Verfassungsfeinde im öffentlichen Dienst – Was können öffentliche Arbeitgeber tun?

Sich gegenüberstehende Interessen schaffen Reibungspunkte

Die Gemengelage im Anstellungs- bzw. Dienstverhältnis ist vielschichtig und oft nicht eindeutig. Grundsätzlich haben hier zwar die Arbeitgeber bzw. Dienstherrn das Sagen. Eine strikte Abschirmung vor oder Unterbindung von extremen Meinungsäußerungen und Verhaltensweisen ist als Wunschszenario jedoch nicht immer umsetzbar. Dazu sind auch die Grenzen zur Meinungsfreiheit zu fließend.

Die Meinungsfreiheit ist grundrechtlich abgesichert (Art. 5 GG) und damit ein hohes, auch vom Arbeitgeber zu achtendes Gut. Ihr gegenüber stehen das Interesse des öffentlichen Arbeitgebers an der Wahrung der Verfassungsprinzipien, an der Erhaltung seines guten Rufs sowie der Persönlichkeitsrechte von Unternehmensvertretern, Mitarbeitern oder Geschäftspartnern.

Wo aber genau verläuft die Grenze zwischen dem Freiheitsbedürfnis und -recht der Beschäftigten bzw. Beamten und den Loyalitätspflichten gegenüber ihrem Arbeitgeber bzw. Dienstherrn? Diese Schnittstelle zwischen erlaubter Entfaltung und nicht mehr zu tolerierendem Extremismus zu orten, ist die erste Herausforderung - spätestens im Eskalationsfall. Sie ist zudem variabel, da sie von Dienstgrad und Position abhängt. Sodann stellt sich die Frage, welche Maßnahmen ergriffen werden können und müssen, wenn Angestellte oder Beamte das zulässige Maß überschreiten.

Fakt ist jedoch, dass der öffentliche Dienst ganz besonders empfindlich auf Verfassungsfeindlichkeit reagiert. Das Beamtentum bzw. der öffentliche Dienst repräsentiert den Staat und seine freiheitlich-demokratischen Werte und muss sie umso vehementer vertreten und verteidigen.

Pflicht zur Verfassungstreue von Beamten und Tarifbeschäftigten

Bei Beamten und Tarifbeschäftigten des öffentlichen Dienstes besteht aufgrund der Staatsnähe und im Gegensatz zu Arbeitnehmern im privaten Sektor eine explizite Pflicht zur Verfassungstreue.

Beamte müssen sich – dazu verpflichten sie sich in dem Moment, in dem sie sich für die Beamtenlaufbahn entscheiden - durch ihr gesamtes Verhalten zu der freiheitlichen demokratischen Grundordnung im Sinne des Grundgesetzes bekennen und für deren Erhaltung eintreten. Bei politischer Betätigung haben sie diejenige Mäßigung und Zurückhaltung zu wahren, die sich aus ihrer Stellung gegenüber der Allgemeinheit und aus der Rücksicht auf die Pflichten ihres Amtes ergeben (§ 60 BBG, § 33 BeamtStG).

Im sog. Radikalenbeschluss definiert das Bundesverfassungsgericht dies so:

„Die politische Treuepflicht fordert mehr als nur eine formal korrekte, im übrigen uninteressierte, kühle, innerlich distanzierte Haltung gegenüber Staat und Verfassung; sie fordert vom Beamten insbesondere, daß er sich eindeutig von Gruppen und Bestrebungen distanziert, die diesen Staat, seine verfassungsmäßigen Organe und die geltende Verfassungsordnung angreifen, bekämpfen und diffamieren. Vom Beamten wird erwartet, daß er diesen Staat und seine Verfassung als einen hohen positiven Wert erkennt und anerkennt, für den einzutreten sich lohnt. Politische Treuepflicht bewährt sich in Krisenzeiten und in ernsthaften Konfliktsituationen, in denen der Staat darauf angewiesen ist, daß der Beamte Partei für ihn ergreift.“ (BVErfG, Beschluss v. 22.5.1975, 2 BvL 13/73)

Die Verfassungstreuepflicht bei tarifbeschäftigten Arbeitnehmer ergibt sich aus § 3 Abs. 1.1 TVöD-V bzw. § 3 Abs. 1 TV-L:

„Die Beschäftigten müssen sich durch ihr gesamtes Verhalten zur freiheitlich demokratischen Grundordnung im Sinne des Grundgesetzes bekennen.“

Verfassungsfeindlichkeit und öffentliches Dienstverhältnis und Beamtenstatus schließen sich somit von vornherein aus.

Wann spricht man von Extremismus?

Nach dem Verständnis des Grundgesetzes ist eine Person nicht schon dann extremistisch, wenn sie dessen Grundwerte innerlich ablehnt. Die verfassungsfeindliche Gesinnung muss sich zusätzlich in Handlungen manifestieren (Art. 9 Abs. 2, Art. 18, Art. 21 Abs. 2, 3 GG). D.h. erst wenn etwas aktiv geschieht, zählt es als Extremismus. Worte, die laut geäußert werden, können dafür genügen. Dementsprechend lässt das BAG z.B. eine bloße NPD-Mitgliedschaft noch nicht als Verstoß gegen die einfache Treuepflicht ausreichen und zwar selbst dann nicht, wenn die verfassungsfeindlichen Ziele der Rechtspartei innerlich für richtig gehalten werden (BAG, Urteil v. 12. 5. 2011, 2 AZR 479/09). Tätowierungen mit nationalsozialistischem Inhalt, zweimaliges Zeigen des Hitlergrußes, die Teilnahme an Konzerten rechtsextremistischer Musikgruppen und Sammeln von NS-Devotionalien reichten dem BVerwG hingegen, um die Entfernung eines Polizeikommissars aus dem Dienst zu bestätigen. Die Tätowierung – mit Dienstkleidung sichtbar oder nicht – hätte dem Gericht dafür gereicht (BVerwG, Urteil v. 17.11.2017, 2 C 25/17).

Was extremistische Haltungen ihrer Bürger betrifft, geht die Toleranz der Verfassung so weit, dass sie das Infragestellen grundlegender Werte so lange aushält, wie nicht Rechtsgüter anderer gefährdet werden (BVerfG, Beschluss v. 24.3.2001, 1 BvQ 13/01). Dieser Grundsatz ist auf ein Arbeitsverhältnis im Privatsektor übertragbar, kann jedoch nicht 1:1 für Staatsdiener gelten. Hier wird nach Stellung und Aufgabenreich der Beschäftigten des öffentlichen Dienstes unterschieden.

Abgestufte Maßstäbe von Verfassungstreue

Beamte, Soldaten und Richter, sog. Kernfunktionsträger, denen hoheitliche Aufgaben und Befugnisse übertragen sind, unterliegen einer besonderen politischen Treuepflicht, die auch als positive Verfassungstreue bezeichnet wird.

Von Arbeitnehmern des öffentlichen Diensts wird nur diejenige politische Loyalität verlangt, die für die funktionsgerechte Amtsausübung unverzichtbar ist (sog. Funktionstheorie; BAG, Urteil v. 12. 5. 2011, 2 AZR 479/09). Welches Maß an Treue dies ist, entscheidet sich somit am konkreten Einzelfall. Die Spannbreite reicht von positiver Verfassungstreue wie bei Beamten bis zu einfacher politischer Treuepflicht, bei der nur verlangt wird, dass die Verfassung nicht aktiv bekämpft wird (BAG, Urteil v. 6. 9. 2012, 2 AZR 372/11).

Lehrer und Erzieher beispielsweise werden nah an Beamten verortet, da sie verfassungsrechtliche Grundwerte an junge Menschen vermitteln sollen. Dafür wird es als unerlässlich angesehen, dass sie selbst hinter diesen Werten stehen. Nach einem Urteil des LAG Mecklenburg-Vorpommern war die außerordentliche Kündigung eines Grundschullehrers gerechtfertigt, der in einem geheimen Netzwerk auf die Verbreitung antisemitischer Inhalte, die den Holocaust massiv anzweifeln, hinwirkte und sich demokratiefeindlich äußerte (LAG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil v. 21.6.2022, 5 Sa 256/21).

Von einem einfachen Verwaltungsangestellten, der z.B. mit internen Verwaltungsabläufen wie der Post betraut ist oder als technischer Sachbearbeiter für Reparaturen zuständig ist, wird nur einfache Verfassungstreue verlangt. Von Uniform-Trägern im Staatsdienst wird gefordert, dass ihr Bekenntnis zur freiheitlich-demokratischen Grundordnung nicht in Zweifel gezogen wird und das Vertrauen der Bürger in den öffentlichen Dienst keinen Schaden erleidet. So wurde z.B. die Kündigung eines Ordnungsamt-Mitarbeiters gerichtlich bestätigt, der im Pausenraum „Mein Kampf“ las (LAG Berlin-Brandenburg, Urteil v. 25.9.2017, 10 Sa 899/17).

Außerdienstlich muss sich der Beamte genauso integer verhalten wie im Dienst

Arbeitnehmer können nach Feierabend grundsätzlich tun und lassen, was sie wollen und müssen nur mit Konsequenzen wegen eines Verstoßes gegen die Rücksichtnahmepflicht (§ 241 Abs. 2 BGB) rechnen, wenn ein Zusammenhang zum Arbeitgeber hergestellt wird. Dafür reicht z.B., dass die Arbeitsstelle in dem Profil der sozialen Plattform, auf dem volksverhetzende Kommentare verbreitet werden, angegeben ist (ArbG Herne, Urteil vom 22.3.2016, 5 Ca 2806/15).

Bei Angestellten eines öffentlichen Arbeitgebers und Beamten wird dies strenger gehandhabt. Auch außerhalb ihrer Arbeitszeit verlangt man von ihnen, dass sie sich ihrem Arbeitgeber gegenüber loyal verhalten und auf dessen berechtigte Integritätsinteressen in zumutbarer Weise Rücksicht nehmen (BAG, Urteil v. 28. 10. 2010, 2 AZR 293/09). Ein expliziter, für andere erkennbarer Zusammenhang zum Arbeitgeber oder Dienstherrn ist hier nicht nötig, um Verstöße gegen die Verfassungstreue zu ahnden.

Sanktionen bei Verstößen von Tarifbeschäftigten

Beschäftigten im öffentlichen Dienst droht im schlimmsten Fall die fristlose Kündigung. Denkbar sind als weniger strenge Konsequenzen die Abmahnung oder ordentliche Kündigung. Dabei kommen sowohl die verhaltensbedingte als auch die personenbedingte Kündigung in Betracht.

So hatte das BAG die ordentliche personenbedingte Kündigung eines im Druckzentrum der Finanzverwaltung tätigen Mitarbeiters bestätigt. Als Mitglied der NPD war er an dem Aufruf zu einer Demonstration beteiligt, die einen Volksaufstand zur Beseitigung des Staates unter Inkaufnahme von Toten befürwortete. Dies zeige nach Ansicht des Gerichts, dass er das nach § 3 TV-L erforderliche Mindestmaß an Verfassungstreue nicht aufbringt und ungeeignet für seine Tätigkeit ist (BAG, Urteil v. 6.9.2012, 2 AZR 372/11).

Eine verhaltensbedingte Kündigung kommt z.B. bei rassistischen Beleidigungen und Belästigungen von Kollegen in Betracht. Solche verstoßen nicht nur gegen die Vorschriften des Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetzes (§ 7 AGG), sondern auch gegen die Rücksichtnahmepflicht (§ 241 Abs. 2 BGB). In einem Berliner Fall behielt die gekündigte Prüfgruppen-Leiterin einer Bundesbehörde jedoch ihren Job, weil die Intensität der Äußerungen zu niedrig war (LAG Berlin-Brandenburg, Urteil v. 14.10.2022, 12 Sa 51/22).

Sanktionen bei Verstößen von Beamten

Für Bundesbeamte gilt das im Bundesdisziplinargesetz (BDG) geregelte Disziplinarrecht. Die einzelnen Bundesländer haben eigene Disziplinargesetze oder Disziplinarordnungen für ihre Landesbeamten.

Disziplinarmaßnahmen gegen Beamte sind

• Verweis,
• Geldbuße,
• Kürzung der Dienstbezüge,
• Zurückstufung und
• Entfernung aus dem Beamtenverhältnis.

Für den Bereich des Bundes sind diese in den §§ 5 ff. BDG geregelt. Auch gegen Ruhestandsbeamte kommen noch Disziplinarmaßnahmen in Betracht: die Kürzung des Ruhegehalts oder die Aberkennung des Ruhegehalts. Beamten auf Probe oder auf Widerruf können nur Verweise erteilt und Geldbußen auferlegt werden; im Übrigen wird das Beamtenverhältnis beendet. Falls es sich um schwerwiegende Vorwürfe handelt, laufen die Ermittlungen und Mechanismen der Sicherheits- und Strafverfolgungsbehörden parallel.

Ein Beispiel für einen medienwirksamen Strafprozess ist der Fall des Bundeswehroffiziers Franco A.  Im Juli 2022 wurde er vom OLG Frankfurt u.a. wegen seiner nationalistischen, rechtsextremistischen Gesinnung zu fünf Jahren und sechs Monaten Haft verurteilt (OLG Frankfurt a. M., Urteil v. 15.7.2022, 5a - 1/17). Dieser Fall hat die politische Debatte um effektives Agieren gegen eine Unterwanderung des öffentlichen Diensts deutlich angefacht.

Prävention und Sensibilisierung gegen Extremismus

Bei Einstellung in den öffentlichen Dienst oder die Aufnahme in das Beamtentum muss zwar ein Bekenntnis zur Verfassungstreue abgelegt werden. Auf Substanz bzw. Gegenanzeichen kontrolliert wird es jedoch nicht, jedenfalls nicht flächendeckend. In Mecklenburg-Vorpommern gibt es seit 2021 eine gesetzliche Regelung, wonach Verfassungsschutz und Polizei abgefragt werden, ob Anhaltspunkte für Zweifel an der Verfassungstreue eines künftigen Landesbeamten vorliegen (§ 12a LBG M-V). Bundesweiter gesetzlicher Standard ist dies nicht.

Nach dem sog. Radikalenerlass der Regierungschefs der Bundesländer und des damaligen Bundeskanzlers Willy Brandt von 1972 darf zwar eine Anstellung im öffentlichen Dienst abgelehnt werden oder eine bereits eingestellte Person aus dem Dienstverhältnis entlassen werden, wenn Zweifel am Eintreten der betroffenen Person für die freiheitlich-demokratische Grundordnung bestehen. Im Jahr 1995 urteilte der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte jedoch, dass dieser Radikalenerlass gegen elementare Bestandteile der Menschenrechte verstößt (EGMR, Urteil v. 26.9.1995, 7/1994/454/535). Gesetzgeberische Konsequenzen wurden hieraus nicht gezogen. Die Bundesregierung verwies seinerzeit auf die Ablösung und Überholung des Radikalenerlasses durch den oben zitierten Radikalenbeschluss des BVerfG und darauf, dass eine Nachprüfung der Verfassungstreue aus der besonderen politischen Treuepflicht der Beamten folge.

Aber selbst wenn bei Beginn der Laufbahn die Verfassungstreue makellos ist, kann diese bei einem Staatsdiener über die Jahre oder im Eifer des Gefechts in Vergessenheit oder auf Abwege geraten. Daher empfehlen sich für den öffentlichen Arbeitgeber bzw. Dienstherrn Sensibilisierungsprogramme, Schulungen und Workshops zu Themen wie demokratische Werte, Menschenrechte oder der Umgang mit extremistischen Ideologien. Es ist sinnvoll, Mitarbeiter über die potenziellen Risiken und Auswirkungen von Extremismus zu informieren.

Hilfreich für alle Beteiligten sind zudem klare Leitlinien und Verhaltenskodexe, die mit den Grundsätzen des öffentlichen Dienstes und des Beamtentums unvereinbare extremistische Aktivitäten am Arbeitsplatz verbieten. Flankiert werden können diese von Frühwarnsystemen und Meldemechanismen wie sie vom neuen Hinweisgeberschutzgesetz (HinSchG) vorgeschrieben werden oder darüber hinaus. Vertrauenspersonen oder anonyme Meldekanäle beispielsweise können dafür sorgen, dass verdächtiges Verhalten oder extremistische Aktivitäten in einem frühen Stadium zu Tage treten und Gegenmaßnahmen eingeleitet werden können.

Whistleblowing – Einfluss des neuen Hinweisgeberschutzgesetzes

Am 9.5.2023 ist eine Einigung über das HinSchG zustande gekommen. Es ist am 2.7.2023 in Kraft getreten und hat den Schutz von Whistleblowern zum Ziel. Missstände, aber vor allem Verstöße gegen Gesetz und Recht, sollen gefahrlos und ohne Angst vor Repressalien von denjenigen gemeldet werden können, die sie an vorderster Front bemerken. Auf das Thema Verfassungstreue hat das neue Gesetz nur bedingt Einfluss. Der Entwurf erfasste zunächst auch „Informationen über Äußerungen von Beamtinnen und Beamten, die einen Verstoß gegen die Pflicht zur Verfassungstreue darstellen.“ (§ 2 Abs. 1 Nr. 9 HinSchG-E). Im Vermittlungsausschuss wurde der Anwendungsbereich jedoch auf Informationen über Verstöße eingeschränkt, die sich „auf den Beschäftigungsgeber beziehen oder eine andere Stelle, mit der die hinweisgebende Person in Kontakt“ steht. Das dürfte bedeuten, dass Whistleblower, die im Kopf ihres Unternehmens bzw. in der Behördenleitung Verfassungsfeinde ausmachen und melden, den Schutz des HinSchG für sich in Anspruch nehmen können. Gleiches gilt z.B. für Kunden oder Dienstleister, mit denen sie beruflich zu tun haben. Werden hingegen Kollegen enttarnt, dürfte dies kein Fall des HinSchG sein. Im Zweifel jedoch wird der Arbeitgeber bzw. Dienstherr dankbar für die Hinweise sein und hat keinerlei Interesse daran, die hinweisgebenden Mitarbeiter zu bestrafen.

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