E-Rechnung im kommunalen Umfeld

Spätestens mit der Umsetzung der EU-Richtlinie 2014/55/EU des europäischen Parlaments und des Rates v. 16.4.2014 über die elektronische Rechnungsstellung bei öffentlichen Aufträgen hat auch die E-Rechnung Einzug ins kommunale Umfeld gehalten.  Der für die Umsetzung in Deutschland grundsätzlich maßgebliche E-Rechnungs-Standard, die XRechnung, andere EN16931-konforme E-Rechnungsformate oder auch der hybride E-Rechnungs-Standard ZUGFeRD müssen inzwischen angenommen werden.

Neben kreisfreien Städten, Gemeinden, Landkreisen sind auch kommunale Einrichtungen wie Zweckverbände, Anstalten des öffentlichen Rechts, Eigenbetriebe oder auch kommunale gGmbHs seit dem 18.4.2020 verpflichtet, E-Rechnungen anzunehmen, die den Vorgaben der EU-Richtlinie 2014/55/EU und der jeweiligen landesspezifischen Ausprägung entsprechen. Aber wie stellt sich dieses im Detail dar und auf welche kommenden Herausforderungen muss sich das kommunale Umfeld noch einstellen?

Die Vorgaben zum Umgang mit E-Rechnungen sind auf kommunaler Seite in Deutschland nicht homogen und je nach Bundesland unterschiedlich ausgeprägt. Hierbei ist grundsätzlich zwischen der Annahmeverpflichtung (der Kommunen oder kommunalen Einrichtungen als Auftraggeber) und der Lieferantenverpflichtung (an Kommunen oder kommunale Einrichtungen der Auftragnehmer von öffentlichen Aufträgen) zu unterscheiden.

Situation in den Bundesländern

Schaut man auf die föderale Struktur und damit auf die einzelnen Bundesländer, gleicht die Situation einem Flickenteppich. Bei der Annahmeverpflichtung muss zum Teil zusätzlich, je nach Bundesland, zwischen den Schwellenwerten (oberschwellig und unterschwellig) nach § 106 GWB differenziert werden. Eine Annahmeverpflichtung von E-Rechnungen i. S. der EU-Richtlinie 2014/55/EU besteht grundsätzlich nur im oberschwelligen Bereich.

Für den unterschwelligen Bereich wurde die Annahmeverpflichtung - bis auf Baden-Württemberg - von allen Bundesländern auch für Kommunen und kommunale Einrichtungen umgesetzt.

Diese Schwellenwerte für die Annahmeverpflichtung stellen sich seit dem 1.1.2024 wie folgt dar:

Die Verpflichtung der Lieferanten, in einem strukturierten elektronischen Rechnungsformat i. S. der EU-Richtlinie 2014/55/EU zu fakturieren, ist je nach Bundesland unterschiedlich ausgeprägt.

Geregelt werden diese unterschiedlichen Ausprägungen der Annahme- und Lieferantenverpflichtung zum Teil in eigenen E-Rechnungsgesetzen oder in der Ergänzung von bestehenden Gesetzen.

Beispiele: Berliner E-Rechnungsgesetz (BERG), Hamburgisches E-Rechnungs-Gesetz (HmbERechG), E-Rechnungsgesetz Sachsen-Anhalt (ERG LSA), E-Government-Gesetz NRW (EGovG NRW), Bayrisches Digitalgesetz (BayDiG), Landesverwaltungsgesetz Schleswig-Holstein (LVwG SH).

Eine Konkretisierung der Rahmenbedingungen hinsichtlich der Ausgestaltung, der Ausnahmen, der Annahme- und Lieferantenverpflichtungen, der Nutzung von E-Rechnungseingangsportalen und den Übertragungswegen erfolgt in landesspezifischen E-Rechnungsverordnungen.

Die landesspezifischen Ausprägungen stellen sich in Deutschland zurzeit wie folgt dar:

Baden-Württemberg

• Regelung allgemein (gesetzliche Grundlage): § 4a EGovG BW i. V. m. § 15 Abs.4 Nr. 6 EGovG BW und E-RechVO BW
• Annahmeverpflichtung (Kommunen): Annahmeverpflichtung nur im oberschwelligen Bereich
• Portal: Sonstige Rechnungsempfänger i. S. der E-Rechnungsverordnung BW wie Kommunen können auf freiwilliger Basis das Portal Service BW nutzen
• Zugangskanäle Portal: E-Mail, Peppol und Webupload
• Ausnahmen oder Wertgrenzen: Ausnahme bei Beschaffungen im Nicht-EU-Ausland
• Lieferantenverpflichtung: Keine Lieferantenverpflichtung für kommunale Auftraggeber, aber eine Lieferantenverpflichtung für die Behörden des Landes Baden-Württemberg

Bayern

• Regelung allgemein (gesetzliche Grundlage): Art. 18 Abs. 2 BayDiG i. V. m. § 8 BayDiV
• Annahmeverpflichtung (Kommunen): Annahmeverpflichtung im oberschwelligen und unterschwelligen Bereich
• Portal: kein zentrales landesweites Portal vorhanden, die Kommunen stellen den Empfang eigenverantwortlich sicher
• Zugangskanäle Portal: entfällt
• Ausnahmen oder Wertgrenzen: Wertgrenze 1.000 EUR netto
• Lieferantenverpflichtung: Keine Lieferantenverpflichtung

Berlin

• Regelung allgemein (gesetzliche Grundlage): BERG und E-RechVO Berlin
• Annahmeverpflichtung (Kommunen): Keine Regelung notwendig, da Stadtstaat
• Portal: Nachnutzung der OZG-RE (= "Onlinezugangsgesetz-konforme Rechnungseingangsplattform" des Bundes)
• Zugangskanäle Portal: E-Mail, Peppol, DE-Mail, Webservice und Webupload
• Ausnahmen oder Wertgrenzen: keine
• Lieferantenverpflichtung: Keine Lieferantenverpflichtung

Brandenburg

• Regelung allgemein (gesetzliche Grundlage): § 5 Abs. 2 BbgEGovG und BbgERechV
• Annahmeverpflichtung (Kommunen): Annahmeverpflichtung im oberschwelligen und ab dem 1.1.2025 im unterschwelligen Bereich
• Portal: Nachnutzung der OZG-RE
• Zugangskanäle Portal: E-Mail, Peppol, DE-Mail, Webservice und Webupload
• Ausnahmen oder Wertgrenzen: Ausnahme für geheimhaltungsbedürftige Rechnungsdaten
• Lieferantenverpflichtung: Keine Lieferantenverpflichtung

Bremen

• Regelung allgemein (gesetzliche Grundlage): § 4 Abs.2 BremEGovG und ERechVO Bremen
• Annahmeverpflichtung (Kommunen): Annahmeverpflichtung im oberschwelligen und unterschwelligen Bereich
• Portal: Landes-E-Rechnungsportal Bremen kann von beiden Kommunen nachgenutzt werden
• Zugangskanäle Portal: E-Mail, Peppol, DE-Mail, Webservice und Webupload
• Ausnahmen oder Wertgrenzen: Ausnahme für geheimhaltungsbedürftige Rechnungsdaten und Direktaufträge
• Lieferantenverpflichtung: Lieferantenverpflichtung seit dem 27.10.2020

Hamburg

• Regelung allgemein (gesetzliche Grundlage): HmbERechG und HmbERechVO
• Annahmeverpflichtung (Kommunen): Keine Regelung notwendig, da Stadtstaat
• Portal: Zentraler E-Rechnungseingang Hamburg
• Zugangskanäle Portal: E-Mail, Peppol, DE-Mail, Webservice und Webupload
• Ausnahmen oder Wertgrenzen: Ausnahme für Bar- und Sofortzahlungen, bei unzumutbarer Härte, geheimhaltungsbedürftige Rechnungsdaten und Direktaufträge
• Lieferantenverpflichtung: Lieferantenverpflichtung seit dem 1.1.2022

Hessen

• Regelung allgemein (gesetzliche Grundlage): § 5 Abs.2 HEGovG i. V. m. E-Rech-VO Hessen
• Annahmeverpflichtung (Kommunen): Annahmeverpflichtung im oberschwelligen und unterschwelligen Bereich
• Portal: kein zentrales landesweites Portal vorhanden, die Kommunen stellen den Empfang eigenverantwortlich sicher
• Zugangskanäle Portal: entfällt
• Ausnahmen oder Wertgrenzen: Ausnahme bei unzumutbarer Härte und geheimhaltungsbedürftigen Rechnungsdaten
• Lieferantenverpflichtung: Lieferantenverpflichtung seit dem 18.4.2024

Mecklenburg-Vorpommern

• Regelung allgemein (gesetzliche Grundlage): § 4a EGovG M-V und ERechVO M-V
• Annahmeverpflichtung (Kommunen): Annahmeverpflichtung im oberschwelligen und im unterschwelligen Bereich
• Portal: Nachnutzung der OZG-RE
• Zugangskanäle Portal: E-Mail, Peppol, DE-Mail, Webservice und Webupload
• Ausnahmen oder Wertgrenzen: Ausnahme für geheimhaltungsbedürftige Rechnungsdaten
• Lieferantenverpflichtung: Lieferantenverpflichtung seit dem 1.4.2023

Niedersachsen

• Regelung allgemein (gesetzliche Grundlage): § 6 Abs.3 ff. NDIG und NERechVO
• Annahmeverpflichtung (Kommunen): Annahmeverpflichtung im oberschwelligen und unterschwelligen Bereich, Rechnungsannahme mindestens per E-Mail oder Webupload
• Portal: Landes-E-Rechnungsportal Niedersachen kann von beiden Kommunen nachgenutzt werden
• Zugangskanäle Portal: E-Mail, Peppol, Webservice und Webupload
• Ausnahmen oder Wertgrenzen: Ausnahme für geheimhaltungsbedürftige Rechnungsdaten
• Lieferantenverpflichtung: keine Lieferantenverpflichtung

Nordrhein-Westfalen

• Regelung allgemein (gesetzliche Grundlage): § 7a EGovG NRW und ERechVO NRW
• Annahmeverpflichtung (Kommunen): Annahmeverpflichtung im oberschwelligen und unterschwelligen Bereich
• Portal: Landes-E-Rechnungsportal NRW kann von den Kommunen nachgenutzt werden
• Zugangskanäle Portal: E-Mail, DE-Mail, Peppol, Webservice und Webupload
• Ausnahmen oder Wertgrenzen: Ausnahme für geheimhaltungsbedürftige Rechnungsdaten und Direktaufträge
• Lieferantenverpflichtung: keine Lieferantenverpflichtung

Rheinland-Pfalz

• Regelung allgemein (gesetzliche Grundlage): ERechGRP und RechVORP
• Annahmeverpflichtung (Kommunen): Annahmeverpflichtung im oberschwelligen und unterschwelligen Bereich
• Portal: Landes-E-Rechnungsportal RLP kann von beiden Kommunen nachgenutzt werden
• Zugangskanäle Portal: E-Mail, Peppol, Webservice und Webupload
• Ausnahmen oder Wertgrenzen: Ausnahme für geheimhaltungsbedürftig Rechnungsdaten und Bar- und Sofortzahlungen
• Lieferantenverpflichtung: Lieferantenverpflichtung ab dem 1.4.2025

Saarland

• Regelung allgemein (gesetzliche Grundlage): § 10a Abs. 3 E-GovG SL und ERechVO SL
• Annahmeverpflichtung (Kommunen): Annahmeverpflichtung im oberschwelligen und unterschwelligen Bereich
• Portal: Landes-E-Rechnungsportal Saarland kann von den Kommunen nachgenutzt werden
• Zugangskanäle Portal: E-Mail, Peppol, Webservice und Webupload
• Ausnahmen oder Wertgrenzen: Ausnahme für geheimhaltungsbedürftige Rechnungsdaten und Rechnungen aus dem Ausland
• Lieferantenverpflichtung: Lieferantenverpflichtung seit dem 1.1.2022

Sachsen

• Regelung allgemein (gesetzliche Grundlage): § 3a SächsEGovG und SächsEGovGDVO
• Annahmeverpflichtung (Kommunen): Annahmeverpflichtung im oberschwelligen und im unterschwelligen Bereich
• Portal: Nachnutzung der OZG-RE
• Zugangskanäle Portal: E-Mail, Peppol, DE-Mail, Webservice und Webupload
• Ausnahmen oder Wertgrenzen: Ausnahme für geheimhaltungsbedürftige Rechnungsdaten
• Lieferantenverpflichtung: Keine Lieferantenverpflichtung

Sachsen-Anhalt

• Regelung allgemein (gesetzliche Grundlage): ERG LSA und ERechVO LSA
• Annahmeverpflichtung (Kommunen): Annahmeverpflichtung im oberschwelligen und unterschwelligen Bereich
• Portal: Landes-E-Rechnungsportal Sachsen-Anhalt kann von den Kommunen nachgenutzt werden
• Zugangskanäle Portal: E-Mail, DE-Mail, Peppol, Webservice und Webupload
• Ausnahmen oder Wertgrenzen: Ausnahme für geheimhaltungsbedürftige Rechnungsdaten
• Lieferantenverpflichtung: keine Lieferantenverpflichtung

Schleswig-Holstein

• Regelung allgemein (gesetzliche Grundlage): § 52g LVwG SH und ERechVO SH
• Annahmeverpflichtung (Kommunen): Annahmeverpflichtung im oberschwelligen Bereich, Rechnungsannahme mindestens per E-Mail oder Webupload
• Portal: Landes-E-Rechnungsportal Niedersachen kann von den Kommunen nachgenutzt werden
• Zugangskanäle Portal: E-Mail, DE-Mail, Peppol, Webservice und Webupload
• Ausnahmen oder Wertgrenzen: Ausnahme für geheimhaltungsbedürftige Rechnungsdaten
• Lieferantenverpflichtung: keine Lieferantenverpflichtung

Thüringen

• Regelung allgemein (gesetzliche Grundlage): § 14 ThürEGovG und ThürERechVO
• Annahmeverpflichtung (Kommunen): Annahmeverpflichtung im oberschwelligen und im unterschwelligen Bereich
• Portal: Nachnutzung der OZG-RE
• Zugangskanäle Portal: E-Mail, Peppol, DE-Mail, Webservice und Webupload
• Ausnahmen oder Wertgrenzen: Ausnahme für geheimhaltungsbedürftige Rechnungsdaten
• Lieferantenverpflichtung: Keine Lieferantenverpflichtung

Wenn man diese unterschiedlichen Ausprägungen der Rechnungseingangsportale in Deutschland betrachtet, ist das Projekt "E-Rechnung" des IT-Planungsrates zu begrüßen. Der IT-Planungsrat, das zentrale politische Steuerungsgremium für die Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung in Deutschland, hat mit Beschluss 2024/07 den Bund beauftragt, eine befristete Projektgruppe "Konsolidierung der Rechnungseingangslösungen von Bund und Ländern" mit Vertreterinnen und Vertretern von Bund und Ländern sowie der FITKO einzusetzen. Ziel dieses Projektes ist es zu eruieren, ob ein einheitlicher Rechnungseingang für die gesamte öffentliche Verwaltung in der Bundesrepublik Deutschland definiert werden kann.

Auswirkungen des Wachstumschancengesetzes auf die kommunalen Rechnungsempfänger

Zusätzlich zu den bereits dargestellten Annahme- und Lieferantenverpflichtungen im öffentlichen Bereich, kommen mit der Verabschiedung des Wachstumschancengesetzes vom 27.3.2024 und der darin enthaltenen, obligatorischen Verwendung einer elektronischen Rechnung bei Umsätzen zwischen inländischen Unternehmen (inländische B2B-Verpflichtung) weitere Vorgaben auf Kommunen und das kommunale Umfeld zu.

Diese Verpflichtung betrifft eine Kommune oder eine kommunale Einrichtung aber nur dann, wenn sie im fiskalischen Bereich tätig ist und an Unternehmen leistet.

Die Leistung an Bürger bei fiskalischer Tätigkeit von Kommunen oder kommunalen Einrichtungen ist somit davon nicht betroffen.

Der fiskalische Bereich bei Kommunen und kommunalen Einrichtung ist zurzeit noch unterschiedlich ausgeprägt. Dieses ist in der unterschiedlichen Umsetzung des § 2b UStG begründet (vgl. BMF, Schreiben v. 12.6.2024). Da nicht jede Kommune oder kommunale Einrichtung die Optionsmöglichkeit hinsichtlich § 2b UStG genutzt hat und der Übergangsregelung unterliegt, muss hier unterschieden werden.

Bei Nutzung der Optionsmöglichkeit von § 2b UStG sind Kommunen oder kommunale Einrichtungen nur im Rahmen ihrer Betriebe gewerblicher Art (BgA) i. S. d. Körperschaftssteuergesetzes sowie im land- und forstwirtschaftlichen Bereich unternehmerisch tätig und unterliegen der Umsatzbesteuerung. Da die Regelungen im Wachstumschancengesetz sich nur auf steuerbare Umsätze beziehen, sind diese dementsprechend nur für BgAs anzuwenden.

Mit Umsetzung des § 2b UStG ist die Kommune oder kommunale Einrichtung, mit einigen wenigen Ausnahmen, grundsätzlich unternehmerisch tätig und alle Leistungen sind im Hinblick auf die Regelungen des Wachstumschancengesetzes zu betrachten, d.h. mit Beendigung der Übergangsregelung zu § 2b UStG gelten die Vorgaben des Wachstumschancengesetzes für den gesamten fiskalischen Bereich.

Zusätzlich ist zwischen der Empfangsverpflichtung für E-Rechnungen i. S. des Wachstumschancengesetzes, welche ab dem 1.1.2025 gilt, und der Sendeverpflichtung, welche spätestens ab dem 1.1.2028 in Kraft tritt, zu unterscheiden.

Diese stellen sich für Kommunen und kommunale Einrichtungen wie folgt dar:

Empfangsverpflichtung für den öffentlichen Bereich

Mit der Definition des zu nutzenden elektronischen Rechnungsformates nach § 14 Abs. 1, Satz 8 Nr.1 UStG, welches auf die EU-Richtlinie 2014/55/EU verweist, entsprechen die strukturierten E-Rechnungen i. S. des UStG auch den Anforderungen, die die öffentlichen Auftraggeber wie Kommunen und kommunale Einrichtungen an die E-Rechnung stellen. Das bedeutet, dass grundsätzlich alle elektronischen Rechnungen i. S. des Wachstumschancengesetzes auch von öffentlichen Auftraggebern angenommen werden müssen.

Da öffentliche Auftraggeber bereits seit dem 18.4.2020 verpflichtet sind, entsprechende strukturierte E-Rechnungen, zumindest im oberschwelligen Bereich, anzunehmen, stellt die Annahmeverpflichtung aus dem Wachstumschancengesetz keine neue Herausforderung dar.

Eine Vielzahl von Kommunen und kommunalen Einrichtungen hat bereits im Rahmen der Annahmeverpflichtung entsprechende E-Rechnungseingangsworkflows implementiert und ist somit gut vorbereitet. Es ist zu prüfen, ob neben dem E-Rechnungsformat "XRechnung" auch Rechnungen im Format ZUGFeRD oder in anderen EN16931-konformen E-Rechnungsformaten angenommen und verarbeitet werden können.

Die Differenzierung der Unternehmereigenschaft der Kommune oder der kommunalen Einrichtung ist beim E-Rechnungsempfang somit nicht relevant.

Es ist davon auszugehen, dass sich die Anzahl an strukturierten E-Rechnungen durch das Wachstumschancengesetz deutlich erhöht.

Sendeverpflichtung für den öffentlichen Bereich

Eine Sendeverpflichtung für öffentliche Auftraggeber und somit auch Kommunen und kommunale Einrichtungen ergibt sich nur für den fiskalischen Bereich bei einer umsatzsteuerrelevanten Leistung an Unternehmen.

Öffentlich-rechtliche Abgaben, wie z. B. Gebühren, Bußgelder, Zölle, Beiträge oder auch Steuern unterfallen der Abgabenordnung und entsprechenden Satzungen und unterliegen nicht der Umsatzbesteuerung.

Mögliche Leistungen einer Kommune oder kommunalen Einrichtung sind z. B. die Vermietung von Gebäuden, Parkplätzen oder Sportstätten oder auch der Verkauf von Holz an Unternehmen.

Hierbei ist grundsätzlich, mit einigen Ausnahmen, nur von einem relativ geringen Leistungsumfang auszugehen, da eine Kommune Ihre Leistungen überwiegend im öffentlich-rechtlichen Bereich erbringt und dementsprechend die Vorgaben des Umsatzsteuerrechts nicht anzuwenden sind.

Wenn eine Kommune oder eine kommunale Einrichtung im fiskalischen Bereich tätig ist und an Unternehmen leistet, unterfällt sie den Vorgaben des Wachstumschancengesetzes.

Die Unterscheidung, ob der Leistungsempfänger ein Unternehmen oder ein Bürger ist, wird sich in der Praxis in einigen Bereichen als schwierig herausstellen. Grundsätzlich ist deswegen für alle Leistungen im fiskalischen Bereich nach dem 1.1.2025 die Möglichkeit zu schaffen, eine E-Rechnung i. S. des Wachstumschancengesetzes auszustellen und elektronisch übermitteln zu können. Hierbei kann es sinnvoll sein, den Übergangszeitraum von 2 bzw. 3 Jahren – je nach Gesamtumsatz – zu nutzen, um eine entsprechende Lösung zur elektronischen Fakturierung einzuführen.

Zurzeit werden teilweise bei Kommunen und kommunalen Einrichtungen noch nicht alle Leistungen über ein elektronisches System fakturiert. Bei kommunalen Fachverfahren, mit denen Leistungen fakturiert werden, ist sicherzustellen, dass die Vorgaben des Wachstumschancengesetzes hinsichtlich der geforderten strukturierten E-Rechnungsformate erfüllt werden.

Fazit

Der Empfang von strukturierten E-Rechnungen ist bei Kommunen und kommunalen Einrichtungen grundsätzlich sichergestellt. Das Wachstumschancengesetz stellt somit hinsichtlich des Empfangs von strukturierten E-Rechnungen keine neue Herausforderung dar, da mit der Umsetzung der EU-Richtlinie 2014/55/EU über die elektronische Rechnungsstellung bei öffentlichen Aufträgen bereits die Grundlagen für den Empfang geschaffen wurden.

Beim Versand von E-Rechnungen bringt das Wachstumschancengesetz für den fiskalischen Bereich von Kommunen und kommunalen Einrichtungen zusätzliche Anforderungen. Hier muss sichergestellt werden, dass alle Leistungen in einem entsprechenden strukturierten E-Rechnungsformat fakturiert werden können.

Als nächstes Projekt kommt, aufbauend auf der E-Rechnungsverpflichtung im B2B-Bereich, die Umsetzung des elektronischen Mehrwertsteuermeldesystems auch auf die Kommunen und kommunalen Einrichtungen zu. Hierzu steht aber noch kein Termin und keine technische Umsetzung fest.