandlung der Ware in Abfall stattgefunden, legt sie wiederum nicht dar, inwiefern andere Verwendungszwecke als die gemäß § 1 VerfVerbG verbotene Verfütterung an Nutztiere, die zur Gewinnung von Lebensmitteln bestimmt sind, in Betracht kämen beziehungsweise warum sie gerade nicht in Betracht kommen. In diesem Zusammenhang erwähnt sie beispielsweise selbst die verbleibende Verwertungsmöglichkeit auf dem Heimtiermarkt, trägt aber nicht vor, weshalb auch in Ansehung dieser Absatzmöglichkeit eine vollständige Entwertung stattgefunden haben soll. Die Beschwerdeführerin versetzt durch ihren Vortrag das Bundesverfassungsgericht nicht in die Lage, hinsichtlich der aufgeführten Rohstoffe, der Fertigware und den Gegenständen, auf die sich die Exportkontrakte beziehen, nachzuvollziehen, ob das Verfütterungsverbotsgesetz gerade für die Beschwerdeführerin unverhältnismäßige Eingriffe enthält. Ihre Darlegungen erschöpfen sich insoweit vielmehr in einem abstrakt bleibenden Rechtsvergleich zwischen nationalem und vorrangigem Gemeinschaftsrecht.

Soweit die Beschwerdeführerin das Entstehen von Entsorgungskosten in Höhe von über einer Million Deutsche Mark behauptet, gilt das oben Gesagte: Die Beschwerdeführerin legt nicht hinreichend substantiiert dar, dass die Entsorgung gerade durch die Änderung des nationalen Rechts erforderlich geworden ist. Hiergegen spricht im Übrigen die Addition der Gewichtsmenge aus den entsprechenden Angaben zu Fertigware und Rohstoffen. Die dortigen Gewichtsangaben ergeben das zu entsorgende Gesamtgewicht. Mit darin enthalten sind aber Rohstoffe, wie etwa Fischmehl, die weder nach nationalem noch nach Gemeinschaftsrecht Abfall darstellen, sondern weiterhin verfüttert werden dürfen. Andererseits sind solche Rohstoffe enthalten (z.B. Tiermehl, Blutmehl, Federmehl), die auch nach Gemeinschaftsrecht von der Verfütterung an Nutztiere weitestgehend ausgenommen sind, so dass es der Darlegung bedurft hätte, dass diese Rohstoffe gerade aufgrund des überschießenden nationalen Rechts zu Abfall geworden sind.

Unsubstantiiert werden ferner Lagerkosten, Auslagerungs- und Umschlagskosten sowie Verpackungsmaterial als Schadensposten benannt, ohne wiederum darzulegen, dass und warum diese gerade mit Blick auf §§ 1 und 2 VerfVerbG erforderlich geworden sind und weder unter Berücksichtigung des Gemeinschaftsrechts noch nach bisher geltendem deutschen Recht angefallen wären. Hinsichtlich der entgangenen Exportkontrakte ist schon nicht ersichtlich, inwieweit diese überhaupt einen verfassungsrechtlichen Schutz genießen. In Bezug auf die bestehenden, aber nicht mehr erfüllbaren Verträge fehlt es wiederum an einem schlüssigen Vortrag zum konkreten Gegenstand der Verträge.

Zwar kann in der Tat vermutet werden, dass ein Futtermittelhersteller wie die Beschwerdeführerin aus der kurzfristigen Änderung der Rechtslage Nachteile zu gewärtigen hat und möglicherweise beträchtliche finanzielle Einbußen hinnehmen muss. Diese Vermutung mindert aber nicht die Obliegenheiten der Beschwerdeführerin an einen substantiierten Vortrag im verfassungsgerichtlichen Verfahren.

2. Die Verfassungsbeschwerde ist darüber hinaus auch insoweit unzulässig, als sie sich unmittelbar gegen § 2 VerfVerbG richtet. Diesbezüglich genügt die Verfassungsbeschwerde nicht dem Grundsatz der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde. Die Beschwerdeführerin beanstandet nämlich die angegriffenen Normen ihrem Vortrag nach nur insoweit, als sie weiter gehende Verbote als die unmittelbar geltenden Vorschriften des Gemeinschaftsrechts enthalten. Zweifelhaft sei – so die Beschwerdeführerin – schon die formelle Verfassungsmäßigkeit der angegriffenen nationalen Bestimmungen. Insbesondere stelle sich die Frage, „ob die Zuständigkeit für Futtermittel nicht inzwischen auf die Europäische Gemeinschaft übertragen worden ist”. Soweit auf der Ebene der Europäischen Gemeinschaft Vorschriften existieren, werden diese in materieller Hinsicht als „sehr viel schonender” und „angemessen” bezeichnet. Der Sache nach wirft die Beschwerdeführerin damit einen Konflikt des nationalen Rechts mit geltendem Gemeinschaftsrecht auf. Dies kann nicht ohne Rückwirkungen auf die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde bleiben:

a) In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist geklärt, dass die Verfassungsbeschwerde eines von der angegriffenen Rechtsnorm selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffenen Grundrechtsträgers dann unzulässig ist, wenn er in zumutbarer Weise Rechtsschutz durch die Anrufung der Gerichte erlangen kann (vgl. BVerfGE 68, 319 ≪325 f.≫; 74, 69 ≪74≫; 97, 157 ≪165≫). Dabei hat ein Beschwerdeführer alle diejenigen Rechtsbehelfe auszuschöpfen, die nicht offensichtlich unzulässig sind (vgl. BVerfGE 68, 376 ≪379 ff.≫). Damit soll erreicht werden, dass das Bundesverfassungsgericht nicht auf ungesicherter Tatsachen- und Rechtsgrundlage weit reichende Entscheidungen trifft (vgl. BVerfGE 79, 1 ≪20≫). Ein Verweis auf den Rechtsweg ist danach besonders dann – aber nicht nur dann (vgl. BVerfGE 79, 1 ≪20≫) – geboten, wenn das angegriffene Gesetz den Gerichten Entscheidungsspielräume belässt, die für die Frage seiner Verfassungsmäßigkeit Gewicht erlangen können (vgl. BVerfGE 71, 25 ≪34 f.≫; 97, 157 ≪165≫). Der Grundsatz der Subsidiarität verlangt allerdings nicht, dass ein Betroffener vor Erhebung der Verfassungsbeschwerde gegen eine straf- oder bußgeldbewehrte Rechtsnorm verstößt und dann erst im Straf- oder Bußgeldverfahren die Verfassungswidrigkeit der Norm geltend machen kann (vgl. BVerfGE 81, 70 ≪82 f.≫; 97, 157 ≪165≫). Eine Pflicht zur Beschreitung des Rechtswegs zu den zunächst zuständigen Gerichten besteht auch dann ausnahmsweise nicht, wenn die angegriffene Regelung den Beschwerdeführer zu Dispositionen zwingt, die später nicht mehr korrigiert werden können, oder wenn die Beschreitung dieses Wegs dem Beschwerdeführer nicht zuzumuten ist, etwa weil dies offensichtlich sinn- oder aussichtslos wäre (vgl. BVerfGE 79, 1 ≪20≫).

Droht einem Beschwerdeführer, der sich unmittelbar gegen ein Gesetz wendet, bei der Verweisung auf den Rechtsweg in der Hauptsache ein schwerer Nachteil, kann er nach dem Grundsatz der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde allerdings gehalten sein, vor der Anrufung des Bundesverfassungsgerichts wenigstens den Rechtsweg im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes zu erschöpfen. Hält ein Gericht eine für seine Entscheidung maßgebliche Gesetzesnorm für verfassungswidrig, so ist es durch Art. 100 Abs. 1 GG nicht gehindert, vor der im Hauptsacheverfahren einzuholenden Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vorläufigen Rechtsschutz zu gewähren, wenn dies im Interesse eines effektiven Rechtsschutzes geboten erscheint und die Hauptsache dadurch nicht vorweggenommen wird (vgl. BVerfGE 86, 382 ≪389≫). Kann der mit dem Subsidiaritätsgrundsatz insbesondere verfolgte Zweck, eine Klärung der verfassungsrechtlich relevanten Sach- und Rechtsfragen herbeizuführen, im einschlägigen Rechtsweg indes überhaupt nicht erreicht werden, ist die vorherige Anrufung der dafür zuständigen Gerichte gleichfalls entbehrlich (vgl. BVerfGE 79, 1 ≪20≫).

b) Gemessen an diesen Grundsätzen lässt sich nicht feststellen, dass es der Beschwerdeführerin unzumutbar gewesen wäre, zunächst fachgerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch zu nehmen. Sie trägt insoweit lediglich vor, es sei ihr nicht möglich, sich gegen die Verfütterungs-, Verbringungs- und Exportverbote in §§ 1 und 2 VerfVerbG auf andere Weise gerichtlich zur Wehr zu setzen als mit Hilfe einer Verfassungsbeschwerde. Unerörtert lässt die Verfassungsbeschwerde indes die Frage, ob ihr ein fachgerichtlicher Rechtsbehelf zu Gebote stand, mit dessen Hilfe sie von den genannten Verboten in §§ 1 und 2 VerfVerbG – mindestens vorläufig – hätte verschont bleiben können. Demzufolge ist bereits in hohem Maße zweifelhaft, ob die Beschwerdeführerin zur Einhaltung des Grundsatzes der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde hinreichend substantiiert vorgetragen hat (vgl. zu dieser Obliegenheit Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 17. Oktober 1989 – 2 BvR 1276/89 – JURIS).

Diese Frage mag aber auf sich beruhen. Es ist nämlich nicht ersichtlich, dass ein fachgerichtlicher Rechtsbehelf in dem vorgenannten Sinne offensichtlich unzulässig gewesen wäre. Dies gilt namentlich für eine vor den Verwaltungsgerichten zu erhebende Feststellungsklage mit dem Ziel festzustellen, dass die Beschwerdeführerin weiterhin berechtigt ist, die vor In-Kraft-Treten des in § 2 VerfVerbG geregelten Verbringungs- und Ausfuhrverbots ausgeübten unternehmerischen Tätigkeiten fortzuführen. Die Statthaftigkeit einer solchen Feststellungsklage zur Klärung eines Rechtsverhältnisses wird in den einschlägigen Kommentierungen zu § 43 VwGO nahezu durchgängig bejaht (vgl. nur Kopp/Schenke, VwGO, 13. Auflage 2003, § 43, Rn. 8; Pietzcker, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Loseblattslg. ≪Stand September 2003≫, Band 1, § 43, Rn. 25 m.w.N.; Happ, in: Eyermann, VwGO, 11. Auflage ≪2000≫, § 43, Rn. 9; vgl. auch Clemens, in: Umbach/Clemens, BVerfGG, 1992, §§ 63,64, Rn. 50; BVerfG, Beschlüsse der 1. Kammer des Ersten Senats vom 25. August 1992 – 1 BvR 1502/91 u.a. – und vom 2. April 1997 – 1 BvR 446/96 –, NVwZ 1998, S. 169; vgl. aus der neueren Rechtsprechung der Fachgerichte etwa BVerwG, NJW 2000, S. 3584; VGH Baden-Württemberg, NVwZ-RR 2003, S. 737 ≪738≫; VG Stuttgart, NVwZ 2002, S. 1274 ≪1275≫).

Es ist nicht ersichtlich und wird von der Beschwerdeführerin auch nicht behauptet, dass eine solche Feststellungsklage vor den Verwaltungsgerichten offensichtlich unzulässig wäre. Zwar wären die Verwaltungsgerichte mit Blick auf Art. 100 Abs. 1 GG gehindert, die mit der Verfassungsbeschwerde angegriffene Vorschrift des § 2 VerfVerbG selbst für verfassungswidrig zu erklären. Indes könnten bei der Rechtsanwendung durch die sachnäheren Fachgerichte aufgrund deren besonderen Sachverstands möglicherweise für die verfassungsrechtliche Prüfung erhebliche Tatsachen zutage gefördert und damit dem Grundsatz der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde gedient werden (vgl. zu diesem Gesichtspunkt BVerfGE 56, 54 ≪69≫; 79, 1 ≪20≫; 86, 382 ≪386 ff.≫). Die Verwaltungsgerichte wären ferner zur Abwendung schwerer und unabwendbarer Nachteile für die Beschwerdeführerin nicht durch Art. 100 Abs. 1 GG gehindert, vor der nach Sachaufklärung gegebenenfalls im Hauptsacheverfahren einzuholenden Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vorläufigen Rechtsschutz zu gewähren (vgl. BVerfGE 71, 305 ≪347≫; 86, 382 ≪389≫; Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 25. August 1992 – 1 BvR 1502/91 u.a. –; VGH Baden-Württemberg, a.a.O.). Es ist auch nicht ersichtlich, dass der Beschwerdeführerin durch den Verweis auf den Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten ein sonstiger Nachteil entstanden wäre. Aus diesem Grunde erweist sich die Verfassungsbeschwerde, soweit sie auf die Verfassungswidrigkeit des § 2 VerfVerbG abzielt, als unzulässig.

c) Für den vorliegenden Fall tritt ein Weiteres hinzu: Die Beschwerdeführerin bezweifelt ausdrücklich die formelle Verfassungsmäßigkeit der angegriffenen Verbotsnormen mit der Begründung, es sei fraglich, „ob die Zuständigkeit für Futtermittel nicht inzwischen auf die Europäische Gemeinschaft übertragen worden ist”. Der Sache nach macht sie damit (auch) eine Kollision des nationalen Rechts mit Gemeinschaftsrecht geltend, nämlich die Frage, ob weitergehendes nationales Recht wegen vorrangigen und abschließenden Gemeinschaftsrechts unanwendbar bleiben muss (so zu §§ 1 und 2 VerfVerbG auch Fluck/Hoffmann, AgrarR 2002, S. 75).

Für die Verwaltungsgerichte hätte dies zur Folge, dass im Rahmen der Feststellungsklage neben einer Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG auch ein Vorabentscheidungsersuchen entscheidungserheblicher Fragen an den Europäischen Gerichtshof nach Art. 234 EGV in Betracht zu ziehen ist. Würde der Europäische Gerichtshof auf ein Vorabentscheidungsersuchen eines nationalen Gerichts feststellen, dass die weiter reichenden nationalen Verbote mit geltendem Gemeinschaftsrecht nicht im Einklang stehen (so Fluck/Hoffmann, AgrarR 2002, S. 75), dürften die hier angegriffenen Normen auf Grund entgegenstehenden Gemeinschaftsrechts nicht mehr angewendet werden. Damit wären die aufgeworfenen verfassungsrechtlichen Fragen nicht mehr entscheidungserheblich; die behauptete Beschwer wäre entfallen.

Zwar kann eine Vorlage zum Bundesverfassungsgericht unabhängig von der Klärung gemeinschaftsrechtlicher Fragen erfolgen (vgl. BVerfGE 106, 275 ≪295 ff.≫; vgl. auch BVerfGE 85, 191 ≪203 ff.≫). Es ist jedoch vorrangig Aufgabe der Fachgerichte, auch die sich stellenden gemeinschaftsrechtlichen Fragen aufzuarbeiten und zu prüfen, ob eine Normenkollision mit europäischem Gemeinschaftsrecht besteht. Ist – wie hier – ein fachgerichtlicher Rechtsbehelf nicht offensichtlich unzulässig, obliegt es daher unter dem Gesichtspunkt der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin, zunächst die Fachgerichte auch mit den für zweifelhaft erachteten gemeinschaftsrechtlichen Fragen zu befassen. Dies folgt insbesondere aus dem Sinn des Subsidiaritätsgrundsatzes, der in einer sachgerechten Aufgabenverteilung zwischen dem Bundesverfassungsgericht und den Fachgerichten besteht (vgl. BVerfGE 55, 244 ≪247≫; 77, 381 ≪401≫) und es geboten erscheinen lässt, dass sich zunächst die sachnäheren Gerichte mit gemeinschaftsrechtlichen Zweifelsfragen befassen (vgl. BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 10. Oktober 2001 – 1 BvR 1970/95 – JURIS).

d) Anders liegt der Fall, soweit die Beschwerdeführerin auch die Vorschrift über die Verfütterungsverbote (§ 1 VerfVerbG) unmittelbar angreift. Insoweit wäre eine Feststellungsklage zu den Verwaltungsgerichten offensichtlich unzulässig, denn diesbezüglich fehlte es an einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis zwischen der Beschwerdeführerin und den mit dem Vollzug der Rechtsnorm betrauten Trägern hoheitlicher Gewalt, da die Beschwerdeführerin – wie sie selbst einräumt – von dem Verfütterungsverbot nicht im Sinne eines imperativen Ge- oder Verbots selbst betroffen ist.

Indes bestehen insoweit erhebliche Zweifel an der unmittelbaren Betroffenheit der Beschwerdeführerin durch die Vorschrift des § 1 VerfVerbG. Zwar trifft zu, dass ein Verfütterungsverbot für bestimmte Futtermittelbestandteile Rückwirkungen auf die Futtermittelhersteller erzeugt. Jedoch erscheint zweifelhaft, ob diese mittelbaren und faktischen Wirkungen zu einer unmittelbaren Betroffenheit im Rechtssinne führen und Eingriffscharakter auch für die Futtermittelproduzenten haben (vgl. auch BVerfGE 106, 275 ≪299 ff.≫). Dieser Frage muss die Kammer aber

nicht weiter nachgehen, weil die Verfassungsbeschwerde bereits aus anderen Gründen unzulässig ist.

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.

Unterschriften

Papier, Steiner, Hohmann-Dennhardt

Fundstellen

Haufe-Index 1262369

NJW 2004, 2586

NVwZ 2004, 977