Studie zur digitalen Transformation der Bundesministerien: Verantwortlichkeiten zentral verankern

Das Policy Paper „Digitale Transformation der Bundesministerien Sechs Lösungen für die Ministerialverwaltung“ der Denkfabrik Agora Digitale Transformation basiert auf einer Studie der Metaplan Gesellschaft für Verwaltungsinnovation, in der die Probleme der Bundesministerien bei der Umsetzung der Digitalisierung untersucht wurden. Für diese Studie wurden unter anderem 50 Interviews mit Verantwortlichen von sieben Bundesministerien, des Bundeskanzleramtes, des Bundestages, des Normenkontrollrates und von nachgeordneten Behörden und bundeseigenen Unternehmen geführt. Der Schluss des Papers, der die Befunde dieser Studie analysierte, ist eindeutig: Damit die Digitalisierung der Ministerialverwaltung endlich schneller vorankommt, müssten Ressourcen und Verantwortung stärker als bislang gebündelt werden bzw. in einer Hand liegen.

Probleme des ressortübergreifenden Ansatzes

Warum ist eine Zentralisierung der Verantwortlichkeiten für die Verfasser des Policy Papers dringend zu empfehlen? Eine Aufsplitterung der Verantwortung auf mehrere Ressorts oder Behörden hätte bislang zwei große Nachteile für die Effizienz und Geschwindigkeit der Projektumsetzungen. Zum einen würden die Akteure das Anspruchsniveau im Zuge der ressortübergreifenden Koordination so weit absinken lassen, dass alle Ministerien einverstanden sind – man sich quasi auf den kleinsten gemeinsamen Nenner einigt. Zum anderen würden Digitalisierungsprojekte im Rahmen von Einzelmaßnahmen derart aufgesplittet, dass sie in den Fachabteilungen und Referaten von einzelnen Ministerien „verinselt“ werden. So sei eine Umsetzung zwar möglich, auch in diesem Fall aber meist auf einem niedrigen Ambitionsniveau. Den Projekten fehle zudem die für eine schnelle Umsetzung notwendige Kohärenz.

Bisherige Strukturen

Die Grundstruktur der Ministerialbürokratie habe sich laut den Forschern seit Gründung der Bundesrepublik Deutschland nicht verändert. Die für die Digitalisierung zuständigen Innen- und Finanzministerien besäßen wenig Durchsetzungsfähigkeit gegenüber den anderen Ministerien, da die Ressorts gegenseitig keine Weisungsmöglichkeiten haben. Das gelte insbesondere für Querschnittsthemen wie die digitale Transformation der Ministerialverwaltung, die jedes Ressort eigenständig betreibt.

Wenig Entscheidungsfreude

Die zum Zweck der Abstimmung eingerichteten Gremien wie das Digitalkabinett, der IT-Planungsrat oder der IT-Rat, die eine Koordination von Vorhaben zwischen den Ressorts und auch mit den Ländern leisten sollen, hätten sich darüber hinaus als nicht besonders entscheidungsfreudig erwiesen. Die Zentralabteilungen, in denen die Digitalisierungszuständigkeit für die jeweiligen Ressorts liegt, entschieden in der Regel ohne weitere Abstimmung untereinander, welche Prozesse wie digitalisiert werden. Eine Harmonisierung digitaler Lösungen zwischen den Ressorts stehe dabei nicht im Fokus, man entscheidet in der jeweiligen Ressorthoheit.

Bündelung bei bestehendem Ressort

Welche Lösungen schlagen die Autoren des Papers vor? Zunächst sei die Bündelung der Zuständigkeit in einem bestehenden Ministerium denkbar. So könne man die Zuständigkeit in einem bereits für Digitalisierung (teil-)zuständigen Ressort bündeln. Für diese Variante spräche, dass die bisherige Organisationsstruktur der Ressorts nicht verändert wird und im Vergleich zum Aufbau eines neuen Ministeriums wenig Aufwand bei der Ansiedelung der Themen innerhalb des Ressorts anfällt. Es gäbe aber auch Nachteile bei dieser Lösung: Abhängig von den Interessen der jeweiligen Hausleitung bestehe die Gefahr, dass das Thema Digitalisierung nicht die erforderliche Priorität bekommen könnte. Weiterhin sei eine für die Durchsetzung von Standards erforderliche Durchsetzungsfähigkeit gegenüber anderen Ressorts nicht gegeben.

Verantwortung im Bundeskanzleramt

Die Zuständigkeit könne man aber auch im Bundeskanzleramt ansiedeln. Gerade weil es an politischer Aufmerksamkeit für die Steigerung ressortübergreifender Digitalisierungsverfahren fehle, könnte man die Kompetenz dafür im Bundeskabinett so weit oben wie möglich ansiedeln. Dies bedeutet allerdings nicht, dass die operative Arbeit ebenfalls vom Bundeskanzleramt geleistet werden soll, denn es muss weiterhin in der Lage sein, zwischen den Ressorts zu moderieren.

Eigenes Digital-Ministerium

Denkbar sei auch die Schaffung eines eigenen Ministeriums für digitale Transformation. Ein wesentlicher Vorteil eines Digitalministeriums sei die bessere Koordination und Steuerung digitaler Initiativen. Es könnte diese bündeln, Redundanzen vermeiden und eine kohärentere Strategie entwickeln. Die Verantwortung für Standards, Kontrolle über alle mit Verwaltungsdigitalisierung befassten nachgeordneten Behörden sowie Kontrolle über das Digitalbudget der Bundesverwaltung könne dem Digitalministerium auch die notwendige Durchsetzungsfähigkeit gegenüber anderen Ressorts verleihen.

Neue oberste Bundesbehörde

Eine weitere Möglichkeit sehen die Forscher in der Schaffung einer neuen obersten Bundesbehörde, die aber kein Ministerium ist – ähnlich also der Bundesbank oder des Bundesrechnungshofs. Anders als bei einem Digitalministerium, das voraussichtlich auch mit weiteren Digitalisierungsthemen beschäftigt wäre, hätte eine oberste Bundesbehörde für Verwaltungsdigitalisierung einen klaren und spezifischen Auftrag. Sie könne sich ausschließlich auf die digitale Transformation der Verwaltung konzentrieren.

Hier finden Sie die Studie zur Digitalisierung der Ministerialbüroratie von Agora Digitale Transformation.